Carl Schmitt Positionen Und Begriffe Im Kampf Mit Weimar Genf Versailles 1923 1939

Positionen und Begriffe
im Kampf mit Weimar—Genf-Versailles
1923-1939

Von

Carl Schmitt

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Hanseatische Verlagsanstalt Hamburg

Gedruckt in der Hanseatischen Verlagsanstalt Aktiengesellschaft, Hamburg -Wandsbek
Copyright 1940 by Hanseatische Verlagsanstalt Aktiengesellschaft, Hamburg 36 / Printed in Germany

Vorwort

Man kann, sagt Heraklit, nicht zweimal durch denselben Fluß gehen.
So kann man auch nicht zweimal dieselbe Rede halten oder denselben Auf-
satz schreiben. Die folgenden Reden und Aufsätze aus den Jahren 1923 bis
1939 sind dieser Wahrheit in vollem Maße unterworfen und wollen ihr in
keiner Weise entgehen. Sie sind in einem bestimmten Augenblick in den
Fluß der Zeit eingegangen und heute längst nicht mehr in meiner Hand.

Die Benennung „Reden und Aufsätze“ träfe freilich nicht ganz zu. Manches
ist weder Rede noch Aufsatz, sondern Vorlesung; anderes nur kurze Zu-
sammenfassung. Mancher Begriff wächst erst nach wiederholten Ansätzen
und Umkreisungen ans Licht. Die beiden Abschnitte über die innenpolitische
Neutralität (S. 157) und über das Verhältnis von Krieg und Feind (S. 244)
sind nicht mehr als begriffsklärende Übersichten, wie sie sich bei Seminar-
übungen ergeben. Sie umreißen einen Fragenbereich und dienen dazu, im
Wirrwarr der Schlagworte die Frage richtig zu stellen. Es ist zwar längst
bekannt, daß jede Antwort von der Fragestellung abhängt, doch ist das für
viele wichtige Fragen des Verfassungs- und Völkerrects praktisch kaum
beachtet. In den westlichen Demokratien werden heute noch große Pro-
bleme des 20. Jahrhunderts unter den Fragestellungen der Talleyrand-
und der Louis-Philipp-Zeit behandelt und entsprechend beantwortet. In
Deutschland hat die rechtswissenschaftliche Erörterung solcher Probleme
demgegenüber einen großen Vorsprung. Wir haben das durch Erfahrungen
erkauft, die oft hart und bitter waren, aber der Vorsprung ist unbestreitbar.

Alles weitere ist auf den folgenden Seiten gedruckt zu lesen. Nach
langer Arbeit in meinem Fach kenne ich viele Vorreden aller Art. Dar-
unter sind manche, in denen der Autor versucht, nahe- oder fernliegende
Bedenken vorwegzunehmen und allen möglichen törichten oder bös-
artigen Unterstellungen durch gute und ehrliche Worte zuvorzukommen.
Solche Autoren hoffen, einer spezifischen Berufsgefahr, den „Geschossen
der Verleumdung“, den „tela calumniae“, zu entgehen. Aber auch den
Besten und Klügsten unter ihnen ist das nicht gelungen. Darum will ich
mich nicht damit aufhalten. Doch grüße ich jeden echten Gegner, und vor
keinem weiche ich aus, der sich mir auf dem Wege der wissenschaftlichen
Wahrheit stellt. Möge also jeder nach seinem Sinn sich dieses bequemen
Zugangs zu meinen Reden und Aufsätzen bedienen. „Willkommen, gut
und bös!“

20. August 1939 CarlSchmitt

. Das neue Vae Neutris! (1938)

Inhaltsverzeichnis

Seite
1. Die politische Theorie des Mythus (1923) 222ccceeeeeeeenneeeesensennnn een 9
2. Der Begriff der modernen Demokratie in seinem Verhältnis zum Staats-
begriff (1924) .....---ereseeeseenneneeenseneeenennneenenensseesrne nun nnne 19
3. Die Rheinlande als Objekt internationaler Politik (1925). ......cr.csceecn... 26
4. Der Status quo und der Friede (1925) ..un2n222ceeeeneeneeeseneesnnnnnn 33
5. Das Doppelgesicht des Genfer Völkerbundes (1926) ........2.22eccencenenn 43
6. Zu Friedrich Meineckes „Idee der Staatsräson” (1926) .....ccceesnueceenen 45
7. Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie (1926) 52
8. Der Begriff des Politischen (1927) .......2cseceeeeseneueeesseneneennenenn 67
9. Donoso Cortes in Berlin, 1849 (1927) „no ccccnaeeeeenneneeneeeeneneneennn 25
10. Demokratie und Finanz (1927) .....cccceeeeeeeeeeeneeeersrenenernnenenen 85
11. Der Völkerbund und Europa (1928) .......... ae ee 88
12. Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet (19238) ........::c2eenecanseeec 97
.13. Wesen und Werden des faschistischen Staates (1929) ......ccccceceseanc. 109
14. Der unbekannte Donoso Cort&s (1929) .....uneeneeeseneeeeneenennnenenen 115
15. Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen (1929) ........ 120
16. Staatsethik und pluralistischer Staat (1930) .....2ccceeeeneeneneaneerenene 133
17. Die Wendung zum totalen Staat (1931) ....ccccccceseeeeeeneneennennenenn 146
18. Übersicht über die verschiedenen Bedeutungen und Funktionen der inner-
politischen Neutralität des Staates (1931) .....22cccceeeaeeeeeeneneeeen nenn 158
19. Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus (1932) ........2..... 162
20. Schlußrede vor dem Staatsgerichtshof in Leipzig in dem Prozeß Preußen
contra Reich (1932) ....c2occeeeeesseneeensneneneneesnenteennneenneneenenn 180
21. Weiterentwicklung des totalen Staats in Deutschland (1933) ............... 185
22. Reich - Staat - Bund (1933) ....ccccceeneeeneene nenne rennen nen 190
23. Der Führer schützt das Recht (1934) ......2ccceeeenenessneneneen ernennen 199
24. Über die innere Logik der Allgemeinpakte auf gegenseitigen Beistand (1935) 204
25. Die siebente Wandlung des Genfer Völkerbundes (1936) ...rcccnercaencn 210
26. Vergleichender Überblick über die neueste Entwicklung des Problems der
gesetzgeberischen Ermächtigungen; „Legislative Delegationen“ (1936) ...... 214
27. Über die neuen Aufgaben der Verfassungsgeschichte (1936) ....ccccccnucn. 229
28. Totaler Feind, totaler Krieg, totaler Staat (1937) zu..ccceceeeee nn 235
29. Der Begriff der Piraterie (1937) ..ocneeeneneneeenenen ee nnenennn een 240
30. Über das Verhältnis der Begriffe Krieg und Feind (1938) ....ccacecccncn.. 244

& Inhaltsverzeichnis

Seite

32. Völkerrechtliche Neutralität und völkische Totalität (1938) ...............- 255
33. Über die zwei großen „Dualismen“ des heutigen Rechtssystems (1939) .. 261
34. Neutralität und Neutralisierungen (1939) ........-erecsceeeerennenennennee 271
35. Großraum gegen Universalismus (1939) ........-ereseeneneseneeneenenenn 295
36. Der Reichsbegriff im Völkerrecht (1939) .........2sssreeeeereeneeeennnnene 303
Hinweise u... nern meinten 313
Sächregister: ua... ns nennen ent 318
Namenrögister: us u.a en nein ben ne ER 320

1. Die politische T'heorie des Mythus (1923)

Es darf hier wiederholt werden, daß unsere Betrachtung ihr Interesse
konsequent auf die ideelle Grundlage politischer und staatsphilosophischer
Tendenzen richtet, um die geistesgeschichtliche Situation des heutigen
Parlamentarismus und die Kraft der parlamentarischen Idee zu erkennen.
Lag in der Marxistischen Diktatur des Proletariats immer noch die Möglich-
keit einer rationalistischen Diktatur, so beruhen dieLehren von der direkten
Aktion alle mehr oder weniger bewußt auf einer Irrationalitätsphilosophie.
In der Wirklichkeit, wie sie in der bolschewistischen Herrschaft auftrat,
zeigte sich, daß im politischen Leben sehr verschiedene Strömungen und
Tendenzen nebeneinander wirksam sein können. Obwohl die bolsche-
wistische Regierung aus politischen Gründen die Anardisten unterdrückte,
enthält der Komplex, in dem sich die bolschewistische Argumentation tat-
sächlich bewegt, ausgesprochen anarcho-syndikalistische Gedankengänge,
und daß die Bolschewisten ihre politische Macht gebrauchen, um den
Anarchismus auszurotten, vernichtet die geistesgeschichtlihe Verwandt-
schaft ebensowenig, wie die Unterdrückung der Levellers durch Cromwell
seinen Zusammenhang mit ihnen aufhebt. Vielleicht ist der Marxismus auf
russischem Boden gerade so hemmungslos aufgetreten, weil hier das prole-
tarische Denken von allen Bindungen westeuropäischer Tradition und allen
den moralischen und Bildungsvorstellungen, in denen Marx und Engels noch
ganz selbstverständlich lebten, endgültig gelöst war. Die Theorie von der
Diktatur des Proletariats, wie sie heute offiziell ist, wäre zwar ein schönes
Beispiel dafür, wie ein der geschichtlichen Entwicklung sich bewußter
Rationalismus zur Gewaltanwendung schreitet; auch lassen sich in der Ge-
sinnung, in der Argumentation, in der organisatorischen und administrativen
Durchführung zahllose Parallelen zur jakobinischen Diktatur von 1795
zeigen, und die ganze Unterrichts- und Bildungsorganisation, die von der
Sowjetregierung im sogenannten „Proletkult“ geschaffen wurde, ist ein
herrlicher Fall einer radikalen Erziehungsdiktatur. Aber damit ist noch
nicht erklärt, warum gerade auf russischem Boden die Ideen des Industrie-
proletariats moderner Großstädte zu solcher Herrschaft gelangen konnten.
Der Grund liegt darin, daß neue, irrationalistische Motive der Gewalt-
anwendung mit wirksam gewesen sind. Nicht der aus einer extremen Über-
treibung in sein Gegenteil umschlagende Rationalismus, der in Utopien
phantasiert, sondern eine neue Bewertung rationalen Denkens überhaupt,
ein neuer Glaube an Instinkt und Intuition, der jeden Glauben an die Dis-
kussion beseitigt und es auch ablehnen würde, durch eine Erziehungs-
diktatur die Menschheit reif zur Diskussion zu machen.

10 Die politische Theorie des Mythus

Von den Schriften der Theorie einer direkten Aktion ist in Deutschland
eigentlich nur Enrico Ferris „revolutionäre Methode“ dank der Übersetzung
von Robert Michels (in der Grünbergschen Sammlung der Hauptwerke des
Sozialismus) bekanntgeworden. Die Darlegung im folgenden hält sich an
die „Reflexions sur la violence“ von Georges Sorel!, die den geistesgeschicht-
lichen Zusammenhang am deutlichsten erkennen lassen. Dies Buch hat
außerdem den Vorzug zahlreicher origineller historischer und philosophi-
scher Apergus und bekennt sich offen zu seinen geistigen Ahnen, zu Prou-
dhon, Bakunin und Bergson. Sein Einfluß ist bedeutend größer, als man auf
den ersten Blick erkennen könnte, und ist sicher noch nicht erledigt. Bene-
detto Croce meinte zwar von Sorel, er habe dem marxistischen Traum eine
neue Form gegeben, doch habe bei der Arbeiterschaft der demokratische
Gedanke endgültig gesiegt. Nach den Ereignissen in Rußland und in Italien
wird man das nicht mehr so endgültig annehmen können. Die Grundlage
jener Reflexionen über die Gewalt ist eine Theorie unmittelbaren kon-
kreten Lebens. die von Bergson übernommen und unter dem Einfluß von
zwei Anarchisten, Proudhon und Bakunin, auf Probleme des sozialen Lebens
übertragen wird.

Für Proudhon und für Bakunin bedeutet Anarchismus einen Kampf
gegen jede Art systematischer Einheit, gegen die zentralisierende Uni-
formität des modernen Staates, gegen die parlamentarischen Berufs-
politiker, gegen Bürokratie, Militär und Polizei, gegen den als metaphysi-
schen Zentralismus empfundenen Gottesglauben. Die Analogie der beiden
Vorstellungen von Gott und Staat drängte sich Proudhon unter dem Einfluß
der Restaurationsphilosophie auf. Er gab ihr eine revolutionäre, anti-
staatliche und antitheologische Wendung, die Bakunin zur letzten Konse-
quenz geführt hat?. Die konkrete Individualität, die soziale Wirklichkeit
des Lebens wird in jedem umfassenden System vergewaltigt. Der Einheits-
fanatismus der Aufklärung ist nicht weniger despotisch wie die Einheit und
Identität der modernen Demokratie, Einheit ist Sklaverei; auf Zentralis-
mus und Autorität beruhen alle tyrannischen Institutionen, mögen sie nun,
wie in der modernen Demokratie, durch das allgemeine Wahlrecht sanktio-
niert sein oder nicht?. Bakunin gibt diesem Kampf gegen Gott und Staat
den Charakter eines Kampfes gegen Intellektualismus und gegen die über-
lieferte Form der Bildung überhaupt. Er sieht— mit gutem Grund — in der
Berufung auf den Verstand eine Prätention, das Haupt, der Kopf, das
Gehirn einer Bewegung zu sein, also wieder eine neue Autorität. Auch die
Wissenschaft hat nicht das Recht, zu herrschen. Sie ist nicht das Leben, sie
schafft nichts, sie konstruiert und erhält, aber sie versteht nur das Allge-
meine, das Abstrakte und opfert die individuelle Fülle des Lebens auf dem
Altar ihrer Abstraktion. Die Kunst ist für das Leben der Menschheit

. Zitiert nach der 4. Auflage, Paris 1919; erste Publikation 1906 im „Mouvement
socialiste“.

? Politische Theologie, S. 45,

° Bakunin, Oeuvres t. IV, Paris 1910, p. 428 (in der Auseinandersetzung mit
Marx aus dem Jahre 1872), II p. 34, 42 (das Referendum als neue Lüge).

Die politische Theorie des Mythus 11

wichtiger als die Wissenschaft. Derartige Äußerungen Bakunins stimmen
mit Gedanken von Bergson überraschend überein und sind mit Recht her-
vorgehoben worden!. Aus dem unmittelbaren, immanenten Leben der
Arbeiterschaft selbst hat man die Bedeutung der Gewerkschaften und ihrer
spezifischen Kampfmittel, besonders des Streikes, erkannt. So wurden
Proudhon und Bakunin die Väter des Syndikalismus. Aus dieser Tradition,
gestützt auf Argumente, die er der Philosophie Bergsons entnahm, ent-
standen die Gedanken von Sorel. In ihrem Mittelpunkt steht die Theorie
vom Mythus. Sie bedeutet den stärksten Gegensatz zum absoluten Rationa-
lismus und seiner Diktatur, aber auch, weil sie eine Lehre unmittelbarer
aktiver Entscheidung ist, zu dem relativen Rationalismus des ganzen Kom-
plexes, der sich um Vorstellungen wie Balancierung, öffentliche Diskussion
und Parlamentarismus gruppiert.

Die Kraft zum Handeln und zu einem großen Heroismus, alle große
geschichtliche Aktivität, liegt in der Fähigkeit zum Mythus. Beispiele solcher
Mythen sind für Sorel: die Vorstellung von Ruhm und großem Namen bei
den Griechen, oder die Erwartung des Jüngsten Gerichts im alten Christen-
tum, der Glaube an die „vertu“ und an die revolutionäre Freiheit während
der großen Französischen Revolution, die nationale Begeisterung der deut-
schen Freiheitskriege von 1813. In der Kraft zum Mythus liegt das Krite-
rium dafür, ob ein Volk oder eine andere soziale Gruppe eine historische
Mission hat und sein historischer Moment gekommen ist. Aus der Tiefe
echter Lebensinstinkte, nicht aus einem Räsonnement oder einer Zweck-
mäßigkeitserwägung, entspringen der große Enthusiasmus, die große
moralische Dezision und der große Mythus. In unmittelbarer Intuition
schafft eine begeisterte Masse das mythische Bild, das ihre Energie vorwärts-
treibt und ihr dieKraft zum Martyrium wie den Mut zur Gewaltanwendung
gibt. Nur so wird ein Volk oder eine Klasse zum Motor der Weltgeschichte.
Wo das fehlt, läßt sich keine soziale und politische Macht mehr halten, und
kein mechanischer Apparat kann einen Damm bilden, wenn ein neuer
Strom geschichtlichen Lebens losbricht. Demnach kommt alles darauf an, wo
heute diese Fähigkeit zum Mythus und diese vitale Kraft wirklich lebt.

.Bei der modernen Bourgeoisie, dieser in Angst um Geld und Besitz ver-
kommenen, durch Skeptizismus, Relativismus und Parlamentarismus
moralisch zerrütteten Gesellschaftsschicht, ist sie gewiß nicht zu finden. Die
Herrschaftsform dieser Klasse, die moderne Demokratie, ist nur eine
„demagogische Plutokratie“. Wer ist also heute der Träger des großen
Mythus? Sorel sucht zu beweisen, daß nur noch die sozialistischen Massen
des Industrieproletariats einen Mythus haben, und zwar im Generalstreik,
an den sie glauben. Es ist viel weniger wichtig, was der Generalstreik heute
wirklich bedeutet, als welchen Glauben das Proletariat mit ihm verbindet,
zu welchen Taten und Opfern er es begeistert, und ob er eine neue Moral
zu produzieren vermag. Der Glaube an den Generalstreik und an eine

* Fritz Brupbacher, Marx und Bakunin, ein Beitrag zur Geschichte der inter-
nationalen Arbeiterassoziation (ohne Jahreszahl), S. 74 ff.

12 Die politische Theorie des Mythus

durch ihn herbeizuführende ungeheure Katastrophe des ganzen sozialen
und wirtschaftlichen Lebens gehört daher zum Leben des Sozialismus. Aus
den Massen selbst, aus der Unmittelbarkeit industrieproletarischen Lebens,
ist er entstanden, nicht als eine Erfindung von Intellektuellen und Literaten,
nicht als eine Utopie; denn die Utopie ist nach Sorel ein Produkt rationa-
listischen Geistes und will nach einem mechanischen Schema von außen das
Leben meistern.

Das bürgerliche Ideal friedlicher Verständigung, bei der alle ihren Vor-
teil finden und jeder ein gutes Geschäft macht, wird unter den Gesichts-
punkten dieser Philosophie zu einer Ausgeburt feigen Intellektualismus;
die diskutierende, transigierende, parlamentierende Verhandlung erscheint
als ein Verrat am Mythus und an der großen Begeisterung, auf die alles an-
kommt. Dem merkantilen Bild von der Balance tritt ein anderes entgegen,
die kriegerische Vorstellung einer blutigen, definitiven, vernichtenden Ent-
scheidungsschlacht. Gegen den parlamentarischen Konstitutionalismus trat
dieses Bild 1848 von beiden Seiten auf: von der Seite der überlieferten Ord-
nung im konservativen Sinne, repräsentiert durch einen katholischen
Spanier, Donoso Cortes, und im radikalen Anarchosyndikalismus bei
Proudhon. Beide verlangen eine Entscheidung. Alle Gedanken des Spaniers
bewegen sich um den großen Kampf (la gran contienda), um die furchtbare
Katastrophe, die bevorsteht und die nur von der metaphysischen Feigheit
eines diskutierenden Liberalismus verkannt werden kann; und Proudhon,
für dessen Denken hier die Schrift „La Guerre et la Paix“ charakteristisch
ist, spricht von der den Gegner vernichtenden Napoleonischen Schlacht, der
„Bataille Napol&onienne“, Alle Gewaltsamkeiten und Rechtsverletzungen,
die zu dem blutigen Kampf gehören, erhalten, nach Proudhon, ihre geschicht-
liche Sanktion. Statt der relativen, einer parlamentarischen Behandlung
zugänglichen Gegensätze erscheinen jetzt absolute Antithesen. „Es kommt
der Tag der radikalen Verneinungen und der souveränen Bejahungen“;
keine parlamentarische Diskussion kann ihn aufhalten; das von seinen
Instinkten getriebene Volk wird die Katheder der Sophisten zerschlagen!
— alles Äußerungen von Donoso, die wörtlich von Sorel stammen könnten,
nur daß der Anarchist auf der Seite der Instinkte des Volkes steht. Für
Donoso ist der radikale Sozialismus etwas Großartigeres als die liberale
Transigenz, weil er auf die letzten Probleme zurückgeht und auf radikale
Fragen eine entscheidende Antwort gibt, weil er eine Theologie hat. Gerade
Proudhon ist hier der Gegner, nicht weil er der 1848 am meisten genannte
Sozialist war, gegen den Montalembert eine berühmte Parlamentsrede ge-
halten hatte,sondern weilerein radikalesPrinzip radikal vertritt.Der große
Spanier verzweifelte angesichts der dummen Ahnungslosigkeit der Legiti-
misten und der feigen Schlauheit der Bourgeoisie. Nur beim Sozialismus
sah er noch das, was er Instinkt (el instinto) nannte, woraus er den Schluß
zog, daft auf die Dauer alle Parteien für ihn arbeiten. So gewinnen die

* „Llegua el dia de las negaciones radicales o
Obras I

i de las afirmaciones soberanas“;
V p.155 (in dem Essay über Katholizismus,

Liberalismus und Sozialismus).

Die politische Theorie des Mythus 13

Gegensätze wieder geistige Dimensionen und oft eine geradezu eschato-
logische Spannung. Anders als bei der dialektisch konstruierten Spannung
des Hegelischen Marxismus handelt es sich hier um unmittelbare, intuitive
Gewalt und um mythische Bilder. Marx konnte von der Höhe seiner Hege-
lischen Schulung Proudhon als einen philosophischen Dilettanten behandeln
und ihm zeigen, wie arg er Hegel mißtverstanden hatte. Heute würde ein
radikaler Sozialist mit Hilfe einer heute modernen Philosophie Marx
zeigen können, daß er hier nur ein Schulmeister war und noch ganz in der
intellektualistishen Überschätzung westeuropäisch-bürgerlicer Bildung
steckte, während der arme, abgekanzelte Proudhon jedenfalls den Instinkt
für das wirkliche Leben arbeitender Massen besaß. In den Augen von
Donoso war der sozialistische Anarchist ein böser Dämon,ein Teufel, und für
Proudhon ist der Katholik ein fanatischer Großinquisitor, über den er zu
lachen versucht. Daß hier die beiden eigentlichen Gegner waren und alles
andere provisorische Halbheit, ist heute leicht zu erkennen.

Alle die kriegerischen und heroischen Vorstellungen, die sich mit Kampf
und Schlacht verbinden, werden von Sorel wieder ernst genommen. Sie sind
die großen Impulse intensiven Lebens. Das Proletariat muß den Klassen-
kampf ernst nehmen, als einen wirklichen Kampf, nicht als ein Stichwort
für Parlamentsreden und demokratische Wahlagitation. Es versteht ihn aus
einem Lebensinstinkt, nicht wissenschaftlich konstruierend, sondern eine
große Mythe schaffend, die ihm den Mut zur Entscheidungsschlacht gibt. Für
den Sozialismus und seinen Klassenkampfgedanken besteht daher keine
größere Gefahr als Berufspolitiker und Beteiligung am parlamentarischen
Betrieb. Sie zermürbt den großen Enthusiasmus in Geschwätz und Intrige
und tötet alle echten Instinkte und Intuitionen, aus denen die moralische
Dezision entspringt. Was das menschliche Leben an Wert hat, kommt nicht
aus einem Räsonnement; es entsteht im Kriegszustande bei Menschen, die,
von großen mythischen Bildern beseelt, am Kampfe teilnehmen. Es hängt
ab „d’un &tat de guerre auquel les hommes acceptent de participer et qui se
traduit en mythes precis“ (Reflexions p. 319). Kriegerische, revolutionäre
Begeisterung und die Erwartung ungeheurer Katastrophen gehören zur
Intensität des Lebens und bewegen die Geschichte. Aber der Schwung muß
aus den Massen selbst kommen; Ideologen und Intellektuelle können ihn
nicht erfinden. So sind die Revolutionskriege von 1792 entstanden; so die
Epoche, die Sorel mit Renan als die größte Epopöe des 19. Jahrhunderts
feiert, nämlich die deutschen Freiheitskriege von 1813. Aus der irrationalen
Lebensenergie einer anonymen Masse entspringt aller Heroismus.

Jede rationalistische Deutung würde die Unmittelbarkeit des Lebens
fälschen. Der Mythus ist, wie erwähnt, keine Utopie; denn diese, ein Pro-
dukt räsonnierenden Denkens, führt höchstens zu Reformen; den kriege-
rischen Elan darf man nicht mit einem Militarismus verwechseln; und vor
allem will die Gewaltanwendung dieser Irrationalitätsphilosophie etwas
anderes sein als Diktatur. Sorel haft, wie Proudhon, allen Intellektualis-
mus, alle Zentralisierung, Uniformierung und verlangt doch auch, wie

14 Die politische Theorie des Mythus

Proudhon, strengste Disziplin und Moral. Die große Schlacht wird kein
Werk wissenschaftlicher Strategie sein, sondern eine „accumulation d’ex-
ploits heroiques“ und eine Entfesselung der „force individualiste dans les
masses soulevdes“ (Reflexions p. 376). Die schöpferische Gewalt, wie sie
aus der Spontaneität enthusiasmierter Massen bricht, ist infolgedessen
etwas anderes als Diktatur. Rationalismus und alle Monismen, die ihm
folgen, Zentralisation und Uniformität, ferner die bürgerlichen Illusionen
von dem großen Mann, gehören nach Sorel zur Diktatur. Ihr praktisches
Resultat ist systematische Unterjochung, justizförmige Grausamkeit und
ein mechanischer Apparat. Die Diktatur ist nichts als eine aus rationalisti-
schem Geist geborene militärisch-bürokratisch-polizeiliche Maschine. Die
revolutionäre Gewaltanwendung der Massen dagegen entspringt dem un-
mittelbaren Leben, oft wild und barbarisch, aber niemals systematisch
grausam und unmenschlich.

Diktatur des Proletariats bedeutet auch für Sorel, wie für jeden, der den
geistesgeschichtlichen Zusammenhang sieht, eine Wiederholung von 1793.
Wenn der Revisionist Bernstein die Meinung ausgesprochen hat, diese
Diktatur werde vermutlich die eines Klubs von Rednern und Literaten sein,
so dadıte er eben an die Imitation von 1793, und Sorel erwidert ihm
(Reflexions, p. 251): die Vorstellung einer Diktatur des Proletariats ist ein
Erbteil aus dem ancien r&gime. Sie hat zur Folge, daß man, wie die Jako-
biner es getan haben, einen neuen bürokratischen und militärischen Apparat
an die Stelle des alten setzt. Das wäre eine neue Herrschaft von Intellek-
tuellen und Ideologen, aber keine proletarische Freiheit. Auch Engels, von
dem das Wort staramt, daß es bei der Diktatur des Proletariats zugehen
werde wie 1793, ist in den Augen von Sorel ein typischer Rationalist!. Aber
daraus folgt nicht, daß es bei der proletarischen Revolution revisionistisch-
friedlich-parlamentarisch zugehen müßte. Vielmehr tritt an die Stelle der
mechanisch-konzentrierten Macht des bürgerlichen Staates die schöpferische
proletarische Gewalt, an die Stelle der „force“ die „violence“. Diese ist nur
ein kriegerischer Akt, keine juristisch und administrativ formierte Maß-
nahme. Marx hat die Unterscheidung noch nicht gekannt, weil er noch in
den überlieferten politischen Vorstellungen lebte. Die proletarischen, nicht-
politischen Syndikate und der proletarische Generalstreik sind spezifisch
neue Kampfmethoden, die eine Wiederholung der alten politischen und
militärischen Mittel ganz unmöglich machen. Für das Proletariat gibtes daher
nur eine Gefahr, daß es sich seine Kampfmittel durch die parlamentarische
Demokratie aus der Hand nehmen und paralysieren läßt (Reflexions p. 268).

Wenn man einer so entschieden irrationalistischen Theorie mit Argu-
menten entgegentreten darf?, so wird man auf mehrere Unstimmigkeiten

1 Materiaux d’une theorie du proletariat, Paris 1919, p. 53.

2 Daraus, daß er sich auf Bergson stützt, wird man keinen Einwand gegen Sorel
entnehmen können. Er legt eine Philosophie konkreten Lebens seinen politischen
Theorien des Antipolitischen, d. h. des Antiintellektuellen, zugrunde, und eine solche
Philosophie hat, wie der Hegelianismus, im konkreten Leben viele verschiedene
Seiten. In Frankreich hat Bergsons Philosophie gleichzeitig einer Rückkehr zur kon-

Die politische Theorie des Mythus 15

hinweisen müssen, nicht also auf Fehler im Sinne einer abstrakten Logik,
sondern auf unorganische Widersprüche. Zunächst versucht Sorel die rein
ökonomische Basis des proletarischen Standpunktes beizubehalten und geht,
trotz mancher Einwände, immer entschieden von Marx aus. Er hofft, das
Proletariat werde eine Moral ökonomischer Produzenten schaffen. Der
Klassenkampf ist ein Kampf, der sich auf ökonomischer Basis mit ökonomi-
schen Mitteln abspielt. Im vorigen Kapitel wurde gezeigt, daß Marx aus
einer systematischen und logischen Notwendigkeit seinem Gegner, dem
Bourgeois, auf das ökonomische Gebiet gefolgt ist. Hier hat also der Feind
das Terrain bestimmt, auf dem man kämpft, und auch die Waffen, d. h. die
Struktur der Argumentation. Wenn man dem Bourgeois auf das ökono-
mische Gebiet folgt, wird man ihm auch in Demokratie und Parlamentaris-
mus folgen müssen. Außerdem wird man ohne den wirtschaftlich-technischen
Rationalismus der bürgerlichen Ökonomie sich vorläufig wenigstens auf
ökonomischem Gebiete nicht bewegen können. Der vom kapitalistischen
Zeitalter geschaffene Mechanismus der Produktion hat eine rationalistische
Gesetzmäßigkeit in sich. Aus einer Mythe kann man wohl den Mut schöpfen,
ihn zu zerschlagen; soll er aber weitergeführt werden, soll die Produktion
sich noch weiter steigern, was auch Sorel selbstverständlich will, so wird
das Proletariat auf seinen Mythus verzichten müssen. Ebenso wie die
Bourgeoisie wird es durch die Übermacht des Produktionsmechanismus in
eine rationalistische und mechanistische Mythenlosigkeit hineingeraten.
Hier war Marx auch im vitalen Sinne konsequenter, weil er rationalistischer
war. Aber vom Irrationalen aus gesehen, war es ein Verrat, noch ökono-
mischer und noch rationalistischer sein zu wollen als die Bourgeoisie.
Bakunin hat das durchaus richtig empfunden. Die Bildung und Denkweise
von Marx blieben noch im Überlieferten, das hieß damals im Bürgerlichen,
so daß er in eine geistige Abhängigkeit von seinem Gegner geriet. Trotzdem
hat er gerade durch seine Konstruktion des Bourgeois eine für den Mythus
im Sinne von Sorel unentbehrliche Arbeit geleistet.

Die große psychologische und geschichtlihe Bedeutung der Mythen-
theorie kann gar nicht geleugnet werden. Auch die mit den Mitteln Hege-
lischer Dialektik unternommene Konstruktion des Bourgeois hat dazu ge-
dient, ein Bild von einem Gegner zu schaffen, auf das alle Affekte von Haß
und Verachtung sich häufen konnten. Ich glaube, die Geschichte dieses
Bildes vom Bourgeois ist ebenso wichtig wie die Geschichte des Bourgeois

servativen Tradition, zum Katholizismus und einem radikalen, atheistischen An-
archismus gedient. Das ist keineswegs ein Zeichen innerer Falschheit. In dem Gegen-
satz der Rechts- und Links-Hegelianer hat dies Phänomen eine interessante Analogie.
Man könnte sagen, daß eine Philosophie selber aktuelles Leben hat, wenn sie leben-
dige Gegensätze belebt und die kämpfenden Gegner als lebendige Feinde gruppiert.
Unter diesem Gesichtspunkt ist es beachtenswert, daß nur Gegner des Parlamentaris-
mus aus Bergsons Philosophie diese Belebung geschöpft haben. Der deutsche Libera-
lismus der Mitte des 19. Jahrhunderts hatte, im Gegensatz dazu, den Begriff des
Lebens gerade für das parlamentarisch-konstitutionelle System verwertet und im
Parlament den lebendigen Träger der Gegensätze des sozialen Lebens gesehen;
vgl. oben Kap. Il.

16 Die politische Theorie des Mythus

selbst. Eine zuerst von Aristokraten geschaffene Spottfigur wird im 19. Jahr-
hundert von romantischen Künstlern und Dichtern weitergeführt. Seitdem
die Wirkung von Stendhal sich verbreitet, verachten alle Literaten den
Bourgeois, auch wenn sie von ihm leben oder wenn sie zur Lieblingslektüre
eines bürgerlichen Publikums werden, wie Murger mit seiner Boh&me.
Wichtiger als solche Karikaturen ist der Haß sozial deklassierter Genies,
wie Baudelaire, der dem Bild immer neues Leben gibt. Diese in Frankreich
von französischen Autoren angesichts des französischen Bourgeois ge-
schaffene Figur stellen Marx und Engels in die Dimensionen einer welt-
geschichtlichen Konstruktion. Sie geben ihr die Bedeutung des letzten
Repräsentanten einer in Klassen zerteilten Menschheit, des letzten Feindes
der Menschheit überhaupt, des letzten odium generis humani. So wurde das
Bild unendlich erweitert und mit einem großartigen, nicht nur weltgeschicht-
lichen, sondern auch metaphysischen Hintergrund nach dem Osten weiter-
getragen. Hier konnte es dem russischen Faß gegen die Kompliziertheit,
Künstlichkeit und den Intellektualismus westeuropäischer Zivilisation
neues Leben geben und von ihm selber neues Leben empfangen. Auf
russischem Boden vereinigten sich alle Energien, die dieses Bild geschaffen
hatten, Beide, der Russe wie der Proletarier, sahen jetzt im Bourgeois die
Inkarnation alles dessen, was wie ein tödlicher Mechanismus ihre Art Leben
zu knechten suchte.

Das Bild war von Westen nach Osten gewandert. Hier aber bemächtigte
sich seiner ein Mythus, der nicht mehr rein aus Klassenkampfinstinkten
wächst, sondern starke nationale Elemente enthält. Sorel hat, als eine Art
Testament, der letzten Auflage seiner Reflexionen über die Gewalt 1919
eine Apologie für Lenin beigefügt. Er nennt ihn den größten Theoretiker,
den der Sozialismus seit Marx gehabt hat, und vergleicht ihn als Staatsmann
mit Peter dem Großen, nur daß heute umgekehrt nicht mehr ein westeuro-
päischer Intellektualismus Rußland sich assimiliert, vielmehr umgekehrt
die proletarische Gewaltanwendung hier mindestens eines erreicht hat,
nämlich, daß Rußland wieder russisch geworden ist, Moskau wieder die
Hauptstadt, und daß die europäisierte, ihr eigenes Land verachtende
russische Oberschicht vernichtet wurde. Die proletarische Gewaltanwen-
dung hat Rußland wieder moskowitisch gemacht. Im Munde eines inter-
nationalen Marxisten ist das ein merkwürdiges Lob, denn es zeigt, daß die
Energie des Nationalen größer ist als die des Klassenkampfmythus. Auch
die anderen Beispiele von Mythen, die Sorel erwähnt, beweisen, soweit sie
in die neuere Zeit fallen, die Überlegenheit des Nationalen. Die revolutio-
nären Kriege des französischen Volkes, die spanischen und deutschen Frei-
heitskämpfe gegen Napoleon sind Symptome einer nationalen Energie. Im
Nationalgefühl sind verschiedene Elemente auf höchst verschiedenartige
Weise bei den verschiedenen Völkern wirksam: die mehr naturhaften Vor-
stellungen von Rasse und Abstammung, ein anscheinend mehr für kelto-
romanische Stämme typischer „terrisme“; dann Sprache, Tradition, Bewußt-
sein gemeinsamer Kultur und Bildung, Bewußtsein einer Schicksalsgemein-

Die politische Theorie des Mythus 17

schaft, eine Empfindlichkeit für das Verschiedensein an sih — alles das
bewegt sich heute eher in der Richtung zu nationalen als zu Klassengegen-
sätzen. Beides kann sich verbinden, wofür als Beispiel die Freundschaft
zwischen dem Märtyrer des neuen irischen Nationalbewußtseins, Padraic
Pearse, und dem irischen Syndikalisten Connolly genannt sei, die beide als
Opfer des Dubliner Aufstandes 1916 starben. Auch kann ein gemeinsamer
ideeller Gegner eine merkwürdige Übereinstimmung bewirken; so trifft
die Ablehnung der Freimaurerei durch den Faschismus zusammen mit dem
Haß von Bolschewisten gegen diesen „perfidesten Betrug der Arbeiterklasse
durch eine radikalisierende Bourgeoisie“!, Aber wo es zu einem offenen
Gegensatz der beiden Mythen gekommen ist, hat bis heute der nationale
Mythus gesiegt. Von seinem kommunistischen Feind hat der italienische
Faschismus ein grausiges Bild entworfen: das mongolische Gesicht des
Bolschewismus; es hat sich als wirkungsvoller erwiesen als das sozialistische
Bild vom Bourgeois. Bisher gibt es nur ein einziges Beispiel dafür, daß unter
bewußter Berufung auf den Mythus Demokratie und Parlamentarismus
verächtlich beiseitegeschafft wurden, und das war ein Beispiel für die
irrationale Kraft des nationalen Mythus. In seiner berühmten Rede vom
Oktober 1922 in Neapel, vor dem Marsch auf Rom, sagte Mussolini: „Wir
haben einen Mythus geschaffen, der Mythus ist ein Glaube, ein edler
Enthusiasmus, er braucht keine Realität zu sein, er ist ein Antrieb und eine
Hoffnung, Glaube und Mut. Unser Mythus ist die Nation, die große Nation,
die wir zu einer konkreten Realität machen wollen.“ In derselben Rede
nennt er den Sozialismus eine inferiore Mythologie. Die geistesgeschicht-
liche Bedeutung dieses Beispiels ist deshalb so groß, weil der nationale
Enthusiasmus auf italienischem Boden eine demokratische und parlamen-
tarisch-konstitutionelle Tradition hatte und die nationale Einigung Italiens
unter demokratischen Ideen zustande gekommen ist. —

Die Theorie vom Mythus ist der stärkste Ausdruck dafür, wie sehr der
relative Rationalismus des parlamentarischen Denkens an Evidenz verloren
hat. Daß anarchistische Autoren aus Feindschaft gegen Autorität und Ein-
heit die Irrationalität des Mythischen entdeckt haben, konnte nicht hindern,
daß sie an der Grundlage einer neuen Autorität, eines neuen Gefühls für
Ordnung, Disziplin und Hierarchie mitgearbeitet haben. Die ideelle Gefahr
dieser Irrationalitäten ist groß. Letzte, wenigstens in einigen Resten nodı
bestehende Zusammengehörigkeiten werden aufgehoben in dem Pluralis-
mus einer unabsehbaren Zahl von Mythen. Für die politische Theologie ist
das Polytheismus, wie jeder Mythus polytheistisch ist. Aber als gegen-
wärtige ideelle Tendenz kann man ihn nicht ignorieren. Vielleicht hat der
parlamentarische Optimismus die Hoffnung, auch diese Bewegung zu rela-
tivieren und, wie im faschistischen Italien, alles über sich ergehen zu
lassen, bis wieder diskutiert wird, vielleicht auch die Diskussion selbst zur
Diskussion zu stellen, sofern nur eben diskutiert wird. Doch wird es nicht

ı Äußerung Trotzkis über die Freimaurerei auf dem 4. Weltkongreß der dritten
Internationale (1. Dez. 1922).

2 1682

18 Die politische Theorie des Mythus

ausreichen, wenn er nach solchen Angriffen auf seine Fundamente nur dar-
auf hinweisen kann, daß es für ihn immer noch keinen Ersatz gibt, wenn er
also den antiparlamentarischen Ideen nur sein „Parlamentarismus — was

sonst“? entgegenzuseizen vermag.

2. Der Begriff der modernen Demokratie
in seinem Verhältnis zum Staatsbegriff (1924)

Den Begriff der modernen Demokratie bestimmt Thoma! nacdı dem,
„was heute nun einmal herrschender Sprachgebrauch ist“. Danacı ist
jeder Staat demokratisch, der auf „dem Fundament des allgemeinen und
gleichen Wahlrechts“ beruht. Das demokratische Ideal von Freiheit und
Gleichheit läßt zwar im Bereich des Demokratischen eine Unterscheidung
von radikalem (— egalitärem) und liberalem (— antiegalitärem) Demo-
kratismus zu; der egalitäre Demokratismus führt konsequent zu Volks-
entscheiden über alle wichtigen Fragen, wirtschaftlich zum Kommunismus,
während der liberale die rechtliche Gleichheit nur als die Grundlage eines
die natürliche Ungleichheit der Menschen frei entfaltenden sozialen Lebens
ansieht; verfassungstechnisch äußert sich der Gegensatz der beiden Ideale
von Freiheit und Gleichheit in den beiden Arten der modernen Demokratie,
der repräsentativen und der gemischten (die letzte ist eine mit radikal-
demokratischen Einbauten, wie Referendum, Volksinitiative, Recall usw.
versehene repräsentative Demokratie, da es praktisch keine reine unmittel-
bare Demokratie geben kann). Immer aber bleibt für den Begriff das all-
gemeine und gleiche Wahlrect aller erwachsenen Staatsangehörigen (nicht
notwendig auch der Frauen) das Wesentliche. Sobald verfassungsmäßig
dieses „Fundament“ feststeht, hat die rechtliche und überhaupt die wissen-
schaftliche Behandlung der Angelegenheit eine Demokratie anzunehmen,
ohne weitere Fragen nach dem wirklichen Herrscher zu stellen. Denn
Demokratie ist ein Rechtsbegriff. Doch bedeutet moderne Demokratie mehr
als eine bloße Staatsform (wie z. B. parlamentarische Monarchie oder die
verschiedenartigen republikanischen Staatsformen); sie kann verschiedene
Formen haben, denn auch in einer Monarchie kann das allgemeine, gleiche
Wahlrecht „Fundament des Ganzen“ sein. Der einzige ausschließliche
Gegensatz der Demokratie ist jede Art von Privilegienstaat. Mit der alten
aristotelischen Dreiteilung — Monarchie, Aristokratie und Demokratie —
ist die moderne Demokratie nicht mehr zu erfassen.

Soweit die teils terminologischen, teils methodologischen Klarstellungen
des ersten Kapitels.

Das zweite Kapitel unternimmt in ähnlicher Weise eine Begriffsbestim-
mung des modernen Staates und stellt einen doppelten Staatsbegriff fest.

t Richard Thoma, Der Begriff der modernen Demokratie in seinem Verhältnis
zum Staatsbegriff. Prolegomena zu einer Analyse des demokratischen Staates der
RN Erinnerungsgabe für Max Weber, II. Bd., S.37—64. München, Duncker
& Humblot, 1923.

98

20 Begriff der modernen Demokratie in seinem Verhältnis zum Staatsbegriff

Die alte, ursprüngliche Auffassung verstand unter „Staat“ den wirklichen,
konkreten „Status“ von Herrschaftsmitteln in der Hand individueller
Madhtfaktoren, regierende Herren und ihre Organisationen, also eine
„Macht prästierende Herrschaftsgruppe“ innerhalb des Volkes. Im Gegen-
satz dazu sieht eine modernere Vorstellung im Staat das „Ganze der gegen-
seitigen Bezogenheiten einer Herrschaftsorganisation, eines Volkes und
eines Landes“, und macht aus dem Staat eine Körperschaft. Beide Staats-
begriffe haben Recht, zwischen ihnen ‚ist nicht zu rechten“, man muß sie
nur richtig unterscheiden. Als zweckmäßigeren Sprachgebrauch empfiehlt
Thoma „allein dasjenige Objekt Staat zu nennen, das der allgemeine
Sprachgebrauch und die Mehrzahl der Juristen so bezeichnen, d.h. den
sinnlich nicht wahrnehmbaren, im vollen Umfang seines Soll-Inhaltes nie-
mals realisierbaren, als Einheit aufgefaßten Verband eines Volkes auf
einem Gebiet unter einer Verbandsorganisation“. Der Staat ist eine Ein-
heit, die nach juristischen und ethischen Normen sein soll, allerdings kommt
eine „Komplikation“ hinzu: die Geltung dieser Normen kann nur dann be-
hauptet werden, wenn sie für eine hinreichende Zahl von Menschen realiter
Motiv des Verhaltens ist, so daß erst das „Zusammenspiel der ideellen
normativen Einheit mit der Realität einer gewissen tatsächlichen Anerken-
nung“ den Staat ergibt. Erst innerhalb dieses gemeinsamen Wertbegriffes
scheiden sich die Deutungsbegriffe nach ihren Erkenntniszwecken:
politische Historie (Staat als historisch-politische Macht), politische Okono-
mik (Staat als Regulator und als Faktor des Wirtschaftslebens) und Ethik
(Staat als ideale Einheit, welcher Pflichten geschuldet werden und welche
Pflichten hat). Für die Soziologie im Sinne Max Webers ist der Staat ein
Zusammenspiel von verschieden motivierten Individualhandlungen, -unter-
lassungen und -bereitschaften, dessen Ergebnis eine Herrschaft einer Viel-
zahl von (in verschiedenen Graden) Anordnenden über eine sehr viel
größere Zahl von Gehorchenden ist; hier ist also das individuelle Verhalten
das im sozialen Geschehen allein Reale, während der juristische Staats-
begriff, indem er eine Einheit über der Vielheit herstellt, synthetisch ist.
Der Staat hat demnach nicht etwa eine juristische und eine soziologische
„Seite“, auch nicht eine „Doppelnatur“, er ist überhaupt kein soziales,
sondern ein „Gedankengebilde“. Der juristische Staatsbegriff (Staat —
Körperschaft) ist der äußerste Pol der synthetischen, der soziologische
(Staat — herrschafterzeugender Komplex von mannigfaltigen sozialen
Verhaltungsweisen) der äußerste Pol einer analytischen Betrachtungsweise.
Die Frage, was der Staat an und für sich sei, wird als eine metaphysische
Frage unbeantwortet gelassen ($. 56).

Nachdem das erste Kapitel den Begriff der Demokratie, das zweite den
des Staates bestimmt hat, wird im dritten das Verhältnis von Staat und
Demokratie behandelt. Ist die moderne Demokratie eine Herrschafts-
organisation und ein demokratisch geordneter Verband somit ein Staat?
Nach den Ergebnissen der beiden vorangehenden Kapitel wird man nicht
ein einfaches Ja oder Nein erwarten. Ein Staat im Sinne von Volksverband

Begriff der modernen Demokratie in seinem Verhältnis zum Staatsbegriff P}1

und juristischer Person, in der alle Herrschaft nur übertragene Organ-
kompetenz ist und nur die Staatspersönlichkeit als Ganzes herrscht, ein
Staat in solchem Sinne ist die Demokratie sogar „verhältnismäßig weniger
fiktiv“ als jede andere Staatsform. Staat im Sinne von herrschender Gruppe
ist sie nicht, doch bilden sich auch in der Demokratie herrschende Gruppen,
nur sind sie, wenn sie legitim bleiben wollen, gezwungen, durch Mehrheits-
entscheidungen zu herrschen, „die sie mittels ihrer Argumente, Suggestio-
nen und Vorteilsgewährungen hinter sich bringen“. Legitime Herrschaft
ist in der Demokratie „Eroberung der staatlichen Betriebsdirektion mit
den gesetzlich erlaubten Mitteln des Zusammenschlusses und der Stimmen-
werbung“. Der Verwaltungsapparat, die militärische und soziale Büro-
kratie regiert zwar den Staat, aber unter der Leitung einer anderen Herr-
schaftsgruppe, nämlich der politischen Parteien, denen es gelang, die Macht
zu erobern. So ist in der Demokratie der einheitliche Status der Macht
zerschlagen, „um einer fluktuierenden Vielheit frei gebildeter Gruppen
den Platz zu räumen“. Herrscher in der modernen Demokratie sind die
Häupter der politischen Parteien. Partei und Presse fordern die Ent-
scheidungen, in denen sich der Volkswille zu betätigen scheint. Homogene
Gesellschaften (z. B. heute noch die Vereinigten Staaten von Amerika)
bilden zwar unabhängig von Parteisuggestionen eine öffentliche Meinung
(„das Produkt der Wechselwirkung zwischen Zeitung und Zeitungsleser“),
das kann man als eine Art Volkswillen betrachten. In weniger homogenen
Ländern, namentlich da, wo der Sozialismus oder konfessionelle Gegen-
sätze eine einheitliche Durchschnittsmeinung in allen wichtigen Fragen
ausschließen, ist der Begriff des Volkswillens „um so fiktiver“ (S. 63).
Volkswille ist dann eben der herrschende Parteiwille, den das Volk duldet.
Parteien sind in jeder Demokratie notwendig, weil diese nicht in einer
Gesinnungs-, sondern in einer Kampfgemeinschaft ihr eigentliches Lebens-
element hat, in der jede Partei die Macht erobern will. Wenn die Unter-
suchung über die Rechtsformen hinaus zu den Realitäten vordringen soll,
muß sie zu einer Untersuchung der politischen Parteien und ihrer Beziehun-
gen zu den wirtschaftlichen Machtfaktoren übergehen, die den Parteikampf
finanzieren.

Mit diesem Ausblick schließt die in ihrem gedanklichen Material wie
in präzisierenden Formen außerordentlich reichhaltige Abhandlung. Doch
werden gerade infolge der etwas zu sehr punktierenden Präzision mancher
Wendungen die Stellen sofort sichtbar, an denen die Problematik im
Interesse einer terminologischen Einigung offengelassen wird und an denen
Fragen unbeantwortet bleiben, die man stellen darf, auch wenn die Ab-
handlung nur Prolegomena enthalten soll. Die Frage nach dem Begriff der
modernen Demokratie wird beantwortet mit einem Hinweis auf den „heute
nun einmal herrschenden Sprachgebrauch“, auf den „weltläufigen und von
der Wissenschaft zu übernehmenden Sprachgebrauch“. Nichts ist weniger
klar als dieser, das allgemeine und gleiche Wahlrecht zum „Fundament
des Ganzen“ machende Sprachgebraud; er unterscheidet ja nicht einmal

22 Begriff der modernen Demokratie in seinem Verhältnis zum Staatsbegriff

zwischen einem Wahlredt, d.h. einem Rect, periodisch die leitenden
Persönlichkeiten zu bestimmen, und einem Entscheidungsrect, d. h. dem
Recht, selber, etwa durch Ja oder Nein, sachliche Entscheidungen zu treffen.
Wenn Wahlrecht die Benennung persönlicher „Repräsentanten“ bedeutet,
so ist es geschichtlich, psychologisch, begrifflih und in der Idee etwas
anderes als die sachliche Entscheidung. Dafür ist die Eigenart des Begriffes
der Repräsentation zu stark und seine Bedeutung zu sehr zentral für das
öffentliche Recht. Der heutige Sprachgebrauch beruht in Wahrheit darauf,
daß seit dem 19. Jahrhundert das „Volk“ immer größer wurde und die von
der alten klassischen Demokratie ganz selbstverständlich ausgeschlossene
Masse aufnahm. Quantitativ dehnte sich die Beteiligung am politischen
Leben immer mehr aus; das war der demokratische Fortschritt. Die Forde-
rung des Wahlrechts der Frauen, die Forderung einer Herabsetzung des
Wahlalters, alles, was die Zahl der Wahlberechtigten vermehrte, hief
infolgedessen „demokratisch“. Es war konsequent, die weitere Ausdehnung
auf sachliche Entscheidungen, Referenden usw. ebenfalls demokratisch zu
nennen. Mehr läßt sich über den allgemeinen Sprachgebrauch nicht sagen;
er müßte dazu führen, nur die „egalitären“ Tendenzen als demokratisch
zu bezeichnen. Eine so unklare Wendung wie „Fundament des Ganzen“
reicht ebenfalls für eine Begriffsbestimmung nicht aus. Der Sprachgebrauch
kann auch die wichtige Unterscheidung der beiden Arten der Demokratie,
der repräsentativen und der unmittelbaren, nicht sachlich begründen, er
könnte die repräsentative höchstens als inkonsequentes Residuum und als
Konzession an praktische Notwendigkeiten gelten lassen, welche Konse-
quenz er wohl nur deshalb nicht ziehen darf, weil nun einmal die Ver-
einigten Staaten von Amerika den Anspruch erheben, Vorkämpfer der
demokratischen Freiheit zu sein und ihre politischen Werturteile den
weltläufigen Sprachgebraud, d.h. die Weltpresse beherrschen. Aus dem
Sprachgebrauch ist auch nicht die entfernteste Andeutung dafür zu ent-
nehmen, daß im Kampf fluktuierender Parteien das Lebenselement der
Demokratie liege; der Parteikampf wird im Gegenteil als ein Übel
betrachtet, und auch Demokraten sehen vielfach gerade in der Labilität
des heutigen Parteiwesens einen Grund für die Krisis der Demokratie.
Was T'homa von der öffentlichen Meinung sagt, daß sie „das Produkt einer
Wechselwirkung zwischen Zeitung und Zeitungsleser“ sei, gilt ebensosehr
von der Bedeutung politisch aktueller Worte, und die Bedeutung des
Wortes Demokratie hat sich nicht etwa erst einmal seit Aristoteles, sondern
im letzten Jahrhundert oft geändert, mit den politischen Zielen und
Affekten von Freunden und Feinden. Schon diese ganz naheliegenden
Bedenken machen es unmöglich, den täglich wechselnden Sprachgebrauch
als letzte Instanz zu behandeln. Bei allem Respekt vor der Macht und
Unwiderstehlichkeit demokratischer Vorstellungen braucht man doch auf
dem Gebiet der Begriffsbestimmung die Entscheidung nicht der öffentlichen
Meinung zu überlassen.

Begriff der modernen Demokratie in seinem Verhältnis zum Staatsbegriff 23

Erst in der Demokratie soll der Satz, daß der Staat eine Körperschaft
ist, „vollkommene Wahrheit‘ geworden sein (S. 48). Der Staat als volks-
verbindende juristische Person, die Staatspersönlichkeit, die als solche
selber herrscht (im Gegensatz zu den in concreto herrschenden Menschen
oder Gruppen), ist „in der Demokratie sogar verhältnismäßig weniger
fiktiv als in jeder andern Staatsform“ ($.57). Diese Äußerung fällt um so
mehr auf, als in der soziologischen Betrachtung vom Volkswillen gesagt
wird, er sei eine „Illusion“, wenn darunter eine bewußte, positive Initiative
verstanden werden solle; das Volk wird, nach Hegel, als der Teil der
Nation bezeichnet, der nicht weiß, was er will oder, fügt Thoma hinzu,
bestenfalls in einigen Angelegenheiten weiß, was er (verschiedene Gruppen
aus verschiedenen Motiven) nicht will. In Amerika gebe es noch eine öffent-
liche Meinung, in den europäischen Demokratien sei sie längst proble-
matisch. „Um so fiktiver“, heißt es weiter (S. 63), „ist der Begriff
des Volkswillens geworden.“ Wir dürfen in Parenthese bemerken: und
um so bedenklicher die einfache Übernahme des „weltläufigen“ Sprach-
gebrauchs. In der Sache aber erhebt sich ein anderes Bedenken. In
Wirklichkeit ist „der ideelle Staatswille der Demokratie der auf Volks-
bewilligung oder Duldung beruhende Wille der jeweils herrschenden
Parteiorganisation“ (S. 63). Wenn nun der Wille des Staates eine nur
gedachte Größe ist, dann ist es juristisch gleichgültig, ob man ihn in dem
Resultat der zufällig am Wahl- oder Abstimmungstag sich ergebenden
Mehrheitsentscheidung findet, oder in der Entscheidung periodisch gewähl-
ter Repräsentanten, oder in der eines dauernden „Repräsentanten der
Nation“, als welcher in der Verfassung von 1791 auch der König auftritt.
Juristisch kann also, wie Thoma seine Begriffe bestimmt, die Demo-
kratie als Staat nicht in einem besondern Sinne „vollkommene Wahrheit“
sein. Der Staat wird als ein „Gedankending“ definiert und „herrscht“
„als solcher“ in der absolutesten Monarchie oder Bürokratie nicht mehr
und nicht weniger fiktiv wie in Rousseaus Korsika.

Weder die Berufung auf den Sprachgebrauch noch eine „formale“
Betrachtungsweise können die Frage nach dem Verhältnis von Demokratie
und Staat beantworten. Dafür dürfte mindestens ein weiterer Schritt
unumgänglich sein, der über die Feststellung, daß Demokratie auf dem
allgemeinen, gleichen Wahlrecht beruhe, hinausgeht und der ideellen
Struktur des Begriffes näherkommt. In Wahrheit hat Thoma diesen Schritt
getan, indem er die Demokratie als „Selbstregierung“ bezeichnet (S. 63).
Allerdings fließt das bedeutungsvolle Wort anders als mit der sonst
beobachteten Sorgfalt, ja Behutsamkeit der Ausdrucksweise, nur beiläufig
und unversehens ein, aber doch immer an entscheidender Stelle. Die
„vollkommene Wahrheit“ der Demokratie im Sinne des „juristischen“
Staatsbegriffs kann nämlich nur darin liegen, daß sie eine „sich selbst
regierende Genossenschaft aller erwachsenen Staatsangehörigen“ ist (S. 46);
ihr ausschließlicher Gegensatz ist daher der „Privilegienstaat“, die
prinzipielle Verneinung aller Privilegien ist ihr wesentlich (S. 44); sie erhält

24 Begriff der modernen Demokratie in seinem Verhältnis zum Staatsbegriff

auf diese Weise eine universale, über den Rang einer einfachen Staatsform
hinausgehende Bedeutung ($. 45). Das alles beweist, daß auch das all-
gemeine gleiche Wahlrecht nur den Sinn hat, die Selbstregierung,
d.h. eine bestimmte Art Identität zu verwirklichen. Eine Definition der
Demokratie muß daher ausgehen von den Identitätsvorstellungen, die
allem demokratischen Denken typisch sind (Identität von Herrscher und
Beherrschten, Regierenden und Regierten, Staat und Volk, Subjekt und
Objekt politischer Autorität), worauf ich mehrfach hingewiesen habe!.
Thoma lehnt es ab, seinen Begriff anders als nach dem Sprachgebrauch
zu bestimmen und verzichtet insbesondere ausdrücklich darauf, die Demo-
kratie nach einem Zusammenhang mit einer Weltanschauung zu unter-
scheiden. „Innere und notwendige Verknüpfungen irgendeiner Welt-
anschauung mit irgendeiner Art Demokratismus bestehen nicht“ (S. 42
Anm.). Zur Widerlegung von Kelsens Satz, daß der demokratische Gedanke
den Relativismus als Weltanschauung voraussetze, wird bemerkt, angel-
sächsische Independenten, Rationalisten des linken Naturrechts und Katho-
liken seien Demokraten, aber keine Relativisten gewesen. Mit diesem
geschichtlichen Hinweis dürfte kaum widerlegt sein, daß ein Zusammen-
hang mit einer Weltanschauung möglich ist. Natürlich können demokratische
Forderungen und Institutionen, ebenso wie religiöse, zu politischen Mitteln
relativiert werden. In der Taktik des außen- und innerpolitischen Kampfes
wie in der konkreten geistesgeschichtlichen Situation kommt es oft zu
merkwürdigen Allianzen. Das schließt begrifflihe und wesentliche Zu-
sammenhänge mit Weltanschauungen keineswegs aus. Es scheint, als wollte
der Autor gerade in dieser wichtigen Frage den Leser einer Unklarheit
überlassen. Denn während er zunächst jede Heranziehung einer Welt-
anschauung für die Begriffsbestimmung der Demokratie ablehnt, definiert
er einige Seiten später (S.46) innerhalb der Demokratie ihre beiden Arten
(repräsentative und gemischte Demokratie) nach dem Gegensatz von
„Geistesrichtungen“ innerhalb des „gemeinsamen Ideals der Freiheit und
Gleichheit“. Woher haben Ideale und Geistesrichtungen die Kraft, inner-
halb eines Begriffes eine differentia specifica zu konstituieren, wenn sie
nicht mit dem Begriff selbst wesentlich zusammenhängen? Und wenn die
Demokratie wirklich nichts mit Weltanschauung zu tun hat, so kann sie
niemals in irgendeinem Sinne die „vollkommene Wahrheit“ einer Staats-
persönlichkeit realisieren und niemals mehr sein, als in der politischen
und verfassungsrectlichen Technik eine Staatsform neben andern. Alles
was darüber hinausgeht, macht es notwendig, in die Bestimmung des
Begriffs jene Identität — auf der auch seine ganze Idealität beruht —
aufzunehmen. Aus den verschiedenen Identitätsvorstellungen erklären sich
alle spezifisch demokratischen Phänomene: die Unterscheidung von
repräsentativer und unmittelbarer Demokratie beruht darauf, daß der
Begriff der Repräsentation noch personalistische Elemente beibehält,

1 Politische Theologie, S. 44, 45. Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Par-
lamentarismus, $. 13 ff.

Begriff der modernen Demokratie in seinem Verhältnis zum Staatsbegriff 235

während die unmittelbare Demokratie eine sachliche Identität zu
realisieren sucht, so daß die beiden Arten der Demokratie auf zwei Arten
von Identitätsvorstellungen zurückzuführen sind; ferner: die soziologische
Eigenart des Parteikampfes in der Demokratie besteht darin, daß jede
Partei nicht nur mit dem „wahren“ Willen des Volkes sich identifiziert,
sondern vor allem um die Mittel kämpft, mit deren Hilfe man dem Willen
des Volkes seine Richtung geben und ihn bilden kann; und schließlich
entspringt jedes in der Geschichte bisher auftretende Ethos demokratischer
Überzeugung solchen Identitätsvorstellungen, das der Jakobiner sowohl
wie das verborgenere Pathos der Monroedoktrin, die Thesen Wilsons und
der Versuch, durch eine wirtschaftliche Demokratie der Identität ihre ganz
reale Wirklichkeit zu geben.

3. Die Rheinlande als Objekt internationaler Politik (1925)

Rede gehalten zur Jahrtausendfeier der Rheinlande
in Köln am 14. April 1925

Es ist schmerzlich, von den Rheinlanden als einem Objekt inter-
nationaler Politik zu sprechen. Aber die Gefahr, daß rheinisches Land
in einen solchen Zustand hineingerät und das rheinische Volk zum bloßen
Annex eines Objektes erniedrigt wird, besteht immer noch, und oft in
unserer tausendjährigen Geschichte ist der Schatten dieser Gefahr auf uns
gefallen. Die furchtbare Separatistenzeit und die Krise des Herbstes 1923
sind noch in aller Erinnerung. Damals zeigte sich nicht nur die Möglichkeit
einer Trennung von Deutschland, sondern auc die tiefe Unsittlichkeit
eines Zustandes, der eintritt, wenn die staatliche Autorität sich auflöst und
ein Volk in politische Verzweiflung hineingetrieben wird. Heute scheint
vielen das Schlimmste glücklich überwunden. Andere Pläne und Kombi-
mationen, deren Verwirklichung nicht weniger aus dem Rheinland ein
Objekt fremder Politik machen würde, halten wir heute im Vergleich mit
jenen schlimmen Monaten vielleicht für unbedenklich, für leere Projekte,
wie sie in bewegten Zeiten zu Dutzenden auftreten. Aber wir dürfen unsere
Vorsicht nicht aufgeben und müssen auch diese Pläne und Absichten im
Auge behalten. Wir hören von Bestrebungen, das durch den Vertrag von
Versailles demilitarisierte Gebiet, also im wesentlichen die Rheinlande,
von dem übrigen Deutschland durch besondere Einrichtungen und Kon-
trollen zu trennen und zwischen beiden eine völkerrechtliche Verschieden-
heit herbeizuführen; mit Hilfe eines Systems ständiger internationaler
Kommissionen, durch weitgehende Einwirkungs- und Kontrollbefugnisse
ein besonderes Regime zu errichten und auf diese Weise die deutsche
Staatsgewalt mehr oder weniger zu beseitigen; aus den Rheinlanden eine
Art verlängerten Saargebietes zu machen oder schließlich einfach durch
eine grenzenlose Dauer der Besetzung Land und Volk in ein Material für
Sicherheitsmaßnahmen zu verwandeln. Wieviel von diesen Plänen sich
verwirklicht, werden die kommenden Monate und ‚Jahre zeigen. Hier muß
an solche schwebenden Projekte erinnert werden, weil sie alle ein
Kennzeichen tragen: aus den Rheinlanden ein Objekt internationaler
Politik zu machen und den Objektcharakter zu organisieren und zu
legalisieren, nachdem diese Länder infolge der Besetzung schon zu einer
Art Pfandobjekt geworden sind.

Es gehört zu dem politischen Bewußtsein, zu welchem eine Geschichte
von tausend Jahren uns verpflichtet und berechtigt, daß wir uns die
besondere, neue, wenn ich so sagen darf, moderne Art dieser Gefahr deut-

Die Rheinlande als Objekt internationaler Politik 27

lich machen, Die Formen und Methoden, mit denen ein Land und ein Volk
zum Objekt internationaler Politik gemacht wird, haben sich nämlich
gewandelt und sind nicht mehr dieselben wie noch im 19. Jahrhundert.
Alte Worte und Denkgewohnheiten werden weitergetragen und können
leicht dazu führen, die politische Wirklichkeit zu verbergen. Ein gutmütiger
Mensch könnte heute glauben, daß sich niemals ein europäisches Land
sicherer fühlen dürfte als gerade jetzt. Denn die lange Geschichte des
Kampfes um den Rhein war eine Geschichte des Kampfes um die politische
Annexion rheinischer Gebiete, ebenso wie der Kampf um Elsaß-
Lothringen ein Kampf um Annexionen war. Heute aber spricht niemand
mehr von Annexion. Im Namen der Freiheit und des Selbstbestimmungs-
rechtes auch der kleinen Völker und Nationen hat die Welt vier Jahre Krieg
geführt. Zahlreiche neue Staaten sind auf Grund des Selbstbestimmungs-
rechtes und des Nationalitätenprinzips entstanden. Seltsame Zerreißungen
und Verschiebungen natürlicher Grenzen und Zusammengehörigkeiten hat
man durch dieses Prinzip gerechtfertigt. Wilson erklärte am 11. Februar
1918 als Antwort auf die deutsche Erklärung über den Frieden, „daß
Völker und Provinzen nicht von einer Staatshoheit zur anderen ver-
schachert werden dürfen, als wären sie bloß Sachen oder Steine in einem
Spiel“, und ferner, „daß jede durch diesen Krieg aufgeworfene Gebiets-
frage im Interesse und zugunsten der beteiligten Bevölkerungen gelöst
werden muß und nict als Gegenstand eines bloßen Ausgleichs oder
Kompromisses zwischen verschiedenen Staaten“. In den Vorschlägen und
Entwürfen der französischen Delegierten auf der Pariser Friedens-
konferenz wird im Frühjahr 1919 zwar immer wieder verlangt, daß die
Westgrenze Deutschlands mit dem Rhein zusammenfallen müsse, es wird
aber gleichzeitig immer betont, daß keineswegs das linke Rheinufer
annektiert werden solle. Die öffentliche Meinung der ganzen Erde scheint
sich zu empören bei dem Gedanken, daß ein Volk zum Gegenstand einer
Annexion gemacht wird. Wenn man soviel vom Selbstbestimmungsrecht
der Völker hört, könnte man leicht glauben, daß heute überhaupt kein
Volk mehr Objekt internationaler Politik werden kann, denn Selbst-
bestimmung heißt doch wohl, daß ein Volk als Subjekt seine eigene
politische und staatliche Existenz bestimmt, also das Gegenteil davon,
daß es Objekt wird.

Aber bleiben wir bei dem, was unsere tausendjährige Geschichte uns
so eindringlich lehrt, bei unserer Vorsicht. Wenn heute ein politisch
gebildeter Mensch hört, daß die großen Seemächte eine Abrüstungs-
konferenz veranstaltet und beschlossen haben, den Bau der Riesenkriegs-
schiffe, der sogenannten capital ships, zu beschränken, so vermutet er leicht,
daß diese Abrüstung, die gewiß sehr zu begrüßen ist, wohl nur veraltete
Typen trifft, aber leider gerade nicht die wirklich modernen Waffen, auf
die es ankommt, nämlich Luftflotte und Unterseeboote. Ähnlich wird dieser
vorsichtige Mensch, wenn er sieht, mit welcher Freigebigkeit ideale Prin-
zipien zugebilligt werden, den Verdacht nicht unterdrücken können, daß

98 Die Rheinlande als Objekt internationaler Politik

es sich bei dem Verzicht auf Annexionen vielleicht um den Verzicht auf
eine Methode handelt, auf die es nicht mehr ankommt, weil man andere,
wirksamere und vorteilhaftere Methoden gefunden hat. In der Tat ist die
alte kontinental-europäische Methode der politischen Annexion, wie sie
sich zum Beispiel an dem Kampf um Elsaß-Lothringen zeigt, von der
modernen Weltpolitik aus betrachtet eine ziemlich unmoderne Sache. Im
Zeitalter des Imperialismus haben sich andere Formen der Beherrschung
herausgebildet, die gerade eine offene politische Unterwerfung vermeiden
und das Land, das beherrscht werden soll, als Staat bestehen lassen, ja,
wenn es notwendig ist, einen neuen unabhängigen Staat schaffen, dessen
Freiheit und Souveränität ausdrücklich proklamiert wird, so daß scheinbar
das Gegenteil dessen geschieht, was man als Herabwürdigung eines Volkes
zum Objekt fremder Politik bezeichnen könnte.

An einigen Beispielen läßt sich diese Entwicklung erkennen. Zunächst
gaben die Großmächte im 19. Jahrhundert dem sogenannten Protekto-
rat einen neuen Inhalt und beherrschten hauptsächlich halbzivilisierte
Staaten, deren Bevölkerung sie keine Staatsbürgerrechte verleihen konnten,
in der Weise, daß sie die außenpolitishe Vertretung des Staates über-
nahmen, eine Art Vormundscaft einrichteten, dem „beschützten“ Staate
aber eine gewisse selbständige innerpolitische Existenz beließen. Diese
Methode braucht hier nur erwähnt zu werden. Es handelt sich dabei um
Staaten, die nicht im europäischen Sinne zivilisierte Staaten sind, z. B.
Tunis, Marokko und die malaiischen Protektorate. Das könnte einen
Europäer sehr beruhigen. Es kommt hinzu, daß die Entwicklung auf dem
Balkan insbesondere seit 1878 auf dem Wege über sogenannte Protektorate
zur nationalen Selbständigkeit geführt hat. Rumänien, Bulgarien und
Serbien sind auf diese Weise freie Staaten geworden. In dem Falle Bosnien
und Herzegowina, die seit 1878 unter österreichisch-ungarischer Ver-
waltung standen, kam es 1908 zu einer offenen Annexion. Vielleicht könnte
man also aus dieser Entwicklung auf dem Balkan entnehmen, daß ein
europäisches Volk entweder nationale Selbständigkeit erhalten oder offen
annektiert werden muß. Wieweit dieser Optimismus gegenüber der Form
des Protektorats berechtigt ist, kann aber leider dahingestellt bleiben,
nicht nur deshalb, weil man politisch.die auswärtige Vertretung Danzigs
an Polen übertragen hat, — das kann man nur auf Grund oberflächlicher
Analogien als wirkliches Protektorat bezeichnen, sondern vor allem aus
einem anderen Grunde: die Form des Protektorats ist selbst schon wieder
veraltet und durch ein neues Verfahren ersetzt, welches darin besteht, dem
zu beherrschenden Staate auch außenpolitisch seine Handlungsbefugnis zu
belassen, ihn ausdrücklich als frei und unabhängig anzuerkennen, ihm
sogar die Etikette der Souveränität zu verleihen, die Herrschaft aber unter
dem Namen „Kontrolle“ durch die Besetzung entscheidender Punkte, durch
wirtschaftliche Ausbeutung oder durch eigenartige Interventionsrechte zu
sichern. Heute herrscht England über Ägypten, obwohl das englische
Protektorat 1922 feierlich aufgehoben und Ägypten als freier souveräner

Die Rheinlande als Objekt internationaler Politik 29

Staat anerkannt ist. Die Herrschaft Englands beruht rechtlich auf vier
Vorbehalten, die bei der Anerkennung gemacht wurden und England zur
Intervention berechtigen: Verteidigung und Schutz des Suezkanals durch
England; Schutz der fremden Interessen in Ägypten durch England; Schutz
Ägyptens gegen fremde Angriffe durch England; Verwaltung des Sudans,
d. h. des oberen Nillaufes durch England. Das genügt als rechtliche Grund-
lage, um im Ernstfalle einen englisch-ägyptischen Konflikt als interne
Angelegenheit Englands erscheinen zu lassen, wie das (anläßlich der
Ermordung eines englischen Öffiziers) im November 1924 geschah. Es
genügte ferner, um es zu erreichen, daft im März 1925 ein den Engländern
nicht genehmes Parlament binnen 12 Stunden nach seinem Zusammenttritt
aufgelöst war. Ein Begriff wie „Schutz fremder Interessen“ ist wegen seiner
Unbestimmtheit besonders geeignet, einem auf ihm aufgebauten Inter-
ventionsrecht den Charakter einer wirklichen Herrschaft zu geben.

Aucd die sogenannte Kontrolle der Vereinigten Staaten von Amerika
über Kuba, Haiti, San Domingo und Panama ist hier zu erwähnen. Der
„kontrollierte“ Staat wird als frei, unabhängig und souverän bezeichnet,
obwohl seine gesamte politische Existenz in entscheidenden Fällen durch
die Vereinigten Staaten bestimmt wird. Die vier Fälle dieser Herrschaft
der Vereinigten Staaten sind in sich wiederum sehr verschieden. Das
Charakteristische daran ist, daß sich eine rechtliche Form der Herrschaft
entwickelt hat, welche darin besteht, ein Besetzungsrecht mit einem Inter-
ventionsrecht zu verbinden. Das Interventionsrecht hat den Sinn, daß der
eingreifende Staat über gewisse unbestimmte, jedoch für die politische
Fxistenz des andern Staates wesentliche Begriffe, wie Schutz fremder
Interessen, Schutz der Unabhängigkeit, öffentliche Ordnung und Sicherheit,
Einhaltung internationaler Verträge usw., entscheidet. Bei allen diesen
Interventionsrechten ist immer zu beachten, daß infolge der Unbestimmt-
heit solcher Begriffe die herrschende Macht nach ihrem Ermessen entscheidet '
und dadurd die politische Existenz des kontrollierten Staates in der Hand
behält.

Schließlich sei noch mit einem Wort daran erinnert, daß durch den
Vertrag von Versailles die deutschen Kolonien nicht etwa von den alliierten
Hauptmächten annektiert oder als Kolonien übernommen wurden, sondern
die Form von sogenannten Mandaten erhielten, die im Namen des Völker-
bundes ausgeübt werden. Bei den sogenannten A-Mandaten (Syrien,
Palästina, Irak) ist sogar gesagt, diese Gemeinwesen hätten eine solche
Entwicklungsstufe erreicht, „daß sie in ihrem Dasein als unabhängige
Nation vorläufig anerkannt werden können unter der Bedingung, daß die
Ratschläge und die Unterstützung eines Mandatars ihre Verwaltung bis
zu dem Zeitpunkt leiten, wo sie imstande sein werden, sich selbst zu leiten“
(Artikel 22 des Versailler Vertrages). Trotzdem mufl man sagen, daß Fing-
land über Palästina und Irak und Frankreich über Syrien wirklich herrscht,
weil der Mandatar selbst darüber entscheidet, worin die Sicherheit und

30 Die Rheinlande als Objekt internationaler Politik

Ordnung in diesen Gebieten besteht, wie weit ihre Unabhängigkeit geht,
wieweit sie imstande sind, sich selbst zu leiten usw.

Um den Sinn dieser neuen, die offene politische Annexion oder An-
gliederung vermeidenden Methoden zu verstehen, müssen wir zunächst
nach dem Interesse fragen, welches die herrschende Madıt von der
Annexion abhält. Das nächstliegende Interesse ist überaus klar und einfach:
es soll verhindert werden, daß die Bevölkerung des beherrschten Gebietes
die Staatsangehörigkeit des beherrschenden Staates erwirbt. Dieses
Interesse an der Fernhaltung unerwünschter neuer Staatsbürger zeigt, wie
sehr sich die Verhältnisse im Laufe des 19. Jahrhunderts geändert haben.
In der alten europäischen Politik herrschte die Vorstellung, daß Bevölke-
rungszuwachs gleich Machtzuwachs ist. Das war im Zeitalter der Kabinetts-
politik und der absoluten Regierungen möglich. Eine demokratische Ver-
fassung aber zwingt die Staaten, gegenüber einem Bevölkerungszuwachs
vorsichtig zu sein, weil man natürlich nicht jeder beliebigen Bevölkerung
gleiche Staatsbürgerrechte verleihen kann. In den Staaten, welche dem
Nationalitätsprinzip entsprechen und reine Nationalstaaten sind, werden
Bevölkerungsteile von fremder Nationalität meistens sehr unerwünscht
sein. In noch viel höherem Grade ist die Tendenz, Fremde fernzuhalten,
bei einem imperialistischen Staate selbstverständlich. Denn ein solcher
Staat will die Welt wirtschaftlich beherrschen, aber natürlich nicht an den
Vorteilen dieser Herrschaft beteiligen. Es kommen noch weitere Gründe
hinzu, um eine offene politische Annexion als nachteilig erscheinen zu
lassen. Nach der völkerrechtlichen Lehre von der sogenannten Staaten-
sukzession, d. h. den Grundsätzen, die beim Wechsel der staatlichen Herr-
schaft über ein Gebiet zu beobachten sind, müßte nämlich bei einem Gebiets-
erwerb nicht nur die Bevölkerung des erworbenen Gebietes die Staats-
angehörigkeit des erwerbenden Staates erhalten, sondern dieser Staat
müßte auch in manche Verbindlichkeiten des Vorgängerstaates eintreten,
Staatsschulden ganz oder zum Teil übernehmen usw. Auch hier hat die
Umgehung der politischen Annexion den Vorteil, daß, juristisch gesprochen,
die rechtlichen Folgen einer Staatensukzession vermieden werden. Statt
einer derartigen Sukzession wird ein System von Interventionsrechten
geschaffen.

Die Folge dieser Methode ist, daß Worte wie Unabhängigkeit, Frei-
heit, Selbstbestimmung, Souveränität ihren alten Sinn verlieren. Die
politische Gewalt des kontrollierten Staates wird mehr oder weniger aus-
gehöhlt. Er hat nicht mehr die Möglichkeit, in einem entscheidenden
Konfliktsfall über sein politisches Schicksal selbst zu entscheiden. Er kann
über seine wirtschaftlichen Reichtümer nicht mehr verfügen. Es kommt
nicht darauf an, daft das Interventionsrecht des Fremden, wenn alles gut
geht, nur ausnahmsweise ausgeübt wird. Entscheidend ist, daß der
beherrschte oder kontrollierte Staat nicht mehr in seiner eigenen Existenz
die maßgebende Norm seines politischen Handelns findet, sondern in den
Interessen und in der Entscheidung eines Fremden. Ein Fremder inter-

Die Rheinlande als Objekt internationaler Politik 31

veniert, wenn es ihm in seinem eigenen politischen Interesse erscheint,
zur Aufrechterhaltung dessen, was er als Sicherheit und Ordnung, als
Schutz fremder Interessen und des Privateigentums (d. h. seines Finanz-
kapitals), als Einhaltung internationaler Verträge usw. bezeichnet. Er
entscheidet über jene unbestimmten Begriffe, auf denen sein Interventions-
recht beruht, und infolge ihrer Unbestimmtheit hat er eine grenzenlose
Macht. Das Selbstbestimmungsrect eines Volkes verliert dadurch seine
Substanz. Ein Fremder verfügt über das, was ihn interessiert und bestimmt,
was „Ordnung“ ist; den ihn nicht interessierenden Rest überläßt er gerne
dem beherrschten Volk unter Namen wie Souveränität und Freiheit. Wir
dürfen niemals vergessen, was ein Sachverständiger der Vereinigten Staaten
auf der Pariser Friedenskonferenz im Jahre 1919 anläßlich der Beratungen
über das Saargebiet gesagt hat -— Dr. Haskins ist sein Name, den wir auch
nicht vergessen wollen —: daß ein Volk die Bodenschätze seines eigenen
Landes kontrolliert, meint er mit größter Selbstverständlichkeit, gehört
nicht zu seinem Selbstbestimmungsrecht. So kann einem Volke buchstäblich
der Boden unter den Füßen weggezogen werden, obwohl es immer noch
den Namen eines freien und sogar souveränen Volkes trägt.

Diese modernen Methoden, die das Wort Herrschaft vermeiden und
Kontrolle vorziehen, unterscheiden sich in einem wesentlichen Punkte von
der politischen Annexion alten Stils. Durch die politische Annexion wurde
der Annektierte inkorporiert. Das soll hier keineswegs als Ideal verteidigt
werden, aber es hatte doch wenigstens den Vorzug der Offenheit und der
Sichtbarkeit. Der Sieger übernahm mit dem Land und seiner Bevölkerung
auch eine politische Verantwortlichkeit und eine Repräsentation. Das
annektierte Gebiet hatte sogar die Möglichkeit, ein Teil des neuen Staates
zu werden, mit ihm zusammenzuwachsen und dadurch der entwürdigenden
Situation eines bloßen Objekts zu entgehen. Alles das fehlt bei den moder-
nen Methoden. Der kontrollierende Staat sichert sich alle militärischen
und wirtschaftlichen Vorteile einer Annexion ohne deren Lasten. Ein
englischer Jurist, Baty, formuliert eine besonders interessante Konsequenz
moderner Methoden folgendermaßen: die Bevölkerung derartiger Gebiete
hat weder wirkliche Staatsbürgerrechte noch den Schutz, den Ausländer
und Fremde genießen. Was innerhalb des kontrollierten Landes als staat-
liche Autorität auftritt, ist mehr oder weniger abhängig von der Ent-
scheidung des Fremden und nur eine Fassade vor dessen Herrschaft, die
in einem System von Verträgen unsichtbar gemacht ist.

In den bisherigen Beispielen war nicht von europäischen Völkern die
Rede. Protektorate und Mandate gelten sogar offiziell als Formen der
Herrschaft über halb- oder nichtzivilisierte Völker. Mit erbaulichen Worten
spricht der eben erwähnte Artikel 22 der Völkerbundssatzung von den
Völkern, „die noch nicht imstande sind, sih unter den besonders
schwierigen Bedingungen der heutigen Welt selbst zu leiten“ und daher
„der Vormundschaft eines Mandatars unterstellt werden müssen“. Aber
die Erde ist klein und, was das wichtigste ist, die alte überlieferte Vor-

32 Die Rheinlande als Objekt internationaler Politik

stellung, die mehr als man weiß die völkerrechtliche Praxis noch im
19. Jahrhundert beherrscht hat, nämlich die Einteilung der Menschheit in
christliche und nichtchristliche Völker, die Gleichstellung von Christentum
und Zivilisation und damit die Grundlage des Respekts vor den euro-
päischen Völkern, alles das ist entfallen. Ein Abgrund trennt uns von der
Zeit, da man in völkerrechtlichen Lehrbüchern noch vom christlichen Völker-
recht und vom Recht der christlichen Nationen sprach. Der größte Schritt
auf dem Wege zu dieser Entthronung Europas war der Vertrag von Ver-
sailles. Ich möchte nicht sagen, daß er die Souveränität Deutschlands auf-
gehoben hat. Aber wenn das nicht der Fall ist, wenn Deutschland in einem
bescheidenen Rahmen immer noch die Möglichkeit einer deutschen Politik
hat, so liegt das einmal an der Zahl der Gegner, denen es sich in diesem
Vertrag unterwirft, und ferner an der Entwicklung der letzten Jahre, aber
nicht an dem Vertrage selbst. Hier soll nicht in eine Kritik dieses Instru-
ments eingetreten werden. Es ist nur notwendig, darauf hinzuweisen, daß
der Vertrag mehrere jener gefährlichen, unbestimmten Begriffe enthält,
welche die Grundlage ständiger Interventionen werden können, wenn sie
nicht in ihrer ganzen Tragweite sofort erkannt werden. Sie können ganz
Deutschland in ein politisches Objekt verwandeln. Sie betreffen ins-
besondere die Rheinlande, die ja für alle derartigen Bestrebungen das
nächstliegende Objekt und der gegebene Schauplatz sind.

Hierhin gehören folgende Begriffe, die viel genannt werden und deren
jeder für Deutschland ein Schicksal enthalten kann: Reparation, Sanktion,
Investigation und Okkupation. Der Umfang der Reparationen war
nach dem Versailler Vertrag so grenzenlos, daß darin eine ewige Unter-
werfung Deutschlands lag. Erst nach langen, quälenden Bemühungen kam
es zu der heute geltenden Regelung des Dawesplanes, der wenigstens einen
Überblick über das Maß der Leistungspflicht gestattet. Das Sanktions-
recht kann bei einer einseitigen und willkürlichen Auslegung ebenfalls
eine immer erneute völlige Unterwerfung Deutschlands enthalten, wenn
jede alliierte Macht, sei es unter Berufung auf den $ 18 der Anlage 2 zum
Abschnitt 1 Teil VIII des Versailler Vertrages, sei es unter Berufung auf
ein allgemeines grenzenloses Repressalienrecht, deutsches Gebiet militärisch
besetzen und die deutsche Industrie beschlagnahmen kann. Das Nac-
forschungsrecht, das der Völkerbund nach Artikel 213 über Deutschland
erhält, solange der Vertrag von Versailles gilt, das sogenannte Investi-
gationsrecht, welches durch Mehrheitsbeschluß des Völkerbundsrates
ausgeübt werden kann, legt ebenfalls unabsehbare Auslegungen nahe,
wenn man bedenkt, daß ein moderner Krieg nicht nur mit militärischen
Mitteln im engeren Sinne geführt wird, sondern die ganze Industrie und
Wirtschaft eines Landes erfaßt. Was die Okkupation, die Besetzung
deutschen Gebietes angeht, deren eigentlicher Schauplatz ja die Rheinlande
sind, so ist sowohl die Stärke der Besatzungstruppen unbestimmt als auch
die Befugnis der Besatzungsbehörden außerordentlich groß. Denn wenn sie
zu allem berechtigt sind, was sie für die „Sicherheit und Würde der

Der Status quo und der Friede 33

Besatzungstruppen“ für notwendig erklären, so liegt hier wiederum einer
jener unbestimmten Begriffe vor, wie Schutz fremder Interessen usw.,
welche die staatliche Autorität des besetzten Gebietes gefährden und in
kritischen Zeiten, wie im Herbst 1923, überhaupt beseitigen können. Die
Besetzungsfristen sind ebenfalls so umschrieben, daß die Möglichkeit einer
einseitigen Auslegung nahegelegt wird. Wenn z. B. die Kölner Zone nach
Ablauf von fünf Jahren geräumt werden soll unter der Bedingung, daß
der Vertrag „getreulich erfüllt ist“ (Artikel 429), so erhebt sich natürlich
wiederum als erste Frage, wer über die getreuliche Erfüllung entscheidet
und ob die zahllosen Vorwände und Unklarheiten, zu welchen derartige
Wendungen Anlaß geben, in das politische Ermessen einer Vertragspartei
gestellt sind. Die bekannte These Poincarös endlich, daß die Besetzungs-
fristen, auch diejenige von 15 Jahren, überhaupt noch nicht zu laufen
begonnen hätten, sei hier nur mit einem Worte erwähnt. Sie zeigt den
ganzen Abgrund von Unbestimmtheit, dessen Opfer Deutschland nach
diesem Vertrag werden kann. Die Folge aber aller dieser systematischen
Unbestimmtheiten ist furchtbar. Denn ein Friedensvertrag hat doch wohl
den Sinn und den Zweck, den Krieg zu beendigen und den Zustand des
Friedens zu begründen. Durch solche Unbestimmtheiten aber wird die
Grenze zwischen Krieg und Frieden selbst unbestimmt gelassen, und
elementare Begriffe, wie Krieg und Frieden, ohne deren klare Unter-
scheidung ein Zusammenleben der Völker überhaupt unmöglich ist, ver-
lieren ihren einfachen Sinn und lösen sich auf in einen quälenden
Zwischenzustand.

4. Der Status quo und der Friede (1925)

Das große Wort der politischen Erörterungen ist heute status quo.
Alle Redensarten, mit denen man die gegenseitigen Forderungen zu kenn-
zeichnen sucht, alle politischen Vorschläge und Gegenvorschläge, Vorstellun-
gen wie: Sicherheit, Garantie, Unverletzlichkeit der Verträge, Heiligkeit
der Grenzen, bewegen sich um diesen Begriff. Man hat für die Organisierung
des Friedens drei Verfahren vorgeschlagen, von deren Durchführung man
denFrieden der Erde erhofft, über deren Reihenfolge man allerdings streitet
und besonders auf der Völkerbundsversammlung vom September 1924 dis-
kutiert hat: Sicherheit, Schiedsgericht und Abrüstung. Auf diese Reihenfolge
scheint man sich vorläufig geeinigt zu haben; ob sie bestehen bleibt oder
nicht, ob es vielleicht besser wäre, mit der Abrüstung oder mit einem all-
gemeinen Schiedsgericht zu beginnen: jedes dieser Worte besagt schließlich
status quo. Ausdrücklich hat die deutsche Regierung in ihrem Memoran-

5 1682

34 Der Status quo und der Friede

dum vom 9. Februar 1925 eine Garantie des gegenwärtigen status quo am
Rhein vorgeschlagen und damit eine Reihe von Verhandlungen und Be-
sprechungen eröffnet, in deren Verlauf immer vom status quo die Rede ist.

Bezeichnenderweise spricht man heute vom status quo und nicht von
dem status quo ante, der zur Zeit der alten Diplomatie eine beliebte Formel
war. Man nimmt also den heute bestehenden Zustand. Worin er besteht, ist
anscheinend leicht zu erkennen, denn wir haben ihn ja vor Augen. Was zu-
nächst den status quo am Rhein betrifft, von welchem am meisten die Rede
ist, so wird er offenbar in erster Linie dadurch gekennzeichnet, daß die
Rheinlande besetztes Gebiet sind. Der Vertrag von Versailles, das
Rheinlandabkommen mit allen seinen Konsequenzen und seiner Praxis,
Verordnungsrecht der interalliierten Rheinlandkommission, Quartier-
anspruch und Beschlagnahme von Wohnungen, Ausweisung von Deutschen
usw., alles gehört zu dem heute noch bestehenden Zustand. Gerade die
Frage der Besetzung wird aber heute offiziell von der Frage der Garantie
des status quo getrennt, obwohl sie in der Sache nicht davon zu trennen ist.
Man begnügt sich auf deutscher Seite mit Andeutungen darüber, daß der
Abschluß eines „Sicherheitspaktes“ auf die Zustände im besetzten Gebiet
„nicht ohne Einfluß“ bleiben könne, möchte also bei der Regelung des status
quo am Rhein von dem absehen, was als status quo unmittelbar in die
Augen springt. Audh die Frage, ob Deutschland in den Völkerbund eintritt,
soll von der Frage der Garantie des status quo getrennt werden, obwohl
der Eintritt Deutschlands entweder dem status quo eine neue Garantie
hinzufügt oder eine Möglichkeit seiner Änderung herbeiführt, jedenfalls
also für den status quo nicht gut ignoriert werden kann. Offiziell wird heute
die Besetzung der Rheinlande mit etwas auderem verbunden, mit der Ent-
waffnung Deutschlands. Die Entwaffnungsnoten der alliierten Regierungen
vom 5. Januar 1925 und vom 6. Juni 1925 machen die Räumung der Kölner
Zone davon abhängig, daß die deutsche Regierung eine Reihe weitgehender
Entwaffnungsvorschriften erfüllt. Die Räumung der folgenden Zonen bleibt
deshalb ebenfalls von der Entwaffnung Deutschlands abhängig, setzt also
eine weitergehende militärische Kontrolle Deutschlands voraus, d. h. ein
Investigationsrecht, welches französischen Ansprüchen genügen muß, auch
wenn es nach Art. 213 des Versailler Vertrages vom Völkerbundsrat aus-
geübt wird. Auf diese Weise bleibt die Besetzung eine militärische Frage,
weil sie mit dem verbunden bleibt, was Frankreich unter seiner militäri-
schen Sicherheit versteht; eine folgenreiche Verbindung, wenn man sich an
das erinnert, was General Morgan in seinem berühmten Aufsatz über die
Entwaffnung Deutschlands ausgeführt hat. „Wie die Sache steht, liegt die
wirkliche Sicherheit des europäischen Friedens nicht in den Ergebnissen,
welche die Kontrollkommission oder ein vom Völkerbund organisierter
Ausschuß erreicht oder zu erreichen hofft, sondern in der Besetzung der
Rheinlande und der Brückenköpfe am Rhein, besonders des Mainzer
Brücenkopfes. Der letztere ist das historische Einfallstor nach Deutschland,

Der Status quo und der Friede 55
und wer ihn beherrscht, kann Deutschland ins Herz treffen, die Verbindung
vom Norden und Süden trennen und die Mobilmachung lähmen!.“

Der status quo am Rhein ist weiterhin dadurch gekennzeichnet, daß die
Rheinlande noch über die Grenzen des besetzten Gebietes hinaus ent-
militarisiertes Gebiet sind. Es ist Deutschland untersagt, auf dem
linken Rheinufer und auf dem rechten Ufer innerhalb einer 50 Kilometer
östlich des Stromes verlaufenden Linie Befestigungen anzulegen; in dieser
Zone ist die ständige oder zeitweise Unterhaltung oder Sammlung von
Streitkräften untersagt; jede militärische Übung, jede Maßnahme, die als
Vorkehrung einer Mobilmachung gelten kann, ist verboten. Durch eine
solche Bestimmung werden die Rheinlande vom übrigen Deutschland
völkerrechtlich unterschieden. Sie sind zwar noch nicht neutralisiert, wo-
durch ihr außenpolitisches Schicksal von dem des übrigen Deutschland ge-
trennt würde, doch darf man die Folgen der bestehenden Unterscheidung
nicht verkennen. Kein deutscher Soldat darf jemals wieder rheinischen
Boden betreten, auch dann nicht, wenn es sich um die Niederschlagung von
Aufruhr und Unruhen handelt; jeder Eisenbahnbau, jeder Straßenbau, alle
denkbaren Verkehrseinrichtungen und industriellen Anlagen können bei
einer einseitigen Auslegung unter den grenzenlosen Begriff der „Vor-
kehrung einer Mobilmachung“ gebracht werden. Eine alliierte Note vom
25.Mai1922 hat den Bau irgendeiner harmlosen Eisenbahnstrecke auf dem
linken Rheinufer als eine solche Vorkehrung bezeichnet und auf diese Weise
mit den grenzenlosen Auslegungen bereits begonnen. Auch hier enthält der
vorhin erwähnte Aufsatz des Generals Morgan eine interessante Prognose:
„Die einzige Art, das Rheinland endgültig zu demilitarisieren“, sagt er
wörtlich, „ist entweder, daß man es annektiert oder, was im großen und
ganzen auf dasselbe hinausläuft, daß man es dauernd besetzt hält.“ Selbst
wenn man es räumt, meint er, und wenn die Deutschen wirklich keine
Truppengarnisonen in dieses Gebiet legen, wäre es immer noc ein
„Arsenal“, und zwar deshalb, weil fast alle großen chemischen Fabriken in
der entmilitarisierten Zone liegen und während des Weltkrieges die
gesamte deutsche Herstellung von Explosivstoffen zu 78 v.H, von Gift-
gasen zu 9 v.H., auf diesem Gebiete stattfand.

Inhaltlich gehen die Entmilitarisierungsbestimmungen sehr weit, und
das Rheinland könnte dadurch einer Sonderbehandlung unterworfen
werden, wie sie eine grofte Provinz eines großen Staates bisher noch niemals
erfahren hat. Trotzdem enthalten jene Artikel 42—44 nach französischer
Auffassung einen Mangel. Wenn Deutschland die Entmilitarisierungs-
bestimmungen verletzt, so gilt das zwar als eine feindselige Handlung gegen
jeden alliierten Staat, es gilt als eine beabsichtigte Störung des Welt-
friedens, aber es bleibt den einzelnen alliierten Staaten, insbesondere Eng-

1 Quarterly Review, Oktober 1924. In Morgans Vortrag über das Sicherheits-
problem vom 4. Mai 1925 (abgedruckt: Revue des deux mondes vom 15.6. 1925) wird
die Bedeutung von Köln hervorgehoben und Köln als Cl& de la S&curit& bezeichnet.

* Art.44 lautet in der offiziellen deutschen Übersetzung: „Jeder etwaige Verstoß
Deutschlands gegen die Bestimmungen der Art.42 und 43 gilt als eine feindselige

5%

36 Der Status quo und der Friede

land, überlassen, welche praktischen Folgerungen sie aus der feindlichen
Handlung ziehen wollen. Nach allgemeinen völkerrechtlichen Grundsätzen
besteht nämlich keine Verpflichtung, auf eine feindliche Handlung
mit militärischen Aktionen zu reagieren. Infolgedessen ist die Bestim-
mung des Genfer Protokolls vom 2. Oktober 1924, Art. 10, besonders
wichtig, durch welche die Verletzung einer entmilitarisierten Zone einem
Angriff im Sinne dieses Protokolls gleichgestellt wird, woraus für die
Unterzeichner des Protokolls die Pflicht entsteht, gegen den Angreifer
militärisch vorzugehen. Nun ist das Genfer Protokoll vorläufig noch nicht
verbindlich und hat anscheinend keine Aussichten, es zu werden. Ein
Garantiepakt über die entmilitarisierte Zone wird also praktisch bedeuten,
daß eine Pflicht der Beteiligten entsteht, gegen Deutschland vorzugehen,
wenn etwas geschieht, was unter die weiten Bestimmungen der Art. 42 —44
subsumiert werden kann.

Dieser aus Okkupation und Entmilitarisierung zusammengesetzte
status quo am Rhein ist nur ein Teil des großen Systems von Belastungen
und Einschränkungen der staatlichen Autorität Deutschlands, wie sie sich
aus dem Vertrag von Versailles und seiner Durchführung ergeben. Dahin
gehören das Investigationsrecht des Völkerbundsrates nach Art. 213 des
Vertrages, die territorialen Zerreißungen der deutschen Grenzen im Osten,
die Abtrennung deutscher Stämme vom Deutschen Reich, die Last der
Reparationen, die ausländische Kontrolle der Deutschen Reichsbank und
vor allem der deutschen Eisenbahnen, über welche der fremde Eisenbahn-
kommissar Befugnisse ausüben kann, die zwar ausdrücklich als „Ausnahme-
befugnisse“ bezeichnet werden', aber gerade darin den Zusammenhang mit
der Frage der Souveränität beweisen; es gehören ferner hierhin die Be-
schränkungen des Baues von Luftfahrzeugen und alle die Hunderte von
Vertragsbestimmungen, die heute Deutschland bedrücken. Die Rheinlande

sind in dieser Hinsicht nur ein besonders belasteter Teil des Deutschen
Reiches.

Das wäre also der status quo am Rhein und der status quo Deutschlands.
Wer hat ein Interesse daran, ihn zu garantieren? Wer hat insbesondere ein
Interesse an den Rheinlanden? Im allgemeinen kann ein Land aus sehr ver-
schiedenen Gründen so viel internationales Interesse finden, wie es heute
mit den Rheinlanden der Fall ist. Fin Land kann wegen seines Reichtums,
wegen seiner Rohstoffe, insbesondere seiner Erdölquellen und Erzlager, das

Handlung gegen die Signatarmächte des gegenwärtigen Vertrages und als Versuch
einer Bun des Weltfriedens.“ Es handelt sich aber weniger darum, daß ein Ver-
such einer Störung des Weltfriedens vorliegt, als daß die böse Absicht vermutet und
eine flagrante Schuld Deutschlands fingiert wird. Der französische Text sagt, Deutsch-
land werde betrachtet „comme cherchant ä troubler la paix du monde“ und der
englische Text „as calculated to disturb the peace of the world“. Für das
geplante System einer Definition des „Angreifers“ ist das von großer Bedeutung.
Satzung der Deutschen Reichsbahngesellschaft (Anlage zu $ 1, Absatz des Ge-
setzes über die Deutsche Reidisbahngesellschaft vom 30. August 1924); $ 24; zu den
„Ausnahmebefugnissen“ des Eisenbahnkommissars gehört das Recht, den Betrieb der
Reichsbahnen selbst zu übernehmen, oder „letzten Endes“ zu verpachten.

Der Status quo und der Friede 37

verhängnisvolle Interesse der Großmächte erregen. Für die Rheinlande
kommt das heute wohl nicht in Betracht; vorläufig sollen sie, ebensowenig
wie Deutschland, nicht erobert und annektiert werden; solange die Gegner
mit den Reparationsleistungen zufrieden sind, besteht vielmehr ein gegen-
teiliges Interesse. Ein Land kann ferner durc seine geographische Lage
politisch interessant werden; es kann für eine oder mehrere Großmächte
als Verbindungsstraße wichtig sein, wie Ägypten für das britische Weltreich,
Für diese Art politischen Interesses ist der Ausspruch eines hervorragenden
englischen Sachverständigen, Sir William Hayter, bemerkenswert: „In
Griechenland und Bulgarien“, meint er, „können wir Revolutionen zulassen;
in Ägypten dagegen muß Ruhe und Ordnung herrschen, damit die große
Verbindungsstraße des britischen Weltreiches, insbesondere der Weg nach
Indien, nicht gestört wird.“ Ein Land kann aufßerdem als Glacis oder als.
Aufmarschgebiet in Betracht kommen, wie das heute dieSituation derRhein-
lande gegenüber Frankreich ist. Endlich kann das internationale politische
Interesse zum Schutze eines anderen Landes und zur Vermeidung von
Kollisionen einen Pufferstaat oder ein anderes Zwischengebilde als zwec-
mäßig erscheinen lassen. Heute braucht diese Art Interesse nicht mehr zu
der alten Form des Etat-tampon zu führen, für welche Belgien das berühmte
Beispiel ist; der gleiche Zweck kann auch durch Entmilitarisierung oder
durch Neutralisierung gewisser Zonen erreicht werden.

Die modernere Methode hat in dem Genfer Protokoll vom 2. Oktober
1924 bereits eine Art offizieller Anerkennung gefunden. Demilitarisierte
Zonen, heißt es in Art. 9 dieses Protokolls, dienen dazu, einem Angriff vor-
zubeugen; die Einrichtung solcher Zonen zwischen Staaten ist deshalb ge-
eignet, die Verletzung des Protokolls (d. h. die Verletzung des im Protokoll
garantierten status quo) zu verhindern; solche Zonen sollen unter ein zeit-
weiliges und dauerndes System von Revisionen gestellt werden, welche der
Völkerbund organisiert. Der englische General Spears hat neulich den Vor-
schlag gemacht, an den Grenzen aller Staaten, die nicht an Rußland an-
grenzen, demilitarisierte Zonen einzurichten, damit „der Grund ihrer
Rüstungen, nämlich die Wache gegen Rußland, klar wäre“. Ein holländi-
scher Pazifist hat unlängst eine 50-Kilometer-Zone vorgeschlagen, um den
Haag und die Rheinmündung zu demilitarisieren?. Es versteht sich von
selbst, daß der Staat, dem eine solche entmilitarisierte oder neutralisierte
Zone auferlegt wird, dadurch degradiert ist. Daß eine wirkliche Großmacht
sich solche Einschränkungen ihrer Souveränität zumuten läßt, ist nicht wahr-
scheinlich, und niemand dürfte ernstlich auf den Gedanken kommen, die
englische Küste zu entmilitarisieren. Es zeigt sich auch hier, daß bei allen
Friedensbestrebungen die schwierige Frage gar nicht den Frieden betrifft
— denn alle sind selbstverständlich darüber einig, daß sie den Frieden
wollen —, sondern es fragt sich, wer darüber entscheidet, was in concreto
Friede ist, was in concreto eine Störung oder Gefährdung des Friedens

1 Europäische Revue, 15. Juli 1935.
* Foreign affairs, Juli 1925.

38 Der Status quo und der Friede

enthält und durch welche konkreten Mittel der gefährdete Friede geschützt
und der gestörte Friede wiederhergestellt wird. Immer bleibt die Frage die
gleiche: Quis iudicabit?

Allgemein gesprochen, beruht also das internationale politische Interesse
an den Rheinlanden als einem besetzten und einem demilitarisierten Gebiet
auf seiner geographischen Lage, nach welcher es im Schnittpunkt englischer,
französischer und deutscher Interessen liegt. Nur unter diesem Aspekt läßt
sich erkennen, was der status quo am Rhein bedeutet. Die einzelnen Mächte
haben für ihre Betrachtung sehr verschiedene Gesichtspunkte. Infolgedessen
bedeutet das Wort status quo für jeden etwas anderes. Das englische
Interesse geht vorläufig wohl dahin, daß der Friede auf dem europäischen
Kontinent nicht gestört wird; die Erhaltung des Friedens entspricht sowohl
den ökonomischen Interessen englischen Handels und englischer Industrie,
als auch dem politischen Interesse am Bestande des englischen Weltreiches.
Was diesem Weltreich an Gefahren drohen könnte, liegt heute anscheinend
nicht auf dem europäischen Kontinent, sondern in Rußland und Asien und
beruht auf dem Bündnis, welches der proletarische Sozialismus der Sowjet-
republik mit dem Nationalgefühl unterdrückter Völker Asiens und Afrikas
geschlossen hat. Für Deutschland scheint eine Vereinigung von Nationalis-
mus und Kommunismus nicht in Betracht zu kommen, obwohl sie gelegent-
lich gefordert wurde. Immerhin darf man die Möglichkeit nicht ignorieren,
zumal die Parteien, welche bisher in Deutschland den Nationalismus für
sich in Anspruch nahmen, mit den wachsenden Schwierigkeiten der wirt-
schaftlichen und politischen Lage vor ganz neue Probleme gestellt werden,
unter deren Einwirkung sich die überlieferten Ideenverbindungen leicht
auflösen können.

Nur dieser eine Gegner, das Bündnis von Bolschewismus und Nationalis-
mus, könnte eine auf Kampf und Krieg gerichtete Politik Englands herbei-
führen und die Welt nach dem Kreuzzug gegen Deutschland möglicherweise
noch einen weiteren Kreuzzug erleben lassen. Im übrigen geht das politische
Interesse Englands durchaus auf den Frieden und die Aufrechterhaltung des
heutigen status quo der Erde, d. h. die Aufrechterhaltung der englischen
Weltherrschaft. Das Wort status quo hat also für England einen großen, ein-
fachen Sinn. In den Verhandlungen über den sog. Garantiepakt kommt es
für England darauf an, keine neuen Verpflichtungen zu übernehmen und
darauf hinzuweisen, daß in der Völkerbundssatzung bereits das Höchst-
maß englischer Verbindlichkeiten enthalten sei.

Dasfranzösische Interesse am status quo richtet sich darauf, keines
von den Rechten aufzugeben, welche der Vertrag von Versailles für Frank-
reich und seine Verbündeten enthält. Dieser Vertrag hat ja die wesentliche
Eigenschaft, ein Interventionsvertrag in dem spezifischen Sinne des Wortes
zu sein, d. h. durch absichtlich unbestimmte Begriffe dem politisch und
militärisch überlegenen Vertragsgegner ständige Interventionen zu ermög-
lichen. Das berühmte Recht auf Sanktionen ist nur ein Anwendungsfall
dieser systematischen Interventionstechnik. Es kommt für Frankreich dar-

Der Status quo und der Friede 39

auf an, für die sehr weitgehenden, bestehenden Möglichkeiten zusätzliche
„Sicherheiten“, d. h, hier insbesondere eine Bindung der englischen Regie-
rung zu schaffen. Für Frankreich heißt status quo unveränderte Beibehal-
tung des Versailler Vertrages mit allen östlichen und westlichen Grenzen,
mit einem vom Deutschen Reich getrennten Österreich, mit allen Einschrän-
kungen der Souveränität Deutschlands, mit Okkupation, Entmilitarisierung,
Sanktionen und Investigationen, vor allem aber mit der eigenartigen Ver-
bindung, in welche die französische Politik die Besetzung der Rheinlande
mit der militärischen Sicherheit Frankreichs gebracht hat. Es wurde schon
erwähnt, daß die Verbindung der Besetzungsfrage mit der Entwaffnung
Deutschlands von besonderer Tragweite ist, nicht nur militärisch, sondern
für das ganze System der Verhandlungen über den status quo am Rhein.
Die eigentliche Räumungsfrage ist, konkret gesprochen, immer die Frage
der Räumung von Mainz, Erst wenn diese Frage aktuell wird, zeigt sich,
was die bekannte Argumentation Frankreichs eigentlich bedeutet, welche
Okkupation und Sicherheit und umgekehrt Sicherheit und Okkupation des
linken Rheinufers miteinander identifiziert und immer wieder geltend
macht, daß Frankreich auf die Abtrennung der Rheinlande nur deshalb
verzichtet habe, weil ihm ein Garantievertrag mit den Vereinigten Staaten
und mit England in Aussicht gestellt wurde, daß diese Voraussetzung nicht
eingetreten und deshalb die Frage der Räumung der besetzten Gebiete mit
den Räumungsfristen des Versailler Vertrages nicht erledigt seit.

Für Frankreich ist also status quo — Versailler Vertrag. Politisch be-
deutet das: Aufrechterhaltung der militärischen und politischen Hegemonie
Frankreichs auf dem europäischen Kontinent; Aufrechterhaltung der mili-
tärischen und politischen Überlegenheit eines bewaffneten Volkes von
vierzig Millionen Menschen über ein unbewaffnetes von sechzig Millionen;
eines bewaffneten Volkes mit abnehmender Geburtenzahl über ein unbe-
waffnetes stark wachsendes Volk, dessen Industrie vergebens einen Ausweg
sucht.

Das deutsche Interesse am status quo ist im Vergleich sowohl zu dem
englischen wie zu dem französischen etwas sehr Bescheidenes, ja geradezu
Erbärmliches. Es ist das Interesse, wenigstens zu verhindern, daß keine
neuen Verpflichtungen eintreten und nicht durch die einseitige Auslegung

ı Eine juristische Unterscheidung aus der völkerrechtlichen Lehre vom Garantie-
vertrag könnte hier aufklärend wirken und manche Mißverständnisse der Tages-
presse beseitigen. Das Wort „Garantievertrag“ hat eine doppelte Bedeutung; es be-
zeichnet entweder den sogenannten Garantievertrag im eigentlichen Sinne, bei welchem
die Garantie eines bestimmten Zustandes der wesentliche Inhalt des Vertrages ist und
die Garantie unabhängig von andern Verträgen eine selbständige Bedeutung
hat; oder aber den sogenannten akzessorischen Garantievertrag, bei welchem
die Garantie nur als Sicherungsmittel zur ALL na lnE vertraglicher Pflichten einem

ertrage hinzugefügt wird. Offenbar geht das Bestreben Frankreichs dahin,
aus dem von Deutschland vorgeschlagenen Garantievertrag ein blofes Akzessorium
der Friedensverträge zu machen, während der deutsche Norscllen ine selbständige
Garantie im Auge hat. Für diese wichtige, in den schwebenden Erörterungen über
den „Garantiepakt“ leider kaum beacdhtete Unterscheidung ist die Pariser Doktor-
these von M. Milovanovitch, 1888, die eingehendste völkerrechtliche Behandlung der
Garantieverträge, heute noch von großem Interesse und geschichtlich sehr Ichrreich.

40 Der Status quo und der Friede

der unbestimmten Begriffe des Versailler Vertrages immer neue Lasten und
Erschütterungen entstehen. Es ist das Interesse, wenigstens die Währung
stabil zu halten und vor neuen Sanktionen, Repressalien und anderen Be-
lastungen zu schützen. Es ist ein Interesse, das nicht, wie der englische Ge-
sichtspunkt, die ganze Erde oder, wie der französische, wenigstens Europa
überschaut, sondern ein auf den nächsten Augenblick und die nächste Atem-
pause gerichtetes Interesse eines vor allem an seiner Industrie interessierten

Volkes.

Im Schnittpunkt des Weltinteresses von England und des kontinentalen
europäischen Interesses von Frankreich stehen Deutschland und insbeson-
dere die Rheinlande. In dieser Lage kann ganz Deutschland und können
insbesondere die Rheinlande herabsinken zum bloßen Ausgleichsobjekt
zwischen jenem englischen und diesem französischen Interesse. Das ist der
politische status quo Deutschlands und der status quo am Rhein. Jede
Legalisierung dieses Zustandes würde den Objektcharakter verewigen.

* %”
*

Bei der großen Verschiedenheit der Vorstellungen vom status quo ist
es eigentlich erstaunlich, daß man sich auf diesen Status zu einigen sucht
und glauben kann, in einem solchen Begriff eine gemeinsame, einigende
Grundlage zu haben. Wie konnte gerade dieser Begriff heute zu solcher Be-
deutung gelangen? Das Wort bezeichnet doch zunächst nur ein Faktum,
einen bloß tatsächlichen Zustand, wenn sich auch bei näherer Betrachtung
herausstellt, daß man hier die Sachlage nicht von der Rechtslage trennen
kann. Als die Koalition der europäischen Mächte Napoleon I. besiegt hatte,
sprach man von Legitimität und meinte damit für die außenpolitische
Situation ebenfalls eine Garantie des status quo. Die berühmten Diplomaten
der Heiligen Allianz waren nicht edler gesinnt als die Staatsmänner der
heutigen Demokratien. Aber sie sprachen wenigstens von Legitimität und
garantierten nicht ein bloßes Faktum, eine bloß tatsächliche politische
Situation, sondern einen Zustand, den man für normalhielt. Man garan-
tierte sich gegenseitig eine außenpolitische Ordnung und war klug genug
zu wissen, daß die Voraussetzung jeder außenpolitischen Ordnung eine
homogene innerpolitische Ordnung ist. Der dynastische Legitimitätsbegriff,
auf welchem die innerpolitische Ordnung der Heiligen Allianz beruhte, ging
in den demokratischen Revolutionen der folgenden Generation zugrunde.
Aber selbstverständlich versucht jeder Sieger, dem durch den Sieg erreichten
politischen Zustand die Garantie der Legitimität zu geben. Der Vertrag von
Versailles bestätigt diese Erfahrung. In dem Bestreben, die politische Aus-
nutzung der Niederlage des Gegners zu legitimieren, geht er sogar weiter
als jemals ein Vertrag der Weltgeschichte. Er benutzt die Idee des Völker-
bundes und die in allen Ländern verbreiteten pazifistischen Gefühle und
Ideen, um eine besonders radikale Art von Legitimierung zu erreichen. Die
pazifistischen Bemühungen, die sich an diesen Vertrag anschließen, insbeson-
dere der Versuch einer Beilegung aller Konflikte durch ein schiedsrichter-

Der Status quo und der Friede 41

liches Verfahren, die merkwürdige Juridifizierung der Politik und ähnliche
als große Fortschritte auf dem Wege von der Macht zum Recht gefeierten Er-
scheinungen können ja nur ein Ergebnis haben: den Zustand, den der Ver-
trag von Versailles geschaffen hat, zu legitimieren. Der Ruf nad der Herr-
schaft des Rechts, der etwas sehr Sympathisches und Ideales hat, bekommt
hier einen höchst gefährlichen politischen Sinn, nämlich den der Legiti-
mierung eines sehr problematischen Zustandes. Daß alle internationalen
Meinungsverschiedenheiten künftig im Wege eines justizförmigen Ver-
fahrens beigelegt werden sollen, bedeutet nur, daß diejenigen, welche nach
den bestehenden Verträgen im Recht sind, dauernd im Recht bleiben. Die
Garantie, welche sich die Mächte der Heiligen Allianz gegenseitig gaben,
war eine bescheidene und vernünftige Sache im Vergleich zu der phan-
tastischen Juridifizierung, die heute den Sieger legitimieren soll. Gelingt
es wirklich, auf diese Weise jeden Krieg zu beseitigen, so hat der Stärkere
nicht nur die Macht und den Besitz, sondern auch das Recht, und es wird
etwas Schlimmeres geben als Kriege: die justizförmige Beseitigung des
politischen oder wirtschaftlichen Gegners der nicht in einem Kriege besiegt,
sondern in einem Prozef zum Tode verurteilt und exekutiert wird.

Es ist sehr merkwürdig, daß gerade in einer Zeit rapider Veränderungen
und technischer Fortschritte der status quo garantiert werden soll. Es ist
seltsam, daß ein Zeitalter, dessen Denken von den Vorstellungen ewigen
Werdens, ewigen Fließens und substanzlosen Funktionierens ganz be-
herrscht ist, gerade auf politischem Gebiete einen bestehenden Zustand
stabilisieren möchte. Das ist schon an sich etwas Widerspruchsvolles, aber der
eigentliche Widerspruch liegt noch tiefer. Woher entsteht — um diese Frage
zu wiederholen — das Bedürfnis nach einer Garantie des status quo? Dar-
aus, daß der Wunsch nach Ruhe, Frieden und Gerechtigkeit sich mit der Un-
fähigkeit verbindet, ein rechtliches Prinzip, ein Legitimitätsprinzip, zu
finden. Man kann nur einen Rechtszustand garantieren, nicht etwas bloß
Faktisches, und auch den Rechtszustand nur, wenn er alsnormalempfun-
den wird. Ist dem aber so — man kann es vernünftigerweise nicht be-
streiten —, so erscheint der innere Widerspruch in dem moralischen Zu-
stand des heutigen Europa als etwas Schreckliches. Die faktisch bestehenden
Zustände sind so unbefriedigend, so abnorm und infolgedessen so wenig
stabil, daß die Sehnsucht nach Stabilität täglich stärker wird. Aus der Sehn-
sucht nach Frieden und Stabilität entsteht die Forderung einer Garantie
des status quo, d.h. einer Stabilisierung. Aber die Stabilisierung des gegen-
wärtigen Zustandes würde gerade diesen unbefriedigenden, jeder Stabili-
tät ermangelnden Zustand stabilisieren, und das Ergebnis wäre, daß man
durch eine künstliche Verewigung und Legalisierung nicht etwa Ruhe und
Frieden, sondern neue Konflikte, neue Verschärfung der Gegensätze und
eine Verewigung der mangelnden Stabilität erreichte. Ein gefährlicher, für
ganze Völker vielleicht tödlicher Zirkel! Das ist das Fatale dieses ganzen
Systems der Legalisierung und Juridifizierung des status quo. Man sagt uns:
Die Garantie des status quo ist der Friede. Gewiß, der Friede, sogar der

42 Der Status quo und der Friede

Friede, nämlich der Friede von Versailles. Ein auf dieser Basis stabilisierter
status quo ist ebenso problematisch wie jener Friede selbst problematisch
ist, Auch hier zeigt sich die Fülle von inneren Widersprüchen, von denen
die politische und moralische Lage Europas heute beherrscht ist. Wenn der
status quo nicht der Friede ist, wie kann seine Garantierung den Frieden
herbeiführen? Die Sehnsucht nach dem Frieden entspringt doch gerade der
Friedlosigkeit des bestehenden Zustandes. Den müden und gequälten Men-
schen, die vor allem Ruhe und Frieden suchen, wird eine Garantie ver-
sprocen, die nichts garantiert als die Ursache aller Unruhe und Fried-
losigkeit.

Die europäischen Völker haben im Laufe des letzten Jahrhunderts von
mancherlei gehört, daß es der Friede sein soll: die Heilige Allianz war der
Friede; das französische Kaiserreich unter Napoleon Ill. war der Friede;
dann hörten wir während des Krieges: die Demokratie ist der Friede; wir
hörten: der Völkerbund ist der Friede, und hören jetzt: die Garantie des
status quo ist der Friede. Aber wenn der status quo nicht selbst schon der
Friede ist, so ist seine Garantie etwas Schlimmeres als ein Krieg, nämlich
die Legalisierung eines unerträglicıen Zwischenzustandes von Krieg und
Frieden, in welchem der politisch Mächtige dem politisch Schwachen nicht
nur das Leben, sondern auch sein Recht und seine Ehre nimmt.

5. Das Doppelgesicht des Genfer Völkerbundes (1926)

Die Kernfrage des Genfer Bundes ist, ob er den status quo von Ver-
sailles legitimiert, und das ist wiederum davon abhängig, ob diese Ver-
einigung zahlreicher Staaten als ein wirklicher Bund betrachtet werden
muß. Fragt man nach dem Kennzeichen des wirklichen Bundes, nach
Garantie und Homogenität und nach den konkreten Prinzipien für diese
Garantie und für das Mindestmaß von Gleichartigkeit, so erhält man keine
Antwort. Der berühmte deutsche Kommentar zur Völkerbundssatzung von
Schücking und Wehberg spricht davon, daß der Genfer Völkerbund einen
„Januskopf“ habe, dessen eines Antlitz die Züge des „imperialistischen“
Zeitalters trage, aus dem der Weltkrieg geboren sei, dessen anderes Antlitz
aber beherrscht werde von den Zügen des Solidarismus, von dem allein die
Rettung der Zukunft kommen könne. „Gelingt es nicht, ihn in Kardinal-
punkten aus- und umzugestalten, so wird er allerdings dem Schicksal der
Heiligen Allianz verfallen“. Aber von der Heiligen Allianz könnte der
Völkerbund lernen, daf kein Bund ohne Legitimitätsprinzip bestehen kann,
und einen „Januskopf“ hat er nicht nur in seiner Mischung von Vorkriegs-
und Nachkriegsideen, sondern in etwas vielleicht viel Gefährlicherem, näm-
lich darin, daß er es absichtlich im unklaren läßt, wieweit er ein echter
Bund ist oder nicht und wieweit infolgedessen die unvermeidlichen Konse-
quenzen des Bundescharakters zur Anwendung kommen. Auf diese Weise
ist es möglich, daß französische Juristen den Artikel 10 der Völkerbund-
satzung so auslegen, als seien darin alle grundlegenden Garantien des
echten Bundes gegeben, während sie den Artikel 19, der Änderungsmög-
lichkeiten vorsieht, so behandeln, als habe das Genfer Gebilde mit einem
wirklichen Bunde nichts zu schaffen; deutsche Pazifisten dagegen versuchen
die in Artikel 10 enthaltene Garantie zu beschränken und dafür dem
Artikel 19 eine große Anwendungsmöglichkeit zu geben. Es besteht nun die
große Gefahr, daß der Genfer Völkerbund von Fall zu Fall verschiedenen
Staaten ein verschiedenes Gesicht zeigt und sich absichtlich nicht entscheidet,
sondern bald die Haltung eines wirklichen Bundes annimmt, mit allen dazu
gehörigen Ansprüchen auf Garantie und Gleichartigkeit und mit allen
Interventionsmöglichkeiten, bald aber nur als Büro, als praktisch brauch-
bare Konferenz- und Vermittlungsgelegenheit gelten will. So kann er aller-
dings zwei Gesichter haben, eines nach Westen und ein anderes nach Osten.
Er kann den westlichen Großmäcten gegenüber als dienstbereites, be-
scheidenes Zweckgebilde vorsichtig und unverbindlich auftreten, während
er einem schwachen und entwaffneten Staat das hoheitsvolle Antlitz
strengen Rechtes zeigt und ihn, wenn er den politischen Interessen einer

44 Das Doppelgesicht des Genfer Völkerbundes

Großmacht im Wege steht, justizförmig exekutiert. Die weitere Gefahr
liegt darin, daß in dieser Unklarheit der Schein des Rechts und der Rechts-
förmigkeit auf politische Gegensätze ausgedehnt wird, die sich einem
formalen Verfahren entziehen. Nach schlimmen Erfahrungen fürchten alle
Freunde des Rechtes nichts mehr als politische Prozesse und die Politisie-
rung der Justiz. Man hat nicht nur aus praktischen und theoretischen Grün-
den der Gewaltenteilung die politische Gewalt von der richterlichen unab-
hängig gemacht', sondern hält auch gerade im Interesse der Rechtspflege
den Richter von der Politik fern und sucht die schwere Gefährdung, die dem
Ansehen des Rechts durch solche Prozesse droht, sorgfältig zu vermeiden.
Würde nun die Beilegung aller internationalen Gegensätze dadurch organi-
siert, daß man die Staaten einem justizförmigen oder wenigstens einem
formalisierten Verfahren unterwirft, so wäre, wenn wirklich alle sich unter-
werfen, dem Völkerrecht die Aufgabe zugemutet, ohne klare Prinzipien
und ohne feste Regeln die furchtbarsten Konflikte im Namen des Rechts zu
entscheiden. Die Behandlung der Mossulfrage ist hier ein bedenklicher
Präzedenzfall. Die politische Justiz würde ein neues Gebiet von großer,
phantastischer Ausdehnung erhalten, und es gäbe politische Prozesse, die
das Unrecht solcher Justiz zu den ungeheuren Dimensionen weltpolitischer
Gegensätze steigerten. Wer dürfte es wagen, diese schlimmste Gefährdung
des Rechts im Namen des Rechts zu versuchen?

Das ist die Lage, in der Deutschland dem Genfer Völkerbunde beitritt.
Es begibt sich damit in eine internationale Verbindung, von der einige
vieles Nützliche erwarten, andere Schädliches befürchten. Aber niemand
darf sich darüber täuschen, daß bis heute die Kernfrage des Völkerbundes
absichtlich noch offengelassen und der Bundescharakter dieser Einrichtung
noch nicht bestimmt ist. Das lose Gefüge mancherlei internationaler Be-
ziehungen, das heute noch als ein vieldeutiges, jeder beruhigenden Aus-
legung zugängliches Kompositum erscheint, kann morgen vielleicht ein
straffes System werden und alle Konsequenzen eines echten Bundes und
echter Solidarität entfalten. Es wird gut sein, sich darüber klarzuwerden,
denn wenn Deutschland Mitglied des Völkerbundes ist, muß es auch in der
Lage sein, bei solchen fundamentalen Veränderungen oder Festlegungen
gleichberechtigt mitzuwirken. Sonst bedeutet seine Mitgliedschaft im
Völkerbund die Verewigung seiner Niederlage, und sein Eintritt in den
Bund wäre nur die Ergänzung zu der horrenden und beispiellosen Ab-
lieferung seiner Waffen: die weniger sinnfällige, aber nicht weniger folgen-
reiche Ablieferung seiner Rechte.

ı Rudolf Smend, Die politische Gewalt im Verfassungsstaat und das Problem

der Staatsform, Festgabe der Berliner juristishen Fakultät für Wilhelm Kahl,
Tübingen 1933,

Zu Friedrich Meineckes „Idee der Staatsräson“ 45

6. Zu Friedrich Meineckes ‚‚Idee der Staatsräson“ (1926)

Die Eigenschaften und Vorzüge, auf denen der Ruhm dieses Werkes’
beruht, halten in einer ganz besonderen Weise die Kritik von ihm fern.
Nicht nur weil die große Leistung, der Reichtum an historischen Einsichten
und Erkenntnissen und der Überblick über vier Jahrhunderte politischen
Denkens eher die höchste Bewunderung als eine Kritik nahelegen, sondern
auch deshalb, weil gerade die charakteristischen Eigenschaften des Buches:
psychologische Feinheit, vorsichtig abwägendes Verständnis für gegen-
teilige und widersprechende Ansichten und vor allem die Ablehnung einer
begrifflichen Fixierung — jedem Versuch einer Kritik zuvorkommen. Was
könnte man Neues zum Thema des Buches sagen, was dieser grenzenlos
vielseitige Kenner der Jahrhunderte nicht bereits vorweggenommen hätte
und was nicht sofort seinen Platz fände in dem Mosaik der tausend
Nuancen, in denen seine „Idee der Staatsräson“ lebt?

„Der reiche Inhalt der Idee der Staatsräson läßt sich nicht in die engen
Fesseln einer begrifflichen Definition schlagen“ (S. 259). Natürlich wird
wiederholt gesagt, was unter dem Wort verstanden sein soll: Staatsräson
ist bald dasselbe wie Machiavellismus, bald Machtpolitik, oder Macht-
und Lebenswille der Staaten oder sogar „Zwangsläufigkeit im politischen
Handeln“ (vgl. S. 569); Machtproblem und Machtpolitik sind nur die moder-
nen Ausdrücke für Staatsräson (S. 511); im 19. Jahrhundert wird Staats-
räson das innere Bewegungsgesetz des Staates als einer Individualität
(S. 489) usw. Aber jede begriffliche Festlegung ist sorgfältig vermieden.
Dadurch wird die Möglichkeit gewonnen, eine Vorstellung durch vier Jahr-
hunderte hindurch zu verwerten und an ihr ein großes Material zu orien-
tieren. Andererseits wird allerdings auch auf die Intensität eines entschei-
denden und deshalb ordnenden und gruppierenden Begriffes verzichtet und
damit auf einen Aufbau im eigentlichen Sinne. Fine geistesgeschichtliche
Darstellung kann ihre Struktur nur durch Begriffe erhalten. Es mag
„Rationalismus“ sein, mit Begriffsschablonen zu arbeiten; es ist ein auf dem-
selben Niveau verbleibender Irrationalismus, jede Begrifflichkeit zu ver-
meiden. Der Verzicht auf den Begriff enthält nicht nur einen Verzicht auf
jede Spannung dialektischer Entwicklung, wie sie bei Hegel und den be-
deutenderen Hegelianern einen oft gewaltigen Aufbau ermöglicht, sondern
auf eine strenge Architektur überhaupt. Die Folge ist, daß die Struktur
des Werkes sich lockert und schließlich in einer Reihe von Essays und Por-
träts eine Reihe von Autoren geschildert wird, die vom 16. bis 19. Jahr-
hundert das Thema Staatsräson und Machtpolitik in mancherlei Variatio-
nen behandelt haben.

Der Verzicht auf Begrifflichkeit und Architektur ist aber wiederum nicht
so entschieden, daß jede innere Linie fehlte, die zahlreichen, um die ‚Idee
der Staatsräson“ sich bewegenden Meinungen und Ansichten in einem

! Friedrich Meinecke, Die Idee der Staatsräson in der neueren Geschichte. München
und Berlin (Oldenbourg) 1924.

46 Zu Friedrich Meineckes „Idee der Staatsräson“

chaotischen Gewimmel durcheinanderliefen und höchstens durch die Reihen-
folge der Jahrhunderte eine gewisse Übersichtlichkeit entstände. Es läßt
sich vielmehr eine einfache Linie erkennen, die vom 16. zum 19. Jahrhundert
geht, von Machiavelli zu Ranke und Treitschke, vom Absolutismus zum
Nationalstaat, wobei Machiavelli, Friedrich der Große und Hegel „als die
drei markantesten Gipfel“ hervorragen (S. 456). Es wird sogar von einem
„Fortschritt“ in der Lehre von der Staatsräson gesprochen“ (S. 481). Wäh-
rend im 16. Jahrhundert nur ein erster Hauch historischen Denkens, nur die
erste Ahnung der geistigen Persönlichkeit des Staates zu verspüren ist, sieht
der „neue“ Historismus, die „neue“ Staatsräson die großen und mächtigen
Individualitäten der Geschichte. Die Idee der Staatsräson wird dadurch
„nichts anderes als die individuelle Idee des Staates, die das Individuum des
einzelnen Staatsmannes beherrscht“ ($. 482). Die alte Staatsräson dachte
abstrakt, rationalistisch, generell, mechanisch; sie setzte eine immer gleiche
menschliche Natur voraus. Die neue entdeckt das konkrete, individuelle
Leben der einzelnen Staaten. Den Wendepunkt bezeichnet die Philosophie
des deutschen Idealismus; sie hat die wesentlichen Ideen der Identität von
Natur und Geist, Politik und Moral, und die Individualität der Staaten
und Völker gefunden. Hier ist also eine Linie, eine Entwicklung, sogar ein
Fortschritt. Doch kann man nicht sagen, daß das Werk auf dieser Linie be-
ruhe. Es ist nicht so, als steigere sich in Hegelischer Weise der Aufbau, je
mehr es zur Gegenwart hingeht und als gipfele die Entwicklung in der
Gegenwart oder wenigstens in der Staatsidee des 19. Jahrhunderts. Gewiß
ist Ranke mit besonderer Feinheit, ja Innigkeit behandelt; er ist die Figur
des Werkes, welcher der Autor als Historiker offenbar am nächsten ver-
wandt ist. Aber das begründet noch keine Steigerung oder Kulmination
des Werkes selbst. Die Linie, die vom alten Machiavellismus zum neuen
historischen Wissen um die Individualität des Staates gezogen wird, be-
zeichnet, wenn ich so sagen darf, nur das Minimum von Entwicklung, ohne
das es nun einmal in einer geschichtlichen Darstellung nicht geht. Im
übrigen liegt der Grundgedanke des Werkes in etwas anderem. Er schließt
die Vorstellung einer fortlaufenden Entwiclungslinie ebenso wie die einer
dialektischen Steigerung aus und enthält einen in Gegensätzen balan-
cierenden moralischen Dualismus.
Dieser Dualismus erscheint bald als der Gegensatz von Sein und Sollen,
bald von Macht und Sittlichkeit, bald in anderen Gestalten. Jedenfalls wird
die Idee der Staatsräson von ihm beherrscht. Doch handelt es sich nicht um
den Gegensatz von Regel und Ausnahme in dem Sinne, daß eine geltende
Regel, etwa das jus commune oder ein allgemeines Moralgebot aus Rück-
sichten einer „Staatsräson“ durchbrochen und diese Ausnahme dann im Hin-
blick auf die besonders geartete Situation oder den Notfall gerechtfertigt
würde. Solche Konstruktionen sind in der Geschichte der Lehre von der
Staatsräson sehr häufig. Sie beruhen auf dem Gegensatz von normalen und
abnormen Fällen. Wo sie auftauchen — besonders in der Literatur des 16.
und 17. Jahrhunderts —, werden sie als „logisch-juristisch“ bezeichnet (z, B.

Zu Friedrich Meineckes „Idee der Staatsräson“ 47

S. 151, 165, 382) und die Abneigung des Autors gegen das Logisch- Juristische
ist offenbar so groß, daß dieses Prädikat genügt, um derartige Konstruk-
tionen und die Bücher, die sich mit ihnen beschäftigen, anscheinend grund-
sätzlich zu ignorieren. Aber die Konstruktion der „Ausnahme“ hätte ihm
die ganze Problematik seines „individuellen Lebensgesetzes“ und seiner
„individuellen Staatsräson“ zeigen können, weil ein solches individuelles
Gesetz natürlich keine Ausnahme kennt, wie das „allgemeine Moralgebot“,
zu welchem das Buch sich ebenfalls schließlich bekennt. Mir scheint die
Frage nach der Normalität oder Abnormität der konkreten Situation von
grundlegender Bedeutung zu sein. Wer davon ausgeht, dafl ein abnormer
Zustand vorliegt — sei es nun, daß er die Welt in einer radikalen Ab-
normität erblickt, sei es, daß er nur eine besondere Situation für abnorm
hält — wird das Problem von Politik, Moral und Recht anders lösen, als
wer von ihrer prinzipiellen, nur durch kleine Störungen getrübten Norma-
lität überzeugt ist. Ob man den Menschen für von Natur gut oder von Natur
böse hält, ist in der staatstheoretischen Literatur meistens nur eine Um-
schreibung oder eine besondere Anwendung dieses fundamentalen Gegen-
satzes. Aus der Annahme der abnormen Situation ergeben sich besonders
geartete, dezisionistische Konsequenzen, ergibt sich ein Sinn für Durch-
brechungen, für eine, oberflächlicherweise sogenannte „Irrationalität“ (im
Religiösen z. B. für die Lehre von der Prädestination), Anerkennung außer-
ordentlichen Handelns und Eingreifens, wie des a deo excitatus, ferner Dik-
tatur, aber auch Begriffe wie Souveränität und Absolutismus, also Vor-
stellungen, die Meinecke mit seiner schlagwortartig erweiterten Staatsräson
in Verbindung bringen will, die er aber in ihrer Besonderheit nicht beachtet.
Sein Dualismus vermeidet sowohl diese metaphysisch-logische, wie die
Juristische Seite des Problems und bleibt im Moralischen, d. h. in der libe-
ralen Tradition des 18. und 19. Jahrhunderts, die zwar durch das große
historische Verständnis für die Individualität jedes staatlichen Lebens
modifiziert wird, aber dafür auch ihre widerspruchslose Einfachheit verliert.
Zum Staat gehört, wie immer wieder betont wird, Macht. Aber die Macht
soll sich in die Sphäre des Ethischen erheben und dort mit etwas ihrer
Natur Fremdem, sogar Gegensätzlichem verbinden. „Kratos und Ethos zu-
sammen bauen den Staat und machen Geschichte“ (S. 5). Der Gegensatz von
Macht und Ethik ruft nun fast von selbst zahlreiche andere Gegensatzpaare
hervor, geht in sie über, verbindet sich mit ihnen in den verschiedensten
Kombinationen, und so spiegelt sich der in der Idee der Staatsräson liegende
Dualismus in vielen Antithesen, von denen folgende zu erwähnen sind:

I. Der moralische Dualismus

Kratos -—— Ethos

Staatsräson -- Sittliches Gebot
Handeln — Denken

Realität -—- Sittliche Forderung
Politik -—- Moral

Machtpolitik — Sittlichkeit

Egoistisches Interesse — Ethische Norm

48 Zu Friedrich Meineckes „Idee der Staatsräson“

I. Die rechtliche Seite des Dualismus
Egoismus — Vertragstreue
Macht — Recht
(Der Gegensatz von Staatsräson
und Völkerrecht ist nur ein An-
wendungsfall, vgl. S. 260 u. 520)

Empirische Wirklichkeit — Naturrecht

III. Die metaphysische Seite des Dualismus
Natur — Sittlichkeit
Naturhafte Notwendigkeit — Sittengesetz
Natur — Geist
Natur — Kultur
Schicksal — Vernunft
Das Dunkle
Dämonische,
Vulkanische, — Das Rationale
Irrationale,
Leben
Böse } — { Gut
Teufel — | Gott

Diese kurze Übersicht soll nicht etwa den Reichtum des Buches erschöpfen
und die Fülle der Nuancen in Fesseln schlagen, sondern nur zeigen, daß die
Grundanschauung des Werkes vieler verschiedener Erscheinungsformen
fähig ist, aber doch immer auf der Spannung eines moralischen Dualismus
beruht. Ausdrücklich wird der Versuch des deutschen Idealismus, dieGegen-
sätze in einer Identitätsphilosophie aufzuheben, als etwas heute nicht mehr
Mögliches behandelt. „Wir sagen heute, daß das Vernünftige wohl sein soll,
aber nicht schlechthin ist. Die Kluft zwischen Sein und Sollen erscheint uns
größer, die tragische Schuld der Machtkämpfe deshalb schwerer als dem
älteren deutschen Idealismus, der die Offenbarung Gottes in der Geschichte
nicht groß, gewaltig und umfassend genug sich vorstellen konnte
und auch die Abgründe des Lebens von ihr beglänzt sah“ (S. 506). Es bleibt
also beim Dualismus. Jene kurze Übersicht zeigt allerdings schon, daß eine
große Zahl von Kombinationen, Verbindungen, Vertauschungen und Über-
gängen möglich ist, zumal wenn jede begriffliche Abgrenzung prinzipiell
vermieden wird. Auch sind Umstellungen aus einer Reihe in die andere
möglich. Es gibt z. B. einen vernünftigen Egoismus, eine rationalistische
Staatsräson (hier wird das Wort Rationalismus zur Kennzeichnung einer
historischen Epoche), und innerhalb der Staatsräson kann selbst wieder ein
Dualismus gefunden werden, weil sie in sich eine Natur- (und Nacht-) und
eine Vernunftseite hat (vgl. S. 459). Daß gerade solche Verschlingungen und
Verwicklungen einen Historiker wie Meinecke besonders interessieren, ist
begreiflich. Nun liegt es für manche moderne Historiker sehr nahe, gegen-
über den primitiven Gegensätzlichkeiten von Machiavellismus und Anti-
machiavellismus, Macchtpolitik und Moral, die Gesichtspunkte der deut-
schen Identitätsphilosophie, gegenüber dieser deutschen Identität wiederum
die Berechtigung des Gegensatzes geltend zu machen, und so aus einem
beständigen Wechsel des Standpunkts, einem ewigen Hin und Her, eine Art
von Überlegenheit zu machen. Für Meineckes Buch trifft das aber nicht zu.

Zu Friedrich Meineckes „Idee der Staatsräson“ 49

Es nimmt vielmehr am Schluß ausdrücklich Stellung, allerdings — wie hier
bereits gesagt werden muft — nicht so, daf diese Stellung als ein notwen-
diges Ergebnis des Gesamtwerkes, als eine conclusio erscheint. Die Lehre
von einer besonderen Staatsmoral, „die selbst Troeltsch 1916 noch tiefsinnig
nannte“, wird als irreführend bezeichnet (S. 533). Die Rettung der staat-
lichen Individualität ist ein sittliches Recht, aber wenn sie „auf Kosten des
allgemeinen Moralgebotes“ erfolgt, so ist das „tragische Schuld“ und „mit
strenger Wahrung des allgemeinen Moralgebots“ zu beurteilen (S. 534).
Gegenüber den deutschen Identitäts- und Individualitätsvorstellungen, ins-
besondere gegenüber Hegel, der Machiavelli wieder zu Ehren brachte und
den Machtgedanken zu stark sanktionierte, kommen wir also wieder „zu
einem neuen Dualismus, der aber vollkommener und organischer sich zu
sein bemüht, als der frühere“ (S. 536). —

Das letzte Wort des Buches ist eine „gereinigte und wahrhaft weise
Staatsräson“ (S. 537). Bei jedem Denker läßt sich ein Grundbild feststellen,
das für seine geistige Eigenart charakteristisch ist. Beispiele solcher Bilder
sind die Waage (die Balance), der Organismus (der wieder ein Baum, ein
Tier oder ein menschlicher Organismus sein kann) oder mechanische Bilder,
wie die Maschine; Bilder von der Arcitektur; die wiederum ganz anders
gearteten Vorstellungen von Kampf und Schlacht usw. Die Lehre von diesen
Bildern ist noch wenig entwickelt und leicht der Gefahr ausgesetzt, sich im
Psychologischen oder einfach in plattester Romantik aufzulösen!. Aber den
Wert eines charakterisierenden Moments wird man ihnen zubilligen müssen,
besonders da, wo ein Werk auf einer dualistischen Spannung beruht.
Lösungen wie Bestehenlassen des Dualismus brauchen notwendigerweise
ein charakteristisches Bild. Für Meinecke dürfte das Bild von der Pendel-
schwingung seine Grundeinstellung am besten verdeutlichen. Nach ihm
stehen wir heute in einer Zeit, in welcher der Pendel von dem Macdt-
gedanken und dem Monismus der deutschen Identitäts- und Individuali-
tätsauffassung weg zu einem starken Dualismus von Politik und Moral
schwingt. „Spätere Geschlechter mögen vielleicht wieder zu einer neuen
Identitätsphilosophie zu gelangen suchen, und so mag sich die Pendel-
schwingung zwischen dualistischer und monistischer Weltansicht immer
wiederholen“ (S. 536). Zu diesem Dualismus — denn auch der Gegensatz
von Monismus und Dualismus wird zu einem balancierenden Dualismus —
gelangt der Autor aber nur deshalb, weil er durch die Betonung des Dualis-
mus eine Schranke für die übermäßige Staatsräson zu finden hofft — ein
etwas pädagogisch-moralischer Grund, der jedoch keineswegs gering zu
schätzen oder unheroisch zu nennen ist, sondern an die Haltung der großen
Zeit des Liberalismus erinnert. Am besten hat Gentz sie einmal zum Aus-
druck gebracht, als er sagte, daß er sich immer auf die Seite stelle, die je-
weils verkannt und mißachtet werde. Trotzdem bedeutet diese Haltung

“ Insbesondere scheint es mir gefährlich, die organischen Bilder als Ausdruck
„agrarischen“, die mechanischen als Ausdruck „industriellen“ Denkens zu behandeln;

vgl. darüber die hübsche Auseinandersetzung bei Wyndham Lewis, The art of being
ruled. London 1926, 5.32 ff.

4 1682

50 Zu Friedrich Meineckes „Idee der Staatsräson“

einen sehr auffälligen Verzicht auf die rein historische Kontemplation, die
sonst gerade die Stärke und den Reichtum des Buches ausmacht.

"Das „allgemeine Moralgebot“ und das Völkerrecht, dessen Normen die
Staatsräson unterworfen werden soll, sind nun leider keine unproblemati-'
schen Größen, die am Ende eines von solchem historischem Wissen erfüllten
Werkes als Schluß erscheinen könnten. Obwohl der Verfasser den „ver-
hüllten und schwebenden Dualismus“ bei Ranke ablehnt, weil er „nicht die
letzte mögliche Lösung des Problems bedeuten konnte“ (S. 487), und obwohl
er sich mit persönlicher Entschiedenheit zum allgemeinen Moralgebot be-
kennt, ergibt sich aus dem Werk keine Entscheidung. Das Problem liegt
nämlich gar nicht in der inhaltlichen Normativität eines Moral- oder Rechts-
gebotes, sondern in der Frage: Wer entscheidet? Die große staatsphilo-
sophische Literatur des 17. Jahrhunderts, insbesondere Hobbes und Pufen-
dorff, haben dieses quis judicabit ? immer betont. Meinecke spricht wohl da-
von, daß es über den Staaten keinen Richter gibt (S. 505, vgl. auch S. 371,
262), aber das Problem als solches ignoriert er, vielleicht aus Antipathie
gegen alles, was an etwas Juristisches erinnert. In der Sache läßt es sich
nicht ignorieren. Natürlich wollen alle nur Recht, Moral, Ethik und Frieden;
keiner will Unrecht tun; aber die in concreto allein interessante Frage ist
immer, wer im konkreten Fall darüber entscheidet, was rechtens ist; worin
der Friede besteht; was eine Störung oder Gefährdung des Friedens ist,
mit welchen Mitteln sie beseitigt wird, wann eine Situation normal und
„befriedet“ ist usw. Dieses quis judicabit zeigt, daß innerhalb des Rechts
und des allgemeinen Moralgebots wiederum ein Dualismus steckt, der
diesen Begriffen die Fähigkeit nimmt, als einfache Gegensätze der „Macht“
entgegenzutreten und zu ihr in einer Pendelschwingung sich zu bewegen.
Das Recht, insbesondere das Völkerrecht, ist nämlich entweder einfach
Legitimität des status quo und sanktioniert den bestehenden Besitzstand;
dann dient es der Macht der Besitzenden. Oder es begründet Ansprüche der
Nichtbesitzenden und erscheint dann als ruhestörendes, revolutionäres
Prinzip. Dieses Problem der Legitimität des status quo und der normalen
Situation, das ich öfters, zuletzt in meiner Schrift über „Die Kernfrage des
Völkerbundes“ behandelt habe, sei hier nur angedeutet. Es muß den Aspekt
des grundlegenden Dualismus von Kratos und Ethos völlig ändern.

Ist so das allgemeine Moralgebot in sich nicht ohne weiteres überzeugend,
so hat auch die Sanktionierung, die es bei Meinecke erhält, etwas Unent-
schiedenes. Ein aus Gründen der Machtpolitik vorgenommener Verstoß
gegen dieses Gebot wird als „tragische“ Schuld angesehen. Das mag sie sein;
aber das ist keine Sanktion, sondern ein Übergang ins Ästhetische. „Tra-
gisch“ ist keine Kategorie, die, wenn man einmal ein moralisches Gebot
ernst nimmt, die letzte Antwort auf einen Konflikt geben könnte. Das Wort
ist höchstens ein Ausdruck der inneren Problematik dieses moralischen Ge-
botes selbst, eine Umschreibung tiefen Bedauerns und der Erschütterung,
die aus der historischen Einsicht in die Ohnmacht des Gebotes oder in die
Unvermeidlichkeit der Durchbrechung entsteht, aber es kann nicht der

Zu Friedrich Meineckes „Idee der Staatsräson“ 51

überzeugende Schluß eines Werkes sein, in welchem das Problem der
Staatsräson von der moralischen Seite gestellt wird. Ein solches Wort be-
deutet, daß das Buch kein letztes Wort hat. Eine nur historische Schilde-
rung braucht allerdings auch kein letztes Wort zu haben. Anders aber ein
Werk, das nun einmal den Standpunkt des Moralgebotes anerkannt hat.
Vom historischen Interesse aus erhebt sich dann ein weiterer Zweifel.
Ist die „Idee der Staatsräson“ wirklich ein geeigneter Grundgedanke, um
eine umfassende Darstellung des Staats- und Machtproblems der letzten
Jahrhunderte zu tragen? Ist sie nicht in ihrem spezifischen Sinn an eine be-
stimmte Epoche, an den Absolutismus des 16. und 17. Jahrhunderts, gebun-
den und für die folgenden Jahrhunderte zu wenig charakteristisch und
zentral, als daß eine historische Darlegung sich an: diesem Begriff orien-
tieren könnte? Der Gesamteindruck von Meineckes Buch macht diesen
Zweifel noch stärker, obwohl die Frage an sich dem Historiker natürlich
nicht unbekannt geblieben ist. Fast die Hälfte des Buches behandelt das
Zeitalter des werdenden Absolutismus, besonders Machiavelli, Botero,
Boccalini, Campanella, Richelieu, den Herzog Heinrich von Rohan, G.
Naudet. Im zweiten Buch beherrscht Friedrich der Große das Interesse; das
dritte enthält Essays über Hegel, Fichte, Ranke und Treitschke, von denen
Fichte auf nur acht Seiten behandelt wird. Das Schwergewicht des Werkes
ruht unverhältnismäßig stark auf der ersten Hälfte und dem Kapitel über
Friedrich den Großen. Dem 19. Jahrhundert wird der Begriff der Staats-
räson fremd, obwohl das Machtproblem in neuen Formen, insbesondere als
„Imperialismus“ bestehen blieb und sich noch ungeheuer verschärfte. Eine
Ideenverbindung wie Ratio Status ist eben doch zu fest an bestimmte Be-
griffe gebunden, als daß sie sich für ganz verschiedene Jahrhunderte politi-
schen Denkens zum gemeinsamen Orientierungspunkt eignete. Im Zeitalter
der Kabinettspolitik hat die Politik eine andere „Vernunft“, einen anderen
Sinn und einen anderen Stil als in einer demokratischen Zeit, deren Art
Politik mindestens zur Hälfte Technik der öffentlichen Meinung ist. Und
ebenso wie die Ratio ändert sich der Begriff des Staates. Die Wortgeschichte
von Staat ist noch nicht geschrieben. Sie beginnt jedenfalls nicht erst mit
Machiavelli. Lange vor dem 16, Jahrhundert war es der Sprache veneziani-
scher Politik möglich, sogar schon vom „Leben unseres Staates“, von der vita
nostri status zu sprechen. Aus den vielen „status“, die es gab, konnte sich
ein status als der status hervorheben, ein Begriff, der von res publica
und civitas, erst recht aber von Gemeinwesen oder Commonwealth zu unter-
scheiden ist, und wesentlich einer Sphäre angehört, deren Besonderheit in
Meineckes Buch kaum hervortritt, der Sphäre der Publizität im Gegen-
satz zu allem Privaten und allem Ökonomischen. In die gleiche Sphäre ge-
hören Begriffe wie Repräsentation, Person (zum großen Unterschied von
Persönlichkeit oder gar Individualität), Dignitas und Ehre. Dieser status
bedeutet die grundlegende und umfassende Einheit einer substantiellen,
seinsmäßigen, wesentlich öffentlichen Ordnung, er hat die innere Rationali-
tät eines Seins und will deshalb „in suo esse perseverare“. Dadurch bleibt

4*

52 Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie

er immer im Zusammenhang mit einem (man sagt heute in falscher Anti-
these) statischen Ordnungsbegriff. Sobald sog. dynamische Vorstellungen
irgendwelcher Art! herrschend werden, verliert der Begriff seinen Sinn.
Dem ökonomisch-technischen Denken der Gegenwart erscheint er über-
haupt unverständlich und „unsachlich“. Daher kann heute sogar sein An-
spruch, in eminentem Sinne die soziale Einheit darzustellen, bestritten
werden, wie das in der „pluralistischen“ Staatstheorie von Laski ge-
schieht. Ich halte das zwar nicht für eine Staatstheorie, sondern für die Ne-
gation einer solchen und für ein Symptom der Auflösung, aber ich darf ge-
stehen, claß es mir interessanter und aktueller scheint als die Klischees der
staatsrechtlichen Kompendien oder gar die Produkte der methodologischen
Inflation.

So sind wir von ratio und status heute weit entfernt. Für einen Histo-
riker wie Meinecke konnte das nicht unbemerkt bleiben. Wenn er trotz-
dem versuchte, die Idee der Staatsräson auch noch im 19. und sogar noch im
20. Jahrhundert als Mittelpunkt seiner Darstellung beizubehalten, so war
ihm das nur möglich, weil er den Begriff zu einer ganz allgemeinen Vor-
stellung von Machtstreben, Machtpolitik und dergleichen erweiterte und
ihn einem ebenso allgemeinen Moralgebot gegenüberstellte. Höchst auf-
fällig, ja widerspruchsvoll. Denn nicht nur das Spezifische des Begriffes geht
verloren — das hat den Verfasser ex professo niemals interessiert — son-
dern auch die historische Individualität der Vorstellung. Es entfällt also
gerade das, was der Historiker gegenüber dem generellen Moralismus
früherer Jahrhunderte sonst immer betont und was die Überlegenheit der
neueren deutschen Geschichtsschreibung ausmacht. So rächt sich der miß-
achtete Begriff. Wenn wir ins Allgemeine gehen und von den historischen
Besonderheiten absehen, dann ist nämlich die „gereinigte“ oder „wahrhaft
weise“ Staatsräson schließlich nichts anderes, als die „gute“ Staatsräson,
die schon im 16. und 17. Jahrhundert einer schlechten, cattiva ragione di
stato entgegengesetzt wurde.

7. Der Gegensatz von Parlamentarismus
und moderner Massendemokratie (1926)

I. Parlamentarismus

In einer im Sommer 1923 erschienenen Abhandlung über den Parla-
mentarismus habe ich Diskussion und Öffentlichkeit als die
Prinzipien bezeichnet, in denen die Institution des Parlaments ihre geistige
Grundlage hat. Die vielerörterte Krisis des Parlamentarismus beruht für
eine ideengeschichtliche Betrachtung darauf, daß man heute, infolge der

i Über den Gegensatz der statischen und der dynamischen Staats- und Regie-

rungsformen: Rudolf Smend, Die politische Gewalt im Verfassungsstaat und das
Problem der Staatsform. Tübingen 1923, S. 22.

Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie 53

Entwicklung der modernen Massendemokratie, den Glauben an jene Prin-
zipien verliert. Die Klassiker des politischen Liberalismus und Vorkämpfer
des kontinentalen Parlamentarismus sahen noch mit voller Überzeugung
in der öffentlichen Diskussion nicht nur ein Heilmittel gegen politische
Korruption, sondern auch den moralischen Wert und die Überlegenheit
des Parlaments. Der typische Vertreter dieses Glaubens ist Guizot, ein
typischer Liberaler der Louis-Philipp-Zeit. Das Parlament ist für ihn der
Platz; wo in öffentlicher Diskussion durch Argument und Gegenargument
die Wahrheit und Richtigkeit am sichersten gefunden wird. Entfällt dieser
Glaube, wird die öffentliche Diskussion zu einer nichtssagenden Formalität
und verlegt sich die Entscheidung aller wesentlichen Tragen in geheime
Sitzungen enger Komitees, so ist auch die geistige Grundlage des Parla-
mentarismus entfallen.

Soweit gegen diese Thesen ein sachlicher, nicht nur durch politische Be-
fürchtungen bestimmter Einwand erhoben wurde — wie von Richard
Thoma in einer ausführlichen, gedankenreichen Kritik im Archiv für
Sozialwissenschaften, 1925, Bd. 53, S. 212ff. —, geht er dahin, daß ich die
‚ geistige Grundlage des Parlamentarismus in ganz veralteten Gedanken-
gängen finde, wenn ich Diskussion und Öffentlichkeit für die beiden wesent-
lichen Prinzipien des Parlaments halte. Derartiges sei vielleicht vor einigen
Generationen maßgebende Vorstellung gewesen, heute aber stände das
Parlament längst auf einer ganz anderen Basis. Daß der Glaube an
Öffentlichkeit und Diskussion heute als etwas Veraltetes erscheint, ist
auch meine Befürchtung. Es fragt sich deshalb nur, welcher Art denn die
neuen Ärgumentationen oder Überzeugungen sind, die dem Parlament
seine neue geistige Grundlage geben. Natürlich ändern sich im Lauf der
Entwicklung sowohl die Institutionen als auch die Ideen der Menschen.
Ich sehe aber nicht, worin der heutige Parlamentarismus, wenn die Prin-
zipien der Diskussion und der Öffentlichkeit wirklich entfallen, eine neue
Grundlage finden könnte und weshalb die Wahrheit und Richtigkeit des
Parlaments dann noch einleuchtend wären. Wie jede große Institution, so
hat auch das Parlament besondere, eigentümliche Ideen zur Voraussetzung.
Wer sie kennenlernen will, wird sich gezwungen sehen, auf Burke,
Bentham, Guizot und J. St. Mill zurückzugehen, und wird dann feststellen
müssen, daß nach ihnen, ungefähr seit 1848, wohl zahlreiche praktische
Erwägungen, nicht aber neue prinzipielle Argumente vorgebracht worden
sind. Im letzten Jahrhundert hat man das freilich kaum bemerkt, weil der
Parlamentarismus mit der vordringenden Demokratie in enger Verbindung
gleichzeitig vordrang, ohne daß beides genau unterschieden wurde!. Heute

ı Ein ganz typisches Beispiel ist die Definition des Parlamentarismus in dem Buch
des Senators Prof. Gaetano Mosca, „Teorica dei Governi e Governo Parlamentare“,
2. Auflage, Mailand 1925 (1. Auflage 1883), S. 147; er versteht darunter eine Regie-
rung, in welcher die politische Überlegenheit (la preminenza politica) im Staate
Elementen zusteht, welche direkt oder indirekt aus einer Volkswahl hervorgehen.
Auch die beliebte Gleichstellung von Repräsentativverfassung und Parlamentarismus
enthält dieselbe Verwechslung.

54 Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie

aber, nach dem gemeinsamen Sieg, tritt der Gegensatz zutage und kann
der Unterschied von liberal-parlamentarischen und massendemokratischen
Ideen nicht länger unbeachtet bleiben. Man wird sich also mit jenen, wie
Thoma sich ausdrückt, „verschimmelten“ Größen beschäftigen müssen, weil
nur aus ihren Gedankengängen heraus das Spezifische des Parlamentaris-
mus zu erkennen ist und nur bei ihnen das Parlament den Charakter einer
eigenartig fundierten Institution erhält, die sowohl gegenüber den Konse-
quenzen der unmittelbaren Demokratie als gegenüber Bolschewismus und
Fascismus eine geistige Überlegenheit wahren kann. Daß der heutige
parlamentarische Betrieb das kleinere Übel ist, daß er immer noch besser
sein wird als Bolschewismus und Diktatur, daß es unabsehbare Folgen
haben würde, wenn man ihn beseitigt, daß er „sozial-technisch“ eine ganz
praktische Sache ist, alles das sind interessante und zum Teil auch richtige
Erwägungen. Aber es ist nicht die geistige Grundlage einer besonders
gearteten Institution. Der Parlamentarismus besteht heute als Regierungs-
methode und politisches System. Wie alles, was besteht und erträglich
funktioniert, ist er nützlich, nicht mehr und nicht weniger. Es läßt sich
vieles dafür geltend machen, daß es so wie heute immer noch besser geht
als bei unerprobten andern Methoden und daß ein Minimum von Ordnung,
wie es heute doch tatsächlich vorhanden ist, durch leichtsinnige Experimente
gefährdet würde. Derartige Überlegungen wird jeder verständige' Mensch
durchaus gelten lassen. Aber sie bewegen sich nicht in der Sphäre eines
prinzipiellen Interesses. So anspruchslos wird doch wohl niemand sein,
daß er mit einem „Was sonst?“ eine geistige Grundlage oder eine moralische
Wahrheit für erwiesen hielte.

Alle spezifisch parlamentarischen Einrichtungen und Normen erhalten
erst durch Diskussion und Öffentlichkeit ihren Sinn. Das gilt insbesondere
von dem verfassungsmäßig heute offiziell noch anerkannten, wenn auch
praktisch kaum noch geglaubten Grundsatz, daß der Abgeordnete von
seinen Wählern und seiner Partei unabhängig ist; es gilt von den Vor-
schriften über Redefreiheit und Immunität der Abgeordneten, über die
Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlungen usw. Diese Einrichtungen
werden unverständlich, wenn das Prinzip der öffentlichen Diskussion
keinen Glauben mehr findet. Es ist nicht so, als könnte man einer Insti-
tution nachträglich beliebige andere Prinzipien unterschieben, und wenn
ihre bisherige Grundlage entfällt, irgendwelche Ersatzargumente ein-
fügen. Wohl kann dieselbe Institution verschiedenen praktischen Zwecken
dienen und deshalb verschiedene praktische Rechtfertigungen erfahren.
Es gibt eine „Heterogonie der Zwecke“, einen Bedeutungswandel der prak-
tischen Gesichtspunkte und einen Funktionswandel der praktischen Mittel,
aber es gibt keine Heterogonie der Prinzipien. Wenn wir zum Beispiel mit
Montesquieu annehmen, daß das Prinzip der Monarchie die „Ehre“ ist, so
läßt sich dieses Prinzip nicht einer demokratischen Republik unterschieben,
ebensowenig wie sich auf dem Prinzip der öffentlichen Diskussion eine
Monarcie fundieren läßt. Zwar scheint das Gefühl für die Besonderheit

Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie 55

der Prinzipien zu schwinden und eine grenzenlose Unterschiebbarkeit für
möglich gehalten zu werden. In der eingangs erwähnten Besprechung von
Thoma ist das eigentlich der Grundgedanke aller Einwände, die er gegen
meine Abhandlung erhebt. Aber leider verrät er keineswegs, welches denn
die angeblich so zahlreichen, neuen Prinzipien des Parlamentarismus
eigentlich sind. Er begnügt sich damit, in einem kurzen Hinweis von
wenigen Worten „nur die Schriften und Reden von Max Weber, Hugo
Preuß und Friedrich Naumann aus den Jahren 1917 ff.“ zu erwähnen. Was
bedeutete der Parlamentarismus für diese gegen das kaiserliche Regie-
rungssystem ankämpfenden deutschen Demokraten? Im wesentlichen und
höchsten ein Mittel der politischen Führerauslese, einen sicheren Weg,
politischen Dilettantismus zu beseitigen und die Besten und Tüchtigsten
zur politischen Führerschaft gelangen zu lassen. Ob das Parlament tat-
sählich die Fähigkeit besitzt, eine politische Elite zu bilden, ist sehr
zweifelhaft geworden. Heute wird man wohl nicht mehr so hoffnungsvoll
über dieses Ausleseinstrument denken; viele werden derartige Hoffnungen
schon als veraltet ansehen, und das Wort „Illusionen“, das Thoma gegen
Guizot gebraucht, könnte leicht auch jene deutschen Demokraten treffen.
Was die zahlreichen Parlamente der verschiedenen europäischen und
außereuropäischen Staaten an politischer Elite in Hunderten von Ministern
ununterbrochen hervorbringen, rechtfertigt keinen großen Optimismus.
Aber noch schlimmer und für jene Hoffnungen fast vernichtend: in manchen
Staaten hat es der Parlamentarismus schon dahin gebracht, daß sich alle
öffentlichen Angelegenheiten in Beute- und Kompromifobjekte von
Parteien und Gefolgschaften verwandeln und die Politik, weit davon ent-
fernt, die Angelegenheit einer Elite zu sein, zu dem ziemlich verachteten
Geschäft einer ziemlich verachieten Klasse von Menschen geworden ist.

Für eine prinzipielle Betrachtung ist das jedoch nicht entscheidend. Wer
glaubt, der Parlamentarismus garantiere die beste politische Führerauslese,
hat diese Überzeugung heute allerdings meistens nicht mehr als ideellen
Glauben, sondern als eine nach englischen Vorbildern konstruierte, auf
dem Kontinent zu erprobende, praktisch-technische Hypothese, die man
vernünftigerweise sofort aufgibt, wenn sie sich nicht bewährt. Doch kann
sic seine Überzeugung auch mit dem Glauben an Diskussion und Öffent-
lichkeit verbinden, und dann gehört sie zur prinzipiellen Argumentation
des Parlamentarismus. Das Parlament ist jedenfalls nur so lange „wahr“,
als die öffentliche Diskussion ernst genommen und durchgeführt wird.
„Diskussion“ hat hier aber einen besonderen Sinn und bedeutet nicht ein-
fach Verhandeln. Wer alle möglichen Arten von Verhandeln und Ver-
ständigung als Parlamentarismus und alles andere als Diktatur oder
Gewaltherrschaft bezeichnet — wie M. J. Bonn in seiner „Krisis der
europäischen Demokratie“ und auch R. Thoma in seiner obengenannten
Besprechung —, umgeht die eigentliche Frage. Auf jedem Gesandten-
kongrefi, jedem Delegiertentag, in jeder Direktorensitzung wird ver-
handelt; ebenso wie zwischen den Kabinetten der absoluten Monarchen,

56 Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie

zwischen ständischen Organisationen, zwischen Christen und Türken ver-
handelt wurde. Daraus ergibt sich noch nicht die Institution des modernen
Parlaments. Man darf die Begriffe nicht auflösen und das Spezifische der
Diskussion nicht außer acht lassen. Diskussion bedeutet einen Meinungs-
austausch, der von dem Zweck beherrscht ist, den Gegner mit rationalen
Argumenten von einer Wahrheit und Richtigkeit zu überzeugen oder sich
von der Wahrheit und Richtigkeit überzeugen zu lassen. Gentz — hierin
noch von dem Liberalen Burke belehrt — formuliert es treffend: Das
Charakteristische aller Repräsentativverfassungen (er meint das moderne
Parlament zum Unterschied von ständischen Vertretungen) ist, daß die
Gesetze aus einem Kampf der Meinungen (nicıt aus einem Kampf
der Interessen) hervorgehen. Zur Diskussion gehören gemeinsame Über-
zeugung als Prämisse, Bereitwilligkeit, sich überzeugen zu lassen, Un-
abhängigkeit von parteimäßiger Bindung, Unbefangenheit von egoistischen
Interessen, Heute werden die meisten eine solche Uninteressiertheit kaum
für möglich halten. Aber auch diese Skepsis gehört zur Krise des Parla-
mentarismus. Die eben erwähnten, offiziell noch geltenden Bestimmungen
der parlamentarischen Verfassungen lassen deutlich erkennen, daß alle
eigentümlich-parlamentarischen Einrichtungen diesen besonderen Begriff
der Diskussion voraussetzen. Der überall wiederkehrende Satz zum Bei-
spiel, daß jeder Abgeordnete Vertreter nicht einer Partei, sondern des
ganzen Volkes und an keinerlei Anweisungen gebunden ist (auch die
Weimarer Verfassung hat ihn in Artikel 21 aufgenommen), die typisch
wiederkehrenden Garantien der Redefreiheit und die Vorschriften über
die Öffentlichkeit der Sitzungen sind nur bei richtig verstandener Dis-
kussion sinnvoll. Verhandlungen dagegen, bei denen es nicht darauf
ankommt, die rationale Richtigkeit zu finden, sondern Interessen und
Gewinnchancen zu berechnen und durchzusetzen und das eigene Inter-
esse nach Möglichkeit zur Geltung zu bringen, sind natürlich aucdı von
mancherlei Reden und Erörterungen begleitet, aber nicht im prägnanten
Sinne Diskussion. Zwei Kaufleute, die sidı nach einem Konkurrenzkampf
einigen, sprechen über die beiderseitigen wirtschaftlichen Möglichkeiten;
jeder sucht selbstverständlich seinen Vorteil wahrzunehmen, und so
kommen sie zu einem geschäftlichen Kompromiß. Die Öffentlichkeit ist bei
dieser Art von Verhandlung ebenso unangebradht, wie sie bei einer wahren
Diskussion vernünftig ist. Verhandlungen und Kompromisse hat es, wie
gesagt, überall in der Weltgeschichte gegeben. Die Menschen wissen, daß
es meistens vorteilhafter ist, sich zu vertragen, als zu streiten, und ein
magerer Vergleich besser als ein fetter Prozeß. Das ist zweifellos richtig,
_ nicht das Prinzip einer besonders gearteten Staats- oder Regierungs-
orm.

Die Lage des Parlamentarismus ist heute so kritisch, weil die Ent-
wicklung der modernen Massendemokratie die argumentierende öffent-
liche Diskussion zu einer leeren Formalität gemacht hat. Manche Normen
des heutigen Parlamentsrectes, vor allem die Vorschriften über die Un-

Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie 57

abhängigkeit der Abgeordneten und über die Öffentlichkeit der Sitzungen,
wirken infolgedessen wie eine überflüssige Dekoration, unnütz und sogar
peinlich, als hätte jemand die Heizkörper einer modernen Zentralheizung
mit roten Flammen angemalt, um die Illusion eines lodernden Feuers
hervorzurufen. Die Parteien (die es nach dem Text der geschriebenen Ver-
fassung offiziell gar nicht gibt) treten heute nicht mehr als diskutierende
Meinungen, sondern als soziale oder wirtschaftliche Machtgruppen ein-
ander gegenüber, berechnen die beiderseitigen Interessen und Machtmög-
lichkeiten und schließen auf dieser faktischen Grundlage Kompromisse
und Koalitionen. Die Massen werden durch einen Propagandaapparat ge-
wonnen, dessen größte Wirkungen auf einem Appell an nächstliegende
Interessen und Leidenschaften beruhen. Das Argument im eigentlichen
Sinne, das für die echte Diskussion charakteristisch ist, verschwindet. An
seine Stelle tritt in den Verhandlungen der Parteien die zielbewußte
Beredinung der Interessen und Machtchancen; in der Behandlung der
Massen die plakatmäfßig eindringliche Suggestion oder — wie Walter Lipp-
mann in einem sehr klugen, aber zu sehr im Psychologischen verhafteten
amerikanischen Buche „Publie Opinion“, London 1922, sagt — das „Sym-
bol‘“. Die Literatur zur Psychologie, Technik und Kritik der öffentlichen
Meinung ist heute sehr groß?. Man darf deshalb wohl als bekannt voraus-
setzen, daß es sich heute nicht mehr darum handelt, den Gegner von einer
Richtigkeit oder Wahrheit zu überzeugen, sondern die Mehrheit zu ge-
winnen, um mit ihr zu herrschen. Was Cavour als den großen Unterschied
zwischen Absolutismus und konstitutionellem Regime bezeichnet, daß der
absolute Minister befiehlt, der konstitutionelle denjenigen, der gehorchen
soll, überzeugt, muß heute seinen Sinn verlieren. Cavour sagt ausdrücklich:
„Ich (als konstitutioneller Minister) überzeuge davon, daß ich recht habe“,
und nur in diesem Zusammenhang tut er den berühmten Aussprud: „La
plus mauvaise des Chambres est encore preferable & la meilleure des Anti-
chambres.“ Heute erscheint das Parlament eher selbst als eine riesige
Antichambre vor den Bureaus oder Ausschüssen unsichtbarer Machthaber.
Heute wirkt es wie eine Satire, wenn man den Satz von Bentham zitiert:
„Im Parlament tıcffen sich die Ideen, die Berührung der Ideen schlägt
Funken und führt zur Evidenz.“ Wer erinnert sich noch der Zeit, da Pre-

ı Ein kürzlich erschienenes, interessantes und witziges, trotz aller literarischen
und gedanklichen Sprünge sehr beachtenswertes Buch, Wyndham Lewis, „The art of
being ruled“, London (Chatto und Windus) 1926, erklärt diesen Übergang vom In-
tellektuellen zum Affektiven und Sensuellen dadurch, daß infolge der modernen
Demokratie der männliche Typus zurückgedrängt wird und eine allgemeine F'emini-
sierung eintritt. .

2 Doch trifft gerade hier eine Feststellung zu, die Robert Michels im Vorwort zur
2. Auflage seiner. „Soziologie des Parteiwesens“ (S.XVIII) macht, „daß auf dem
Gebiete sowohl der theoretischen, zumal aber dem der angewandten Massenpsycho-
logie... die deutsche Wissenschaft hinter der französischen, italienischen, amerika-
nischen und englischen um einige Dezennien an Arbeitsleistung, aber auch an Inter-
esse zurücksteht“. Dem wäre nur hinzuzufügen, daß ein Buch wie das von Robert
Michels, mit seinem erstaunlichen Reichtum an Material und an Gedanken, doch wohl
geeignet ist, ein Dezennium des Rückstandes zu kompensieren.

58 Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie

vost-Paradol gegenüber dem „persönlichen Regime“ Napoleons III. den
Wert des Parlamentarismus darin erblickte, daß dieser bei jeder Ver-
schiebung der wirklichen Macht den wirklichen Inhaber der Macht zwinge,
sofort offen hervorzutreten, und die Regierung infolgedessen, in einer
„wunderbaren“ Übereinstimmung von Schein und Sein, immer die stärkste
Macht bedente? Wer glaubt noch an diese Art von Öffentlichkeit? Und an
das Parlament als die große „Iribüne“?

Die Beweisgründe von Burke, Bentham, Guizot und J. St. Mill sind
also heute veraltet. Auch die zahlreichen Definitionen des Parlamentaris-
mus, die man heute noch in angelsächsischen und französischen Schriften
findet und die in Deutschland anscheinend wenig bekannt sind, Definitionen,
in denen der Parlamentarismus wesentlich als government by discussion
erscheint, müßten danach als „verschimmelt“ gelten. Gut. Wenn man dann
immer noch an den Parlamentarismus glaubt, wird man wenigstens neue
Argumente angeben müssen. Ein Hinweis auf Friedrich Naumann, Hugo
Preuß und Max Weber genügt dann nicht mehr. Bei allem Respekt vor
diesen Männern wird heute niemand ihre Hoffnung teilen, durch das
Parlament sei die Bildung einer politischen Elite ohne weiteres garantiert.
Solche Überzeugungen sind heute tatsächlich erschüttert, und als ideeller
Glaube können sie nur bestehen, solange sie sich mit dem Glauben an Dis-
kussion und Öffentlichkeit verbinden. Was in den letzten Jahrzehnten an
neuen Rechtfertigungen für den Parlamentarismus vorgebracht worden
ist, besagt schließlich immer nur, daß heutzutage das Parlament als brauch-
bares, sogar unentbehrliches Instrument sozialer und politischer Technik
gut oder wenigstens leidlich funktioniert. Das ist, um es nochmals zu ver-
sichern, eine durchaus plausible Art der Betrachtung. Aber man wird
sich doch auch für die tiefere Begründung interessieren müssen, für das,
was Montesquieu das Prinzip einer Staats- oder Regierungsform nennt,
für die spezifische Überzeugung, die zu dieser wie zu jener großen Insti-
tution gehört, für den Glauben an das Parlament, den es tatsächlich ein-
mal gegeben hat und den man heute nicht mehr findet.

In der Geschichte der politischen Ideen gibt es Epochen großer Impulse
und Zeiten der Windstille eines ideenlosen status quo. So ist die Epoche
der Monarchie zu Ende, wenn der Sinn für das Prinzip des Königtums,
für die Ehre, verlorengeht, wenn Bürgerkönige erscheinen, die statt ihrer
Weihe und ihrer Ehre ihre Brauchbarkeit und Nützlichkeit zu beweisen
suchen. Der äußere Apparat monarchischer Einrichtungen kann dann noch
lange stehenbleiben. Trotzdem hat die Stunde der Monarchie geschlagen.
Die Überzeugungen, die eigentlich zu dieser und keiner anderen Institution
gehören, erscheinen dann veraltet; an praktischen Rechtfertigungen wird
es nicht fehlen, aber es ist nur Tatfrage, ob Menschen oder Organisationen
auftreten, die sich als tatsächlich ebenso brauchbar oder noch brauchbarer
erweisen wie die Könige und durch dieses einfache Faktum die Monarchie
beseitigen. Ähnlich verhält es sich mit den „sozial-technischen“ Recht-
fertigungen des Parlaments. Wird das Parlament aus einer Institution von

Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie 39

evidenter Wahrheit zu einem bloß praktisch-technischen Mittel, so braucht
nur in irgendeinem Verfahren, nicht einmal notwendigerweise durch eine
offen sich exponierende Diktatur, via facti gezeigt zu werden, daß es auch
anders geht, und das Parlament ist dann erledigt.

II. Demokratie

Der Glaube an den Parlamentarismus, an ein government by discussion,
gehört in die Gedankenwelt des Liberalismus. Er gehört nicht zur Demo-
kratie. Beides, Liberalismus und Demokratie, muß voneinander getrennt
werden, damit das heterogen zusammengesetzte Gebilde erkannt wird,
das die moderne Massendemokratie ausmacht.

Jede wirkliche Demokratie beruht darauf, daß nicht nur Gleiches gleich,
sondern, mit unvermeidlicher Konsequenz, das Nichtgleiche nicht gleich
behandelt wird. Zur Demokratie gehört also notwendig erstens Homogeni-
tät und zweitens — nötigenfalls — die Ausscheidung oder Vernichtung
des Heterogenen. Als Illustrierung dieses Satzes sei mit einem Wort an
zwei verschiedene Beispiele moderner Demokratien erinnert: an die heutige
Türkei mit ihrer radikalen Aussiedlung der Griechen und ihrer rücksichts-
losen Türkisierung des Landes — und an das australische Gemeinwesen,
das durch Einwanderungsgesetzgebung unerwünschten Zuzug fernhält. Die
politische Kraft einer Demokratie zeigt sich darin, daß sie das Fremde und
Ungleiche, die Homogenität Bedrohende, zu beseitigen oder fernzuhalten
weiß. Bei der Frage der Gleichheit handelt es sich nämlih nicht um
abstrakte, logisch-arithmetische Spielereien, sondern um die Substanz der
Gleichheit. Sie kann in bestimmten physischen und moralischen Quali-
täten gefunden werden, z. B. in der staatsbürgerlichen Tüchtigkeit, der
&oerj, die klassische Demokratie der virtus (vertu). In der Demokratie
englischer Sektierer des 17. Jahrhunderts gründete sie sich auf die Über-
einstimmung religiöser Überzeugungen. Seit dem 19. Jahrhundert besteht
sie vor allem in der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Nation, in der
nationalen Homogenität‘. Immer ist die Gleichheit nur so lange politisch
interessant und wertvoll, als sie eine Substanz hat und deshalb wenigstens
die Möglichkeit und das Risiko einer Ungleichheit besteht. Es gibt vielleicht
einzelne Beispiele für den idyllischen Fall, daß ein Gemeinwesen sich in
jeder Beziehung selbst genügt, daß gleichzeitig jeder seiner Bewohner
ebenfalls diese glückliche Autarkie besitzt und jeder jedem andern phy-
sisch, psychisch, moralisch und ökonomisch so ähnlich ist, daß eine Homo-
genität ohne Heterogenität vorliegt, was in primitiven Bauerndemokratien
oder Kolonistenstaaten eine Zeitlang möglich sein könnte. Im übrigen muß
man sagen, daß die Demokratie — weil zur Gleichheit immer auch eine

1 Die zur Demokratie gehörige politische Substanz kann m. E. nicht im blof
Ökonomischen liegen. Aus der ökonomischen Gleichheit folgt noch keine politische
Homogenität; wohl können — negativ — große ökonomische Ungleidhheiten eine
sonst bestehende politische Homogenität aufheben oder gefährden. Die weitere Aus-
führung dieser "hesen gehört in einen anderen Zusammenhang.

60 Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie

Ungleichheit gehört — einen Teil der vom Staate beherrschten Bevölkerung
ausschließen kann, ohne aufzuhören, Demokratie zu sein, daft sogar im
allgemeinen bisher zu einer Demokratie immer auch Sklaven gehörten
oder Menschen, die in irgendeiner Form ganz oder halb entrechtet und
von der Ausübung der politischen Gewalt ferngehalten waren, mögen sie
nun Barbaren, Unzivilisierte, Atheisten, Aristokraten oder Gegenrevolutio-
näre heiften. Weder in der athenischen Stadtdemokratie noch im englischen
Weltreich sind alle Bewohner des Staatsgebietes politisch gleichberechtigt.
Von den über 400 Millionen Bewohnern des engliscren Weltreiches sind
über 300 Millionen nicht englische Bürger. Wenn von englischer Demo-
kratie, „allgemeinem“ Wahl- oder Siimmrect und „allgemeiner“ Gleich-
heit die Rede ist, so werden diese Hunderte von Millionen in der englischen
Demokratie ebenso selbstverständlich ignoriert wie die Sklaven in der
athenischen Demokratie. Der moderne Imperialismus hat zahlreiche neue,
der wirtschaftlichen und technishen Entwicklung entsprechende Herr-
schaftsformen herausgebildet, die sich in demselben Mafte ausdehnen, wie
sich innerhalb des Mutterlandes die Demokratie entwickelt. Kolonien,
Protektorate, Mandate, Interventionsverträge und ähnliche Formen der
Abhängigkeit ermöglichen es heute einer Demokratie, eine heterogene
Bevölkerung zu beherrschen, ohne sie zu Staatsbürgern zu machen; sie
von dem demokratischen Staate abhängig zu machen und doch gleichzeitig
von diesem Staate fernzuhalten. Das ist der politische und staatstheoretische
Sinn der schönen Formel: die Kolonien sind staatsrechtlich Ausland, völker-
rechtlich Inland. Der „weltläufige Sprachgebrauch“, d.h. der Sprachgebrauch
der angelsächsischen Weltpresse, dem R. Thoma sich unterwirft und den
er sogar für eine staatstheoretische Definition als maßgebend anerkennt,
läßt das alles unbeachtet. Für ihn ist angeblich jeder Staat, in welchem
das allgemeine und gleiche Wahlrecht „zum Fundament des Ganzen“
gemacht ist, eine Demokratie. Beruht etwa das englische Weltreich auf
dem allgemeinen und gleichen Wahlrecht aller seiner Bewohner? Auf
diesem Fundament könnte es keine Woche bestehen; die Farbigen würden
mit ungeheurer Mehrheit die Weißen überstimmen. Trotzdem ist das eng-
lische Weltreich eine Demokratie. Ähnlich verhält es sich mit Frankreich
und anderen Mächten.

Das allgemeine und gleiche Wahl- und Stimmrecht ist vernünftigerweise
nur die Folge der substanziellen Gleichheit innerhalb des Kreise der
Gleichen und geht nicht weiter als diese Gleichheit. Ein solches gleiches
Recht hat einen guten Sinn, wo Homogenität besteht. Diese Art Allgemein-
heit des Wahlrechts aber, die der „weltläufige Sprachgebrauch“ meint,
bedeutet etwas anderes: Jeder erwachsene Mensch, bloß als Mensch, soll
eo ipso jedem anderen Menschen politisch gleichberechtigt sein. Das ist ein
liberaler, kein demokratischer Gedanke; er setzt eine Menschheitsdemokra-
tie an die Stelle der bisher bestehenden, auf der Vorstellung substantieller
Gleichheit und Homogenität beruhenden Demokratie. Heute herrscht auf
der Erde keineswegs diese allgemeine Menschheitsdemokratie. Von allem

Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie 61

andern abgesehen schon deshalb nicht, weil die Erde in Staaten, und zwar
meistens sogar national homogene Staaten, geteilt ist, die innerhalb ihrer
selbst auf der Grundlage nationaler Homogenität eine Demokratie zu
verwirklichen suchen, im übrigen aber keineswegs jeden Menschen als
gleichberechtigten Bürger behandeln!. Auch der demokratischste Staat,
sagen wir die Vereinigten Staaten von Amerika, ist weit davon entfernt,
Fremde an seiner Macht oder seinem Reichtum zu beteiligen. Bisher hat
es noch keine Demokratie gegeben, die den Begriff des Fremden nicht
gekannt und die Gleichheit aller Menschen verwirklicht hätte. Wollte man
aber mit einer Menschheitsdemokratie Ernst machen und wirklich jeden
Menschen jedem andern Menschen politisch gleichstellen, so wäre das eine
Gleichheit, an der jeder Mensch kraft Geburt oder Lebensalters ohne
weiteres teilnähme. Dadurch hätte man die Gleichheit ihres Wertes und
ihrer Substanz beraubt, weil man ihr den spezifischen Sinn genommen
hätte, den sie als politische Gleichheit, ökonomische Gleichheit usw., kurz
als Gleichheit eines bestimmten Gebietes hat. Jedes Gebiet hat nämlich
seine spezifischen Gleichheiten und Ungleichheiten. So sehr es ein Unrecht
wäre,die menschliche Würde jedes einzelnen Menschen zu mißachten, so wäre
es doch eine ’unverantwortliche, zu den schlimmsten Formlosigkeiten und
daher zu noch schlimmerem Unrecht führende Torheit, die spezifischen Be-
sonderheiten der verschiedenen Gebiete zu verkennen. Im Bereich des Poli-
tischen stehen sich die Menschen nicht abstrakt als Menschen, sondern als
politisch interessierte und politisch determinierte Menschen gegenüber,
als Staatsbürger, Regierende oder Regierte, politische Verbündete oder
Gegner, also jedenfalls in politischen Kategorien. In der Sphäre des Poli-
tischen kann man nicht vom Politischen abstrahieren und nur die allgemeine
Menschengleichheit übriglassen; ebenso wie im Bereich des Okonomischen
nicht Menschen schlechthin, sondern Menschen als Produzenten, Konsu-
menten usw., das heißt nur in spezifisch ökonomischen Kategorien, be-
griffen werden.

Eine absolute Menschengleichheit wäre also eine Gleichheit, die sich
ohne Risiko von selbst versteht, eine Gleichheit ohne das notwendige
Korrelat der Ungleichheit und infolgedessen eine begrifflich und praktisch
nichtssagende, gleichgültige Gleichheit. Nun gibt es zwar nirgends eine
solche absolute Gleichheit, solange, wie eben erwähnt, die verschiedenen
Staaten der Erde ihre Staatsbürger von andern Menschen politisch unter-
scheiden und eine politisch abhängige, aber aus irgendwelchen Gründen
unerwünschte Bevölkerung von sich fernzuhalten wissen, indem sie eine
völkerrechtliche Abhängigkeit mit einer staatsrechtlichen Fremdheit ver-
binden. Dagegen scheint wenigstens innerhalb der verschiedenen
modernen demokratischen Staaten eine allgemeine Menschengleichheit

1 Insofern besteht ein „Pluralismus“, und der soziale Pluralismus, in den nach
der Prognose von M. J. Bonn, Die Krisis der europäischen Demokratie, 1935, die
heutige, angebliche Menschheitsdemokratie sich auflösen wird, ist in anderer, wirk-
samerer Form längst vorhanden und immer vorhanden gewesen.

62 Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie

durchgeführt zu sein, zwar keine absolute Gleichheit aller Menschen, weil
selbstverständlich die Fremden, die Nichtstaatsangehörigen, ausgeschlossen
bleiben, aber doch, innerhalb des Kreises der Staatsangehörigen, eine
relativ weitgehende Menschengleichheit. Es ist aber zu beachten, daft in
diesem Falle die nationale Homogenität meistens um so stärker betont
und die relativ allgemeine Mensdiengleichheit innerhalb des Staates durch
den entschiedenen Ausschluß aller nicht zum Staate gehörenden, außerhalb
des Staates verbleibenden Menschen wieder aufgehoben wird. Wo das
nicht der Fall ist, wo ein Staat ohne Rücksicht auf die nationale oder andere
Arten der Homogenität die allgemeine Menschengleichheit auf politischem
Gebiete durchführen wollte, würde er der Konsequenz nicht entgehen
können, daß er die politische Gleichheit in demselben Maße entwertet,
wie er sich der absoluten Menschengleichheit annähert. Und nicht nur das.
Es würde auch, ebenfalls in demselben Maße wie vorhin, das Gebiet selbst,
also die Politik selbst, entwertet und etwas Gleichgültiges werden. Man
hätte nicht nur die politische Gleichheit ihrer Substanz beraubt und für
den einzelnen Gleichen wertlos gemacht, auch die Politik wäre in dem
Maße wesenlos geworden, als für ihr Gebiet mit solchen wesenlosen Gleich-
heiten Ernst gemacht ist. Die Gleichgültigkeit erfaßt auch die Angelegen-
heiten, die mit den Methoden einer substanzlosen Gleichheit behandelt
werden. Die substantiellen Ungleichheiten würden keineswegs aus der
Welt und aus dem Staat verschwinden, sondern sich auf ein anderes
Gebiet, etwa vom Politischen ins Wirtschaftliche, zurückziehen und diesem
Gebiet eine neue, unverhältnismäßig starke, überlegene Bedeutung geben.
Bei politiscıer Scheingleichheit muß ein anderes Gebiet, auf welchem die
substantiellen Ungleichheiten sich dann durchsetzen, heute also z. B. das
Okonomische, die Politik beherrschen. Das ist ganz unvermeidlich und für
eine staatstheoretische Betrachtung der wahre Grund der vielbeklagten
Herrschaft des Ökonomischen über Staat und Politik. Wo eine gleichgültige,
ohne das Korrelat einer Ungleichheit gedachte Gleichheit ein Gebiet
menschlichen Lebens tatsächlich erfaßt, verliert auch dieses Gebiet selbst
seine Substanz und tritt in den Schatten eines anderen Gebietes, auf
welchem dann die Ungleichheiten mit rücksichtsloser Kraft zur Geltung
kommen.

Die Gleichheit aller Menschen als Menschen ist nicht Demokratie, sondern
eine bestimmte Art Liberalismus, nicht Staatsform, sondern individua-
listisch-humanitäre Moral und Weltanschauung!. Auf der unklaren Ver-
bindung beider beruht die moderne Massendemokratie. Trotz aller Be-
schäftigung mit Rousseau und trotz der richtigen Erkenntnis, daß Rousseau

, ı Diese Unterscheidung hat ein sehr beachtenswerter Aufsatz von Werner Becker
in der Zeitschrift „Schildgenossen“, September 1925, gut ausgeführt; die Arbeit be-
ruht auf einem in meinem politischen Seminar, Sommersemester 1925, gehaltenen
ausgezeichneten Referat. Der Aufsatz von H. Hefele, „Hochland“, November 1924
betont ebenfalls einen Gegensatz von Liberalismus und Demokratie, Doch bleibe ich
sowohl Becker wie Hefele gegenüber bei der Definition der Demokratie els einer
Identität von Regierenden und Regierten.

Der Gegensatz von Parlamentarismus’und moderner Massendemokratie 63

am Anfang der modernen Demokratie steht, scheint man noch nicht be-
merkt zu haben, daß schon die Staatskonstruktion des Contrat social diese
beiden verschiedenen Elemente inkohärent nebeneinander enthält. Die
Fassade ist liberal: Begründung der Rechtmäfigkeit des Staates auf freien
Vertrag. Aber im weiteren Verlauf der Darstellung und bei der Ent-
wicklung des wesentlichen Begriffes, der volonte generale, zeigt sich, daß
der wahre Staat nach Rousseau nur existiert, wo das Volk so homogen ist,
daß im wesentlichen Einstimmigkeit herrscht. Es darf nach dem Contrat
social im Staate keine Parteien geben, keine Sonderinteressen, keine reli-
giösen Verschiedenheiten, nichts, was die Menschen trennt, nicht einmal ein
Finanzwesen. Der von bedeutenden Nationalökonomen, wie Alfred Weber!
und Carl Brinkmann?, bewunderte Philosoph der modernen Demokratie
sagt in allem Ernst: Finanz ist etwas für Sklaven: ein mot d’esclave
(Buch II, Kap. 15, Abs. 2), wobei zu beachten ist, daß für Rousseau das
Wort „Sklave“ die ganze folgenreiche Bedeutung hat, die ihm in der demo-
kratischen Staatskonstruktion zukommt; es zeichnet den nicht zum Volk
Gehörigen, den Nicht-Gleichen, den Nicht-Citoyen, dem es nichts nützt,
daß er in abstracto „Mensch“ ist, den Heterogenen, der an der allgemeinen
Homogenität nicht teilnimmt und deshalb mit Recht ausgeschlossen wird.
Die Einmütigkeit muß nach Rousseau so weit gehen, daß die Gesetze sans
discussion zustande kommen, Sogar Richter und Partei müssen dasselbe
wollen (Buch II, Kap. 4, Abs. 7), wobei nicht einmal gefragt wird, welche
von den beiden Parteien, ob Kläger oder Beklagte dasselbe wollen; kurz,
in der bis zur Identität gesteigerten Homogenität versteht sich alles von
selbst. Wenn aber Einmütigkeit und Übereinstimmung aller Willen mit
allen wirklich so groß sind, wozu braucht dann noch ein Vertrag geschlossen
oder auch nur konstruiert zu werden? Der Vertrag setzt doch Verschieden-
heit und Gegensätzlichkeit voraus. Die Finmütigkeit ist, ebenso wie die
volonte generale, entweder vorhanden oder nicht vorhanden, und zwar,
wie Alfred Weber treffend gesehen hat, naturhaft vorhanden. Wo sie
besteht, ist wegen ihrer Naturhaftigkeit der Vertrag sinnlos; wo sie nicht
besteht, nützt kein Vertrag. Der Gedanke des freien Vertrages aller mit
allen kommt aus einer ganz andern, gegensätzliche Interessen, Verschieden-
heiten und Egoismen voraussetzenden Gedankenwelt, aus dem Liberalis-
mus. Die volonte generale dagegen, wie Rousseau sie konstruiert, beruht
auf der Homogenität. Nur das ist konsequente Demokratie. Nach dem
Contrat social beruht also der Staat trotz des Titels und trotz der einleiten-
den Vertragskonstruktion nicht auf Kontrakt, sondern wesentlich auf
Homogenität. Aus ihr ergibt sich die demokratische Identität von Regieren-
den und Regierten.

Auc die Staatstheorie des Contrat social enthält einen Beweis dafür,
daß man die Demokratie richtigerweise als Identität von Regierenden und
Regierten definiert. Diese in meiner Schrift „Politische Theologie“ (1922)

* Die Krise des modernen Staatsgedankens in Europa, aan 1925,
? Archiv für Sozialwissenschaften, August 1925, Bd. 54, S.5

64 Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie

und in der Abhandlung über den Parlamentarismus vorgeschlagene Defi-
nition ist, soweit sie bemerkt wurde, teils abgelehnt, teils abgeschrieben
worden. Ich möchte daher noch erwähnen, daß sie zwar in ihrer Anwendung
auf die heutigen Staatstheorien und in ihrer Erweiterung zu einer Reihe
von Identitäten neu ist, im übrigen aber einer alten, man kann sagen
klassischen und aus diesem Grunde wohl nicht mehr bekannten Über-
lieferung entspricht, Wegen ihres Hinweises auf interessante, heute be-
sonders aktuelle staatsrechtliche Konsequenzen mag hier die Formulierung
von Pufendorff (De Jure Naturae et Gentium, 1672, Buch VII, Kapitel VI,
$ 8) zitiert werden: in der Demokratie, wo derjenige, der befiehlt, und
derjenige, der gehorcht, derselbe ist, kann der Souverän, d. h. die aus
allen Bürgern bestehende Versammlung, beliebig Gesetze und Verfassung
ändern; in einer Monarchie oder Aristokratie — ubi alii sunt qui imperant,
alii quibus imperatur — ist nach Pufendorffs Meinung ein gegenseitiger
Vertrag und daher eine Beschränkung der Staatsgewalt möglich.

%*

Eine populäre Vorstellung sieht heute den Parlamentarismus in der
Mitte zwischen Bolschewismus und Faschismus von zwei Seiten bedroht.
Das ist eine einfache, aber äußerliche Gruppierung. Die Schwierigkeiten
des parlamentarischen Betriebes und der parlamentarischen Einrichtungen
erwachsen in Wahrheit aus den Zuständen der modernen Massendemo-
kratie. Diese führt zunächst zu einer Krisis der Demokratie selbst, weil
mit der allgemeinen Menschengleichheit das Problem der zu einer Demo-
kratie notwendigen substanziellen Gleichheit und Homogenität nicht gelöst
werden kann. Sie führt ferner zu einer von der Krisis der Demokratie
wohl zu unterscheidenden Krisis des Parlamentarismus. Beide Krisen sind
heute gleichzeitig aufgetreten und verschärfen sich gegenseitig, sind aber
begrifflich und tatsächlich verschieden. Als Demokratie sucht die moderne
Massendemokratie eine Identität von Regierenden und Regierten zu ver-
wirklichen und begegnet auf diesem Wege dem Parlament als einer nicht
mehr begreiflichen, veralteten Institution. Wenn mit der demokratischen
Identität Ernst gemacht wird, kann nämlich im Ernstfall keine andere
verfassungsmäßige Einrichtung vor der alleinigen Maßgeblichkeit des
irgendwie geäußerten, unwidersprechlichen Willens des Volkes stand-
halten. Ihm gegenüber hat insbesondere eine auf der Diskussion von un-
abhängigen Abgeordneten beruhende Institution keine selbständige Exi-
stenzberechtigung, um so weniger, als der Glaube an die Diskussion nicht
demokratischen, sondern liberalen Ursprungs ist. Man kann heute drei
Krisen unterscheiden: die Krisis der Demokratie — von ihr spricht
M. J. Bonn, ohne den Gegensatz von liberaler Menschengleichheit und demo-
kralischer Homogenität zu beachten —; ferner eine Krisis des modernen
Staates (Alfred Weber) und endlich eine Krisis des Parlamentarismus.
Die hier in Frage stehende Krisis des Parlamentarismus beruht darauf,
daß Demokratie und Liberalismus wohl eine Zeitlang miteinander ver-

Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie 65

bunden sein könnei, wie auch Sozialismus und Demokratie sich verbunden
haben, daß aber diese Liberaldemokratie, sobald sie zur Macht gelangt,
sich ebenso zwischen ihren Elementen entscheiden muß wie die Sozial-
demokratie, die übrigens, weil die moderne Massendemokratie wesentlich
liberale Elemente enthält, in Wahrheit eine Sozial-Liberal-Demokratie ist.
In der Demokratie gibt es nur die Gleichheit der Gleichen und den Willen
derer, die zu den Gleichen gehören. Alle anderen Institutionen verwandeln
sich in wesenlose sozial-technische Behelfe, die nicht imstande sind, dem
irgendwie geäußerten Willen des Volkes einen eigenen Wert und ein
eigenes Prinzip entgegenzusetzen. Die Krisis des modernen Staates beruht
darauf, daß eine Massen- und Menschheitsdemokratie keine Staatsform,
auch keinen demokratischen Staat zu realisieren vermag.

Bolschewismus und Faschismus dagegen sind wie jede Diktatur zwar
antiliberal, aber nicht notwendig antidemokratisch. In der Geschichte der
Demokratie gibt es manche Diktaturen, Cäsarismen und andere Beispiele
auffälliger, für die liberalen Traditionen des letzten Jahrhunderts un-
gewöhnlicher Methoden, den Willen des Volkes zu bilden und eine
Homogenität zu schaffen. Es gehört zu den undemokratischen, im 19. Jahr-
hundert aus der Vermengung mit liberalen Grundsätzen entstandenen
Vorstellungen, das Volk könne seinen Willen nur in der Weise äußern,
daß jeder einzelne Bürger, in tiefstem Geheimnis und völliger Isoliertheit,
also ohne aus der Sphäre des Privaten und Unverantwortlichen herauszu-
treten, unter „Schutzvorrichtungen“ und „unbeobachtet“ — wie die deutsche
Reichsstimmordnung vorschreibt — seine Stimme abgibt, dann jede ein-
zelne Siimme registriert und eine arithmetische Mehrheit berechnet wird.
Ganz elementare Wahrheiten sind dadurch in Vergessenheit geraten und
der heutigen Staatslehre anscheinend unbekannt. Volk ist ein Begriff des
öffentlichen Rechts. Volk existiert nur in der Sphäre der Publizität. Die
einstimmige Meinung von hundert Millionen Privatleuten ist weder Wille
des Volkes, noch öffentliche Meinung. Der Wille des Volkes kann durch
Zuruf, durch acclamatio, durch selbstverständliches, unwidersprochenes _
Dasein ebensogut und noch besser demokratisch geäußert werden als durch
den statistischen Apparat, den man seit einem halben Jahrhundert mit
einer so minutiösen Sorgfalt ausgebildet hat. Je stärker die Kraft des demo-
kratischen Gefühls, um so sicherer die Erkenntnis, daß Demokratie etwas
anderes ist als ein Registriersystem geheimer Abstimmungen. Vor einer
nicht nur im technischen, sondern auch im vitalen Sinne unmittelbaren
Demokratie erscheint das aus liberalen Gedankengängen entstandene
Parlament als eine künstliche Maschinerie, während diktatorische und
cäsaristische Methoden nicht nur von der acclamatio des Volkes getragen,
sondern auch unmittelbare Äußerungen demokratischer Substanz und
Kraft sein können.

Auch wenn der Bolschewismus unterdrückt und der Faschismus fern-
gehalten wird, ist deshalb die Krisis des heutigen Parlamentarismus nicht
im geringsten überwunden. Denn sie ist nicht als Folge des Auftretens

5 1682

66 Der Gegensatz von Parlamentarismus und moderner Massendemokratie

dieser beiden Gegner entstanden; sie war vor ihnen da und würde nach
ihnen fortdauern. Sie entspringt den Konsequenzen der modernen Massen-
demokratie und im letzten Grunde dem Gegensatz eines von moralischem
Pathos getragenen liberalen Individualismus und eines von wesentlich
politischen Idealen beherrschten demokratischen Staatsgefühls. Ein Jahr-
hundert geschichtlicher Verbindungen und gemeinsamen Kampfes gegen
den fürstlihen Absolutismus hat die Erkenntnis dieses Gegensatzes auf-
gehalten. Heute aber tritt seine Entfaltung täglich stärker hervor und läßt
sich durch keinen weltläufigen Sprachgebrauch mehr verhindern. Es ist
der in seiner Tiefe unüberwindliche Gegensatz von liberalem Einzelmensch-
Bewußtsein und demokratischer Homogenität.

8. Der Begriff des Politischen (1927)

Als man erkannte, welche große Bedeutung den wirtschaftlichen Ver-
einigungen innerhalb des Staates zukommt, und insbesondere das An-
wachsen der Gewerkschaften bemerkte, gegen deren wirtschaftliches Macht-
mittel, den Streik, die Gesetze des Staates ziemlich machtlos waren, hat
man etwas voreilig den Tod und das Ende des Staates proklamiert. Das
geschah, soviel ich sehe, als eigentliche Doktrin erst seit 1906 und 1907
bei französischen Syndikalisten!. Von Staatstheoretikern, die in diesen
Zusammenhang gehören, ist Duguit der bekannteste; er hat seit 1901 den
Souveränitätsbegriff und die Vorstellung von der personalen Einheit des
Staates zu widerlegen versucht, mit manchen treffenden Argumenten gegen
eine unkritische Staatsmetaphysik, aber im wesentlichen doch den eben
dargelegten, eigentlichen Sinn des Souveränitätsgedankens verfehlend.
Dasselbe gilt von der weitaus interessantesten Staatslehre, die im letzten
Jahrzehnt aufgestellt worden ist, der sogenannten pluralistischen Staats-
theorie von Harold J. Laski?. Ihr Pluralismus besteht darin, die souveräne
Einheit des Staates, d. h. die politische Einheit zu leugnen und immer
wieder hervorzuheben, daß der einzelne Mensch in vielen verschiedenen
sozialen Verbindungen lebt: er ist Mitglied einer Religionsgesellschaft,
einer Gewerkschaft, eines Sportklubs und vieler anderer „Assoziationen“,
die ihn von Fall zu Fall verschieden stark bestimmen, ohne daf man von
einer dieser Assoziationen sagen könnte, sie sei absolut maßgebend und
souverän. Vielmehr können sich die verschiedenen Verbindungen, jede
auf einem verschiedenen Gebiet, als die stärksten erweisen. Es wäre z, B.
denkbar, daß die Mitglieder einer Gewerkschaft, wenn dieser Verband
die Parole ausgibt, keine Kirche mehr zu besuchen, trotzdem zur Kirche

1 „Cette chose &norme... la mort de cet ötre fantastique, prodigieux, qui a tenu
dans l’histoire une place si colossale: l’Etat est mort.“ E. Berth, dessen Ideen von
Georges Sorel stammen, in Le Mouvement socialiste, Oktober 1907, p. 314. Leon
Duguit zitiert diese Stelle in seinen Vorträgen Le droit social, le droit individuel et
la transformation de l’Etat, 1. Aufl. 1908; er begnügt sich damit, zu sagen, daß der
souveräne und als Person gedachte Staat tot oder am Sterben sei (5.150: L’Etat
Bersonnel et souverain est mort ou sur le point de mourir). In Duguits Werk L’Etat,

aris 1901, finden sich solche Sätze noch nicht, obwohl die Kritik des Souveränitäts-
begriffes schon die gleiche ist. Interessante weitere Beispiele dieser syndikalistischen
Diagnose des heutigen Staates bei Esmein, Droit constitutionnel (7. Auflage von
Nezard) 1921, 1, S. 55 ff. Die syndikalistiscte Lehre ist auch hinsichtlich ihrer Diagnose
des Staates von der marxistischen Konstruktion zu unterscheiden. Für die Marxisten
ist der Staat nicht tot oder am Sterben, er ist vielmehr als Mittel zur Herbeiführun
en und erst damit staatlosen Gesellschaft notwendig und vorläufig no
wirklich.

? Studies in the Problem of Sovereignty 1917; Authority in the Modern State
1919, Foundation of Sovereignty 1921, A Grammar of Politics 1925.

5%

68 Der Begriff des Politischen

gehen, aber gleichzeitig eine von der Kirche erlassene Aufforderung, aus
der Gewerkschaft auszutreten, ebenfalls nicht befolgen. Der geschichtliche
Vorgang, den Laski mit besonderer Vorliebe zitiert und der auf ihn offen-
bar einen großen Eindruck gemacht hat, ist Bismarcks „Kulturkampf“
gegen die römische Kirche, Er soll beweisen, daß selbst ein Staat von der
ungebrochenen Kraft des Bismarckschen Reiches nicht souverän und all-
mächtig war. Ebensowenig ist der Staat auf wirtschaftlichem Gebiet all-
mächtig. Das alles trifft zweifellos zu, und die Wendungen von der „All-
macht“ des Staates sind eben nur oberflächliche Redensarten der Juristen.
Aber damit ist die Frage noch nicht beantwortet, welche „soziale Einheit“
(wenn ich einmal hier den ungenauen, liberalen Begriff des „Sozialen“ über-
nehmen darf) den Konfliktsfall entscheidet und die maßgebende Grup-
pierung nach Freund und Feind bestimmt. Weder eine Kirche, noch eine
Gewerkschaft hätte einen Krieg, den das Deutsche Reich unter Bismarck
beschloß, verboten oder verhindert. Natürlich konnte Bismarck dem Papst
nicht den Krieg erklären, aber nur weil der Papst selber kein jus belli
mehr hatte. Es wäre jedenfalls keine Instanz denkbar gewesen, die einer
den Ernstfall betreffenden Entscheidung der damaligen deutschen Regie-
rung hätte entgegentreten können, ohne damit selber zum politischen
Feinde zu werden und von allen Konsequenzen dieses Begriffes getroffen
zu werden. Das genügt, um einen vernünftigen Begriff von Souveränität
und Einheit zu begründen. Die politische Einheit ist eben ihrem Wesen
nach die maßgebende Einheit, gleichgültig aus welchen Motiven sie ihre
letzten psychischen Kräfte zieht. Sie existiert oder sie existiert nicht. Wenn
sie existiert, ist sie die höchste, d. h. im entscheidenden Fall bestimmende
Einheit,

Daß der Staat eine Einheit ist, und zwar die maßgebende Einheit,
beruht auf seinem politischen Charakter. Eine pluralistische Theorie,
welche diese Einheit bestreitet und eine politische Assoziation neben
andere, z. B. religiöse oder ökonomische Assoziationen stellt, vermag auf
die Frage nach dem spezifischen. Inhalt des Politischen keine Antwort zu
geben. In keinem der vielen Bücher von Laski wird man eine bestimmte
Definition des Politischen finden, obwohl immer von Staat, Politik, Souve-
ränität und „Government“ die Rede ist. Der Staat verwandelt sich in eine
Assoziation, die mit andern Assoziationen konkurriert. Er wird eine
Gesellschaft neben und zwischen manchen andern Gesellschaften, die inner-
halb oder außerhalb des Staates bestehen. Das ist eben der „Pluralismus“
dieser Staatstheorie. Die frühere Überlegenheit des Staates, seine „Hoheit“
gegenüber der Gesellschaft und sein „Monopol“ der höchsten Einheit, sind
damit selbstverständlich entfallen. Es bleibt aber, genauer betrachtet, bei
Laski ganz unklar, was nunmehr der „Staat“ überhaupt noch sein soll.
Bald erscheint er in alter, liberaler Weise als bloßer Diener der wesent-
lich ökonomisch bestimmten Gesellschaft, bald aber pluralistisch als eine
besondere Art Gesellschaft, d. h. eine Assoziation neben anderen Asso-
ziationen. Es müßte nun doch vor allem klargestellt werden, aus welchem

Der Begriff des Politischen 69

Grunde die Menschen dazu kommen, neben den religiösen, ökonomischen
und anderen Assoziationen auch noch politische Assoziationen zu bilden,
und worin der spezifisch politische Zweck dieser Assoziationen besteht.
Hier liegt eine fundamentale Unklarheit; eine klare und einfache Linie
des Gedankenganges ist nicht’ zu erkennen. Diese pluralistische Staats-
theorie ist eben vor allem selber pluralistisch, d. h. sie hat kein einheitliches
Zentrum, sondern zieht ihre gedanklichen Motive aus sehr verschiedenen
Ideenkreisen (Religion, Wirtschaft, Liberalismus, Sozialismus usw.) und
ignoriert den zentralen Begriff jeder Staatslehre, das Politische. In Wahr-
heit gibt es keine politische „Gesellschaft“ oder „Assoziation“, es gibt
nur eine politische Einheit, eine politische Gemeinschaft. Die reale Mög-
lichkeit der Gruppierung von Freund und Feind genügt, um über das
bloß Gesellschaftlich-Assoziative hinaus eine maßgebende Einheit zu
schaffen, die etwas spezifisch Anderes und gegenüber den übrigen Asso-
zialionen etwas Entscheidendes ist. Entfällt diese Einheit, so entfällt
auch das Politische selbst. Nur solange das Wesen des Politischen nicht er-
kannt oder nicht beachtet wird, ist es möglich, eine politische „Assoziation“
pluralistisch neben eine religiöse, ökonomische oder andere Assoziation
zu stellen und sie mit ihnen in Konkurrenz treten zu lassen. Aus dem
Begriff des Politischen ergeben sich allerdings, wie unten gezeigt werden
soll, pluralistische Konsequenzen, aber nicht in dem Sinne, daß inner-
halb der politischen Einheit an die Stelle der mafgebenden Freund- und
Feindgruppierung ein Pluralismus treten könnte, ohne mit der Einheit
auch das Politische selbst zu zerstören.

Zum Staat als einer wesentlich politischen Einheit gehört das jus belli,
d. h. die reale Möglichkeit, im gegebenen Fall kraft eigener Entscheidung
den Feind zu bestimmen und ihn zu bekämpfen. Mit welchen technischen
Mitteln der Kampf geführt wird, welche Heeresorganisation besteht, wie
groß die Aussichten sind, den Krieg zu gewinnen, ist hier gleichgültig,
solange das die politische Einheit bildende Volk bereit ist, für seine Exi-
stenz und seine Unabhängigkeit zu kämpfen, wobei es kraft eigener Ent-
scheidung bestimmt, worin seine Unabhängigkeit und Freiheit besteht. Die
Entwicklung der militärischen Technik scheint dahin zu führen, daß viel-
leicht nur noch wenige Völker übrig bleiben, denen ihre industrielle Macht
es erlaubt, einen aussichtsreichen Krieg zu führen, während kleinere Völker
freiwillig oder notgedrungen auf das jus belli verzichten, wenn es ihnen
nicht gelingt, durch eine richtige Bündnispolitik ihre Selbständigkeit zu
wahren. Mit dieser Entwicklung ist nicht bewiesen, daf Krieg, Staat und
Politik überhaupt aufgehört haben. Jede Änderung und Umwälzung der
menschlichen Geschichte und Entwicklung hat neue Formen und neue
Dimensionen der politischen Gruppierung hervorgebracht und früher be-
stehende politische Gebilde vernichtet.

t „Wir können sagen, daß sich am Tage der Mobilisierung die Gesellschaft, die

bis dahin bestand, in eine Gemeinschaft umformte“, Lederer, Archiv f. Soz.-Wiss. 39
(1915), 5.349.

70 Der Begriff des Politischen

Der Staat als die maßgebende politische Einheit hat eine ungeheure
Befugnis bei sich konzentriert: die Möglichkeit, Krieg zu führen und damit
offen über das Leben von Menschen zu verfügen. Denn das jus belli enthält
eine solche Verfügung; es bedeutet die doppelte Möglichkeit: von An-
gehörigen des eigenen Volkes Todesbereitschaft und Tötungsbereitschaft
zu verlangen, und auf der Feindesseite stehende Menschen zu töten. Die
Befugnis, in der Form eines Strafurteils über Leben und Tod eines
Menschen zu verfügen, das jus vitae ac necis, kann auch einer anderen,
innerhalb der politischen Einheit bestehenden Verbindung, etwa der
Familie oder dem Familienhaupt zustehen, nicht aber das jus belli, solange
die politische Einheit als solche vorhanden ist. Auch ein Recht der Blut-
rache zwischen den Familien oder Sippen müßte während eines Krieges
suspendiert werden, wenn überhaupt eine politische Einheit bestehen soll.
Ein menschlicher Verband, der auf diese Konsequenzen des jus belli ver-
zichten wollte, wäre kein politischer Verband, denn er würde auf die
Möglichkeit verzichten, maßgebend darüber zu entscheiden, wen er als
Feind betrachtet und behandelt. Durch diese Macht über das physische
Leben der Menschen erhebt sich die politische Gemeinschaft über jede
andere Art von Gemeinschaft oder Gesellschaft. Innerhalb dieser Gemein-
schaft können dann wieder politische Untergebilde bestehen mit eigenen
oder übertragenen Befugnissen, aber, solange die Einheit besteht, nicht
mit einem selbständigen jus belli.

Eine religiöse Gemeinschaft, eine Kirche, kann von ihren Angehörigen
vielleicht verlangen, daß sie für ihren Glauben sterben und den Märtyrer-
tod erleiden, aber nur des eigenen Seelenheils wegen, nicht für die religiöse
Gemeinschaft als solche. In einer ökonomisch bestimmten Gesellschaft,
deren Ordnung, d. h. berechenbares Funktionieren im Bereich wirtschaft-
licher Kategorien vor sich geht, kann unter keinem denkbaren Gesichts-
punkt verlangt werden, daß irgendein Mitglied der Gesellschaft im
Interesse des ungestörten Funktionierens sein Leben opfere. Mit öko-
nomischen Zweckmäfligkeiten eine solche Forderung zu begründen, wäre
ein Widerspruch gegen die individualistischen Prinzipien der Gesellschaft
und aus ökonomischen Normen oder Idealen niemals zu rechtfertigen.
Der einzelne Mensch mag freiwillig sterben wofür er will. Die ökonomisch
funktionierende Gesellschaft wird auch Mittel finden, einen Störer außer-
halb ihres Kreislaufs zu stellen und ihn auf eine nicht gewaltsame, „fried-
liche“ Art unschädlich zu machen, d. h. konkret gesprochen, ihn nötigen-
falls verhungern zu lassen. Aber es gibt kein Programm, keine Norm und
keine Zweckhaftigkeit, aus deren Inhalt, mag er noch so richtig, vernünftig
oder erhaben sein, ein Verfügungsrecht über das physische Leben anderer
Menschen entstehen könnte. Von den Menschen im Ernst zu fordern, daß
sie Menschen töten und bereit sind, zu sterben, damit Handel und Industrie
der Überlebenden blühe oder die Konsumkraft der Enkel gedeihe, ist
grauenhaft und verrückt. Den Krieg als Menschenmord verfluchen und
dann von den Menschen zu verlangen, daß sie Krieg führen und im Kriege

Der Begriff des Politischen Y41

töten und sich töten lassen, damit es „nie wieder Krieg“ gebe, ist ein
manifester Betrug. Der Krieg, die Todesbereitschaft kämpfender Menschen,
die physische Tötung von anderen Menschen, die auf der Seite des Feindes
stehen, alles das hat keinen normativen, sondern nur einen existenziellen
Sinn, und zwar in der Realität der Situationen des wirklichen Kampfes
gegen einen wirklichen Feind, nicht in irgendwelchen idealen Programmen
oder Normativitäten. Es gibt keinen rationalen Zweck, keine noch so richtige
Norm, kein noch so ideales Programm, keine Legitimität oder Legalität,
die es rechtfertigen könnte, daß Menschen sich gegenseitig dafür töten.
Wenn eine solche physische Vernichtung menschlichen Lebens nidıt aus
der seinsmäßigen Behauptung der eigenen Existenzform gegenüber einer
ebenso seinsmäßigen Verneinung dieser Form geschieht, so läßt sie sich
eben nicht rechtfertigen. Auch mit ethischen und juristischen Normen kann
man keinen Krieg begründen. Gibt es wirklich Feinde in der seinsmäßigen
Bedeutung, wie es hier gemeint ist, so ist es sinnvoll, und zwar politisch
sinnvoll, sie nötigenfalls physisch abzuwehren und mit ihnen zu kämpfen.
Das ist keine Legitimierung oder Rechtfertigung, sondern hat einen rein
existenziellen Sinn.

Daß die Gerechtigkeit nicht zum Begriff des Krieges gehört, ist seit
Grotius im allgemeinen anerkannt'. Die Konstruktionen, die einen ge-
rechten Krieg fordern, dienen gewöhnlich selbst wieder einem politischen
Zweck. Von einem politiscı geeinten Volk verlangen, daß es nur aus einem
gerechten Grunde Krieg führe, ist nämlich entweder etwas ganz Selbst-
verständliches, wenn es heißt, daß nur gegen einen wirklichen Feind Krieg
geführt werden soll; oder aber es versteckt sich dahinter das politische
Bestreben, die Verfügung über das jus belli in andere Hände zu spielen
und Gerechtigkeitsnormen zu finden, über deren Inhalt und Anwendung
im Einzelfall nicht das Volk selbst entscheidet, sondern irgendeine andere
Instanz, welche auf diese Weise bestimmt, wer der Feind ist. Solange ein
Volk in der Sphäre des Politischen existiert, muß es, wenn auch nur für
den extremsten Fall — über dessen Vorliegen es aber selber entscheidet —
die Unterscheidung von Freund und Feind selber bestimmen. Darin liegt
das Wesen seiner politischen Existenz. Hat es nicht mehr die Fähigkeit
oder den Willen zu dieser Unterscheidung, so hört es auf, politisch zu
existieren. Läßt es sich von einem Fremden vorschreiben, wer sein Feind
ist und gegen wen es kämpfen darf oder nicht, so ist es kein politisch freies
Volk mehr. Ein Krieg hat seinen Sinn nicht darin, daß er für hohe Ideale
oder für Rechtsnormen, sondern darin, daft er gegen den eigenen Feind
geführt wird. Alle Trübungen dieser Kategorie von Freund und Feind
erklären sich aus der Vermengung mit irgendwelchen Abstraktionen oder
Normen.

Ein politisch existierendes Volk kann also nicht darauf verzichten,
gegebenenfalls Freund und Feind durch eigene Bestimmung auf eigene

ı De

Jure belli ac pacis, 1. I, c. I, N.2: „Justitiam in definitione (sc. belli) non
includo.‘

72 Der Begriff des Politischen

Gefahr zu unterscheiden. Entfällt diese Unterscheidung, so entfällt das
politische Leben überhaupt. Es steht einem Volk keineswegs frei, durch
irgendwelche Proklamationen und Verzichte dieser schicksalvollen Unter-
scheidung zu entgehen. Erklärt ein Teil des Volkes, keinen Feind mehr
zu kennen, so stelli er sich nach Lage der Sache auf die Seite der Feinde
und hilft ihnen, aber die Unterscheidung von Freund und Feind ist damit
nicht beseitigt. Behaupten die Bürger eines Staates von sich, daß? sie persön-
lich keine Feinde haben, so hat das mit dieser Frage nichts zu tun, denn
ein Privatmann hat keine politischen Feinde; er kann mit solchen Er-
klärungen höchstens sagen wollen, daß er sich aus der politischen Gemein-
schaft, zu welcher er seiner Existenz nach gehört, herausstellen und nur
noch als Privatmann leben will. Es wäre ferner ein Irrtum, zu glauben,
ein einzelnes Volk könnte durch eine Freundschaftserklärung an alle
Welt oder dadurch, daß es sich freiwillig entwaffnet, die Unterscheidung
von Freund und Feind beseitigen. Auf diese Weise wird die Welt nicht
entpolitisiert und nicht in einen Zustand reiner Moralität oder Wirtschaft-
lichkeit versetzt. Wenn ein Volk die Mühen und das Risiko fürchtet, so
wird sich schon ein anderes Volk finden, das ihm diese Mühen abnimmt,
indem es seinen „Schutz gegen äuftere Feinde“ und damit die politische
Herrschaft übernimmt. Der Schutzherr bestimmt dann den Feind, kraft des
ewigen Zusammenhangs von Schutz und Gehorsam!. Es wäre tölpelhaft,
zu glauben, ein wehrloses Volk habe nur noch Freunde, und eine krapulose
Berechnung, der Feind könnte vielleiht durch Widerstandslosigkeit ge-
rührt werden. So wenig ein Mensch durch den Verzicht auf eine ästhetische
oder wirtschaftliche Produktivität die Welt in den Zustand reiner Moralität
überführt, so wenig kann ein Volk durch den Verzicht auf die politische
Entscheidung einen rein moralischen oder ökonomischen Zustand der
Menschheit herbeiführen. Dadurch, daß ein Volk nicht mehr die Kraft oder
den Willen hat, sich in der Sphäre des Politischen zu halten, verschwindet
das Politische nicht aus der Welt. Es verschwindet nur ein schwaches Volk.

Aus dem Begriffsmerkmal des Politischen folgt der Pluralismus der
Staaten. Die politische Einheit setzt die reale Möglichkeit des Feindes und
damit eine andere, koexistierende, politische Einheit voraus. Es gibt des-
halb auf der Erde, solange es überhaupt einen Staat gibt, immer mehrere
Staaten und kann keinen die ganze Erde und ganze Menschheit umfassen-
den Welt,staat‘“ geben. Die politische Welt ist ein Pluriversum, kein Uni-
versum., Insofern ist jede Staatstheorie pluralistisch, wenn auch in einem
anderen Sinne als dem der oben besprochenen pluralistischen Theorie von
Laski, Die politische Einheit kann ihrem Wesen nach nicht universal sein.
Sind die verschiedenen Völker und Menschengruppen der Erde alle so
geeint, daß ein Kampf zwischen ihnen real unmöglich wird, hört also die
Unterscheidung von Freund und Feind auch der bloßen Eventualität nach

ı Diese „mutual relation between Protection and Obedience“ wollte Hobbes durch

den „Leviathan“ zum Bewußtsein bringen; vgl. die Schlußworte der englischen Aus-
gabe von ib5i, 5.396.

Der Begriff des Politischen 73

auf, so gibt es nur noch Wirtschaft, Moral, Recht, Kunst usw., aber keine
Politik und keinen Staat mehr. Ob und wann dieser Zustand der Erde
und der Menschheit eintreten wird, weiß ich nicht. Vorläufig ist er nicht
da. Es wäre eine unehrliche Fiktion, ihn als vorhanden anzunehmen, und
eine handgreifliche Verwechslung, zu meinen, weil heute jeder Krieg
zwischen Grofmächten leicht zu einem „Weltkrieg“ wird, müßte die Be-
endigung (dieses Krieges den „Weltfrieden“ und damit jenen idyllischen
Endzustand der Staatenlosigkeit bedeuten.

Die Menschheit als solche kann keinen Krieg führen, denn sie hat
keinen Feind, wenigstens nicht auf diesem Planeten. Der Begriff der
Menschheit schließt den Begriff des Feindes aus, weil auch der Feind nicht
aufhört, Mensch zu sein, und damit die spezifische Unterscheidung entfällt.
Daß Kriege im Namen der Menschheit geführt werden, ist keine Wider-
legung dieser einfachen Wahrheit, sondern hat nur einen besonders inten-
siven politischen Sinn. Wenn ein Staat im Namen der Menschheit seinen
politischen Feind bekämpft, so ist das kein Krieg der Menschheit, sondern
ein Krieg, den ein bestimmter Staat gegen einen andern führt. Der Name
der Menschheit könnte, weil man nun einmal solche „Namen“ nicht ohne
gewisse Konsequenzen führen kann, nur die schreckliche Bedeutung haben,
daß dem Feind die Qualität des Menschen abgesprochen und dadurch der
Krieg besonders unmensclich wird. Aber abgesehen von diesem hoch-
politischen Mißbrauch des unpolitischen Namens „Menschheit“ gibt es keine
Kriege der Menschheit als solcher. Menschheit ist kein politischer Begriff,
ihm entspricht auch keine politische Einheit oder Gemeinschaft und kein
Status. Die Menschheit der naturrechtlichen und liberal-individualistischen
Doktrinen ist eine universale, d. h. alle Menschen der Erde umfassende
Gesellschaft, ein System von Beziehungen zwischen einzelnen Menschen,
das erst dann vorhanden ist, wenn die reale Möglichkeit des Kampfes aus-
geschlossen und jede Freund- und Feindgruppierung unmöglich geworden
ist. In dieser universalen Gesellschaft wird es dann keine Völker als poli-
tische Einheiten und deshalb auch keinen Staat mehr geben.

Die Idee eines Völkerbundes entspricht bisher nur einer sehr unklaren
Tendenz, den unpolitischen Zustand der Universal-Gesellschaft „Mensch-
heit“ zu verwirklichen. Deshalb wird fast immer ziemlich kritiklos für
diesen Völkerbund beansprucht, daß er universal sein müsse, d. h. alle
Staaten der ganzen Erde umfasse. Universalität müßte aber völlige Ent-
politisierung und damit Staatenlosigkeit bedeuten. Um so widerspruchs-
voller erscheint die 1919 gegründete Genfer Einrichtung, die man als
„Völkerbund“ oder, nach ihrem offiziellen Namen, besser als „Völkergesell-
schaft“ (Societe des nations) bezeichnet. Dieser Völkerbund ist ein zwischen-
staatliches Gebilde, er setzt Staaten als solche voraus, regelt einige ihrer
gegenseitigen Beziehungen und garantiert sogar ihre politische Existenz.
Er ist nicht nur keine universale, sondern nicht einmal eine internationale
Organisation, wenn man das Wort „international“, wie es richtig und ehrlich
ist, von „zwischenstaatlich“ unterscheidet und nur für die wirklich internatio-

74 “Der Begriff des Politischen

nalen Bewegungen, d. h. für solche vorbehält, die, über die Grenzen der
Staaten hinweg- und durch ihre Mauern hindurchgehend, die bisherige
Impermeabilität des Staates ignorieren, wie z. B. die dritte Internationale.
Hier zeigen sich gleich die elementaren Gegensätze von international und
zwischenstaatlich, von entpolitisierter Universal-Gesellschaft und zwischen-
staatlicher Garantie des status quo der staatlichen Grenzen, und es ist im
Grunde kaum begreiflich, wie eine wissenschaftlihe Behandlung des
„Völkerbundes“ daran vorbeigehen und die Verwirrung sogar noch unter-
stützen kann. Der Genfer Völkerbund hebt die Möglichkeit von Kriegen
nicht auf, so wenig wie er die Staaten aufhebt. Er führt neue Möglichkeiten
von Kriegen ein, erlaubt Kriege, fördert Koalitionskriege und beseitigt
eine Reihe von Hemmungen des Krieges dadurch, daß er gewisse Kriege
legitimiert. Wie er bis heute besteht, ist er ein System von Diplomaten-
konferenzen, kombiniert mit einem Verwaltungsbüro, dem General-
sekretariat. Er ist, wie ich an anderer Stelle! gezeigt habe, kein Bund, wohl
aber möglicherweise ein Bündnis. Nur insofern zeigt sich in ihm der echte
Begriff der Menschheit noch wirksam, als seine eigentliche Tätigkeit auf
humanitärem, nicht-politischem Gebiete liegt und er wenigstens eine
„Tendenz“ zur Universalität hat; angesichts seiner wirklichen Verfassung
und der selbst innerhalb dieses sogenannten „Bundes“ bestehen bleibenden
Möglichkeit eines Krieges ist diese „Tendenz“ allerdings nur eine Phrase.
Ein nicht universaler Völkerbund kann natürlich nur dadurch politische
Bedeutung erhalten, daß er ein Bündnis, eine Koalition darstellt. Damit
wäre das jus belli nicht beseitigt. Ein Völkerbund als universale Menschheits-
organisation müßte die schwierige Leistung vollbringen, erstens allen
bestehen bleibenden menschlichen Gruppierungen das jus belli effektiv
wegzunehmen und zweitens trotzdem selber kein jus belli zu übernehmen,
denn sonst wären Universalität, Menschheit, Gesellschaft, kurz alle wesent-
lichen Merkmale wieder entfallen.

Umfaßt ein „Weltstaat“ die ganze Erde und die ganze Menschheit, so
wäre er demnach keine politische Einheit und nur mit einer Redensart ein
Staat zu nennen. Würde tatsächlich auf der Grundlage einer wirtschaft-
lichen und verkehrstechnischen Einheit die ganze Menschheit und die ganze
Erde geeint, so wäre das eine „soziale“ Einheit, das heißt eine zwischen den
Polaritäten von Ethik und OÖkonomik den Indifferenzpunkt suchende
„Gesellschaft“. Es wäre auch kein „Imperium“, sondern müßte jeden poli-
tischen Charakter verlieren.

1 Die Kernfrage des Völkerbundes. Berlin 1926.

Donoso Cortes in Berlin, 1849 73

9. Donoso Cortes in Berlin, 1849' (1927)

Die Kreuzzeitung hatte in einer Notiz aus Paris vom 4. Mai 1833 Donoso
Cortes folgenden Nachruf gewidmet:

„Nicht nur Spanien, die gesamte Christenheit hat durch den gestern Abend nach
9 Uhr hier erfolgten Tod des spanischen Gesandten am Hofe on Napoleons einen
schweren Verlust erlitten. Don Joaquin Jose Maria Donoso Cortes, Marques de
Valdegamas, war 1809 geboren, wenn ich nicht irre, also noch im frischesten Mannes-
alter und gehörte zu jenen spezifisch katholischen Staatsmännern, die deshalb schon
die besten Vertreter der katholischen Könige Spaniens sind, die aber eine weit über
die Grenzen ihres Vaterlandes hinausgehende Bedeutung erhalten, wenn sich die
tiefe katholische Überzeugung mit so außerordentlichen diplomatischen Talenten
paart, wie bei dem verewigten Donoso Cortes. Man hat diesen spanischen Staats-
mann einen en Montalembert nennen wollen. Das ist fast eine Beleidigung
für ihn, denn Montalembert mag ein katholischer Parteiführer seyn, ein katholischer
Staatsmann ist er nicht, dazu ist er noch heute ein viel zu unverbesserlicher Orleanist.
Sie werden sicı nodı des tiefen Eindrucks erinnern, den die Kammerreden und
Schriften von Donoso Cortes zu machen pflegten, und wie dieselben auch von con-
seryativen Nicht-Katholiken hochgeschätzt und als gewaltige Waffe gegen die Revo-
lution angesehen wurden! Sie haben Gelegenheit gehabt, diesen ausgezeichneten
Mann in Berlin kennen zu lernen; Spanien konnte durch Niemanden besser ver-
treten seyn als durch ihn. Seit dem 28. März 1831 war er hier accreditiert. Sein
Bruder, der durch eine telegraphische Depesche aus Madrid hierherberufen worden,
findet ihn nicht mehr am Leben.“

Man könnte nach solchen Worten glauben, Donoso habe in Deutschland
einen großen Erfolg gehabt, obwohl er sich noch nicht ein Jahr — von
Februar bis November 1849 — als spanischer Bevollmächtigter in Berlin
aufgehalten hat. In Wahrheit muß man sagen, daß sein politisches Wirken,
soweit Preußen oder Deutschland in Frage steht, „auf einer Wasserwelle
geschrieben“ war. Seine Reden wurden in Berlin bewundert, der König
selbst zitierte seinen Ausspruch über die Frankfurter Nationalversammlung
aus der Madrider Rede vom 30. Januar 1850°, Aber was an Erinnerung von
ihm zurücblieb, erscheint wie ein schwaches, getrübtes Bild. Die Persön-
lichkeit des Mannes, der ihn in Deutschland literarisch bekannt zu machen
suchte und übersetzte, Franz Joseph Buß, konnte dem katholischen Spanier
wenig Interesse oder gar Sympathien gewinnen. Buß war ein höchst pro-
blematischer, abstoßender Mensch, den Karl Biedermann in seinen „Er-
innerungen aus der Paulskirche“ (Leipzig 1849) im Gegensatz zu den
„feinen“ — wie Ketteler und Döllinger — als Typus des „groben Ultra-
montanen“ hinstellt, den Karl Freytag als den „Widerwärtigsten von allen
Ultramontanen“ bezeichnet und der in der Allgemeinen Deutschen Bio-
graphie wohl den schlimmsten biographischen Artikel erhalten hat, den

ı Eine wichtige Quelle, die offiziellen Berichte, welche Donoso seiner Regierung
nach Madrid schickte, ist noch nicht zugänglich. Die folgende Darstellung ist daher
auf die veröffentlichten Briefe angewiesen, wie sie die spanische Ausgabe der Werke
(im folgenden mit Obras zitiert), die französische Ausgabe von 1858 (zitiert
Veuil fo t) und die Veröffentlichung des Grafen Adh&mar d’Antioche, Paris 1880
(zitiert: Antioche), enthalten. Die spanische Ausgabe ist nach meinen Erfahrungen
in Deutschland selten; ich habe daher im allgemeinen auf Veuillot verwiesen.

3 Vgl. Otto Hoetzsch, Peter von Meyendorff, Bd. II 5.285, Berlin 1925, über den

zitierten Ausspruch vgl. unten.

76 Donoso Cortes in Berlin, 1849

man in einem akademishen Werke finden kann, wo er mit starken Aus-
drücken als ein zynisches und verlogenes, psychopathologisches Subjekt:
ersceint!. Wie man nun immer über diesen Buß denken mag, es ist keine
gute Position, von einem solchen Mann in Deutschland präkonisiert zu
werden. Viel wichtiger aber und für das in Deutschland weiterlebende
Bild von Donoso gefährlich ist eine Bemerkung Bismarcks, der in seinen
„Gedanken und Erinnerungen“ den Namen dieses Spaniers in eine der-
artig affekterfüllte Region versetzt, daß es für viele gute Deutsche eine Art
Inferno bedeutet. Bismarck spricht davon, daß der Papst 1870 mit einem
Siege Frankreichs über Deutschland rechnete und eine Niederlage des
evangelischen Preußen für einen Gewinn des Katholizismus gehalten hätte,
Die päpstlichen Beziehungen zum kaiserlichen Frankreich, namentlich zur
Kaiserin Eugenie, waren freundschaftlichster Art. „Es würden sich die gesta
Dei per Francos vielleiht um einige neue Fortschritte der päpstlichen
Macht bereichert haben, und die Entscheidung der konfessionellen Kämpfe,
die nach der Meinung katholischer Schriftsteller (Donoso Cortes de Valde-
gamas) schließlich ‚auf dem Sande der Mark Brandenburg‘ auszufechten
sind, würde durch eine Übermadtstellung Frankreichs in Deutschland nach
verschiedenen Richtungen hin gefördert worden sein.“ Österreich und
Frankreich, meint Bismarck, wären auf dem gemeinsamen Boden des
Katholizismus einander näher gekommen und hätten nach dem Kriege ihre
Revanche gesucht. Daß in diesem Zusammenhang der Name Donoso Cortes
auftaucht — den meisten Lesern der „Gedanken und Erinnerungen“ sicher
fremd und seltsam — ist ein Zeichen von Bismarcks tiefsten Instinkten und
eine beachtenswerte Nachwirkung aus den Revolutionsjahren.

Donoso war am 22, Februar 1849 in Berlin angekommen. Sein Mißtrauen
gegen Preußen, seine Abneigung gegen Berlin waren schon vor der An-
kunft entschiedeneSache und wurden durc seinen Aufenthalt nur verstärkt,
als sich immer mehr zeigte, daß der antirevolutionäre nordische Block
— Rußland, Preußen, Österreich — nicht zustande kam. Die politische und
geistige Atmosphäre Berlins war dem katholischen Spanier unerträglich;
er war glücklich, als er vor einer in Berlin drohenden Epidemie nach
Dresden flüchten konnte. Der einzige, der ihm nahestand, war der rus-
sische Baron Meyendorff?, dessen politische Bemühungen, soweit sie
Deutschland betrafen, dahin gingen, auf der Grundlage einer gegen-
revolutionären Politik den Frieden zwischen Preußen und Österreich und
dem deutschen Dualismus zu erhalten. Meyendorff hat die preußischen
Konservativen in einer interessanten Weise beeinflußt. Von Bismarck
spricht er als seinem Freund?, Leopold von Gerlach, der ihn in seinen Denk-

1 Artikel v. Schulte, Bd. 47 S. 407.

” In dem von Otto Hoetzsch herausgegebenen Briefwechsel Meyendorffs wird
Donoso Bd. II S.274 und S.285 erwähnt. Meyendorff nennt ihn den „Montalembert
espagnol“, rühmt seine große Rede (vom 30. Januar 1850) und fügt hinzu: „que
Metternich et Montalembert, que Ranke et Schelling en raffolent.“

® Hoetzsch, a.a.0.3.222: „Ennuye de cette &ternelle imitation de la Belgique,
un deput& de la droite, mon ami Bismarck, lui r&pondit“ etc.

Donoso Cortes in Berlin, 1849 77

würdigkeiten oft erwähnt, verschaffte er Nachrichten über die öster-
reichischen Pläne und Erfolge, um den König einzuschüchtern und die
Verfassungspläne von Radowitz, die Union und einen Bundesstaat unter
preußischer Hegemonie zu vereiteln!. Dadurh war audı ein Gegensatz
von Donoso und Radowitz gegeben. Zwar spricht Donoso anfangs (in einem
Brief vom 26. April 1849) von Radowitz als einem der bedeutendsten
Männer seiner Zeit?. Später aber sieht er den Triumph der Revolution
gerade darin, daß auch Radowitz sich zum Vertreter des Konstitutionalis-
mus machi; jetzt nennt er ihn einen oberflächlichen Menschen und glaubt,
daß Radowitz wohl selber bemerkt habe, wie wenig der spanische Vertreter
sich aus ihm mache?. Donosos vertrauter Freund, der preußische Gesandte
in Madrid, Graf Raczynski, hatte Radowitz immer mißtraut und ihn mit
Bunsen, Vincke und Gagern zusammen als Liberalen bezeichnet‘. Radowitz
war überzeugter Katholik, aber kein Freund der Jesuiten; er beklagte die
Wiederherstellung des Jesuitenordens und hielt eine katholische Partei für
das Unglück Deutschlands’. Die gemeinsame katholische Überzeugung und
der gemeinsame Kampf gegen Liberalismus und Unitarismus reichten also
nicht aus, um eine Gemeinschaft oder gar Freundschaft zu begründen. Bei
den orthodoxen Protestanten Berlins konnte ein spanischer Katholik wie
Donoso erst recht keinen Anklang finden. Auch war die außenpolitische
Bedeutung Spaniens für Preußen nicht groß genug und das politische Ziel,
das Donoso am Herzen lag, nämlich der Schutz des Papstes und des Kirchen-
staates, den Preußen viel zu fremd oder gar unsympathisc, als daß man
aus politischen Gründen an dem spanischen Diplomaten ein besonderes
Interesse hätte nehmen können. So blieb dieser in Berlin einsam und ohne
jeden äußeren Erfolg.

Der „nebulose Rationalismus“ der Hegelschen Philosophie erfüllte ihn mit
Entsetzen; die Religiosität der frommen Protestanten hat er niemals ver-
standen, die Staatsphilosophie von Friedrich Julius Stahl hat anscheinend
überhaupt keinen Eindruck auf ihn gemacht, die Gepflogenheiten des
preußischen Hofes waren ihm inkommensurabel. Er glaubte in Berlin
ersticken zu müssen. Die preußische Politik mit ihrem Bestreben, von der
Revolution für die Hegemonie Preußens zu profitieren und doc die alten

1 Charakteristisch ist folgende Übereinstimmung: Leopold v. Gerlach notiert in
seinen Denkwürdigkeiten Bd.I $.333 am 9. Juni 1849: „Statt daß man auf alle
Weise Österreich festhält, um die Einheit möglich zu machen, hilft man es nach der
elenden hegemonischen Politik aus Deutschland ausstoßen. Was wird also geschehen,
wenn diese gelungen ist? Österreich wird genötigt werden, sich eng an Rußland an-
zuschließen und die süddeutschen Staaten würden, da sie von Preußen keinen hin-
länglichen Schutz erhalten können, sich an Frankreich wenden müssen.“ Ähnlich
ein Brief von Donoso ebenfalls vom 9. Juni 1849, Antioche S. 90.

® Veuillot TI. S. 44.

® Antioche S. 147.

% eod. S. 101.

5 Meinecke, Radowitz S. 164, 535; über die Abneigung der Kurie gegen Radowitz
5.538, Zur Politik Meyendorffs S.395, 428, 437 Anm. 474; Äußerungen Meyendorffs
über Radowitz („ein großer Komödiant“) vgl. Hoetzsch a.a.O. Bd.I S. XLIV,
S. 176, 287, 306 usw.

78 Donoso Cortes in Berlin, 1849

Begriffe von Monarcie, Autorität und Orthodoxie zu konservieren, er-
schien ihm unmöglich und verhängnisvoll. Die deutsche Einheit war für
ihn wesentlich eine Sache der revolutionären Demokratie, während die
deutsche Monarchie nur durch einen föderalistischen Staatenbund erhalten
bleiben konnte, Wenn die preußische Regierung mit Hilfe der Revolution
Deutschland unter Preußens Führung zu einigen suchte, so schien ihm das
nicht nur wegen der Verbindung mit der Revolution, sondern am meisten
wegen der außenpolitischen Wirkung gefährlich. Denn die deutsche Einheit,
um die sich damals, seiner Meinung nach, die europäische Politik bewegte,
konnte vernünftigerweise weder von England, noch von Frankreich, noch
von Rußland zugelassen werden, von Rußland vor allem deshalb nicht,
weil ein starkes demokratisches Deutschland das russische Reich seines
europäischen Einflusses berauben und nach Asien zurückwerfen müßte.
Wenn sich im Zentrum Europas ein mächtiger Staat bildete, so wäre das
ein Zeichen für einen europäischen Krieg. Daher ist ihm die Idee der
deutschen Einheit eine historisch unmögliche demokratische Illusion, durch
Vernunft und geschichtliche Erfahrung in gleicher Weise verdammt — „una
idea condemnada juntamente per la razon y per la historia!“. Deutschland
kann er sich nur als eine föderalistische Vereinigung von zwei getrennten
Nationen denken, das süddeutsche katholische und das norddeutsche pro-
testantische Deutschland. Von dem Staate aber, bei dem er als diplomatischer
Vertreter akkreditiert war, von Preußen, hatte er den Glauben, es sei mit
seiner regierenden Familie ein prodigium in der Geschichte der Völker.
Sobald er hierauf zu sprechen kommt, hört man eine seltsame Mischung
von Staunen, Angst, Bewunderung und Fremdheit. Preußen ist kein Staat,
der sich wie andere mit einer gewissen geschichtlichen Gleichmäßigkeit in
den Rhythmus der europäischen Entwicklung einfügte und seinen Weg
nahm; es hat aus elender, östlicher Barbarei im Laufe von wenigen Jahr-
hunderten unerklärlich und unaufhaltsam seinen Aufstieg genommen, und
in einer höchst geheimnisvollen Weise mußte ihm alles zur Expansion und
Größe dienen: Vertragstreue und Vertragsbrüche, Siege wie Niederlagen,
großartige Tugenden und niedrige Perfidien, manchmal die Größe seiner
Könige und dann wieder die Größe seines Volkes: wenn das eine fehlte,
war immer das andere vorhanden, um ihm vorwärtszuhelfen. Aber das
Wesen seiner geschichtlihen Größe bleibt doch der Protestantismus. Mit
ihm wird Preußen wachsen und vergehen. Er ist das Geheimnis von
Preußens Leben und wird das Geheimnis von Preußens Tode sein?. Drei
Jahre nach seinem Berliner Aufenthalt macht Donoso seinem Freunde
Raczynski das Geständnis: wenn nicht die Rücksicht auf diesen Freund

1 Obras V 5.23; Veuillot II S.19 (Brief vom 14. März 1849). Sehr merkwürdig
und charakteristisch der Zusatz: gerade das Absurde der Idee der deutschen Einheit
macht sie für die Demokratie anziehend, denn die Demokratie liebt das Absurde.
Solche Äußerungen müssen mit zahlreichen ähnlichen Äußerungen von Charles
Maurras verglichen werden, damit die typisch romanisch-katholische Haltung gegen-
über der modernen Demokratie erkennbar wird.

* Brief aus Berlin v. 23. Mai 1849, Veuillot II S. 82.

Donoso Cortes in Berlin, 1849 79

wäre, so hätte er den König von Preußen im Parlament angegriffen. „Denn
ich bin kein Freund weder von Preußen, noch von seiner Politik, noch von
seiner Vergrößerung, nicht einmal von seiner Existenz; ich glaube, daß es
von seiner Geburt an dem Dämon geweiht war, und bleibe überzeugt, daß
esihm durch ein Geheimnis seiner Geschichte für immer geweiht ist!.“ Diese
erstaunliche Äußerung wird dadurch noch auffälliger, daß sie an einen
preußischen Gesandten gerichtet ist.

Trotz dieser Abneigung und trotz aller psychischen Depressionen folgte
Donoso den Aktualitäten der Tagespolitik und dem Kampf der politischen
Prinzipien auch in Berlin mit großer Klarheit. Sein Blick für revolutionäre
Vorgänge war durch die Erfahrungen der zahlreichen spanischen Revo-
lutionen geschärft. Schon im März 1849, kurz nach seiner Ankunft, entwirft
er ein sehr frappantes Bild von der damaligen Lage Preußens und Deutsch-
lands. Er staunt über die lächerliche Unbeholfenheit, mit der eine so gut
fundierte Regierung wie die preußische einer so harmlosen Sache wie einem
deutschen Parlament gegenübersieht. Den König Friedrich Wilhelm IV,
der sich ähnlich wie Radowitz? die Revolution aus einer Art primitiver
Klassentheorie erklärte, indem er einfach die Städte für revolutionär, das
Land aber für königstreu hielt, warnte er in seiner ersten Audienz vor
eineım blinden Vertrauen auf die monarcische Gesinnung der Land-
bevölkerung; die Regierung müsse sich selbst retten und dürfe nicht auf
die Bauern warten?. Der König selbst erschien ihm als ein trauriges Bei-
spiel romantischer Verwirrung, der sich in einer Art religiösen Wahns für
den Auserwählten Gottes hielt und deshalb keiner Belehrung mehr zu-
gänglich war, der durch widerspruchsvolle Stimmungen und Tendenzen
die Kraft der gegenrevolutionären Parteien lähmte, die Revolution ver-
abscheute und sich doch verpflichtet fühlte, eine Verfassung zu geben, dann
aber wieder eine Verfasung oktroyierte, die kein Produkt der Furcht,
sondern ein wohlkalkuliertes System war, um den Liberalismus mit der
Demokratie zu schlagen und trotzdem, mit Hilfe des Militärs und des
Belagerungszustandes, ein absolutistisches Königtum zu retten. Für den
religiösen Glauben des Königs, seinen aufrichtig christlichen Sinn, seinen
ehrlichen Haß gegen Revolution und Liberalismus hat der spanische Katho-
lik interessanterweise kaum ein Wort übrig. Die besonderen Gesichts-
punkte der preußischen Politik interessieren ihn ebensowenig, wie um-
gekehrt die preußische Politik für seine katholischen Ideen irgendwelches
Interesse zeigt. Daß die Handlungsweise des Königs von Preußen vom
preußisch-deutschen Standpunkte aus vielleicht einheitlich und konsequent
erscheinen könnte, hat er aber bemerkt, und manche Äußerungen lassen
erkennen, daß er mit bloßen Vorwürfen gegen die persönliche Schwäche

1 Brief aus Paris v. 24. Mai 1852, Antioche S. 306.

? Gesammelte Schriften IV S. 145.

3 Brief vom 15. März 1849, Antioche S. 71. In einem andern Zusammenhang hat
er die auffällige These aufgestellt, daß eine sozialistische Revolution um so radikaler

sozjalistisch werde, je weniger gewerbliche Arbeiter es in dem Lande gebe. (Brief
aus Berlin v. 30, Mai 1849, Veuillot II S. 26.)

80 Donoso Cortes in Berlin, 1849

des Königs — „das Traurigste in dieser ganzen Situation“ sagt Donoso —
doch nicht alles für erklärt hielt!. In der politischen Technik der Revolution
war der Spanier zu erfahren, um nicht gleich zu sehen, daß die oktroyierte
Verfassung vom 15. Dezember 1848 im entscheidenden Augenblick die
Macht bei der königlichen Regierung ließ. Er weist sofort auf die Aus-
nahmebefugnisse hin und zählt die Artikel 105, 108, 110 auf, nach welchen
mit Hilfe des Notverordnungsrechts, der Unabhängigkeit von der Budget-
bewilligung und vor allem des Belagerungszustandes die königliche
Regierung alle wichtigen Entscheidungen in der Hand behielt, und er
betont, daß die preußische Verfassung von 1848 das Werk einer tiefen
Berechnung ist?. Um so unbegreiflicher ist es dann wieder für seinen klaren
politischen Sinn, daft der König eine so törichte romantische Auffassung
von der preußischen Bürokratie haben konnte. Ein so wunderbares Instru-
ment wie die preußische Verwaltung garantiert nach der Meinung von
Donoso die bürgerlichen Freiheiten besser als in andern Ländern die zum
Schutze dieser Freiheit eigens organisierten Institutionen. Man sollte die
preußische Verwaltung in Ruhe funktionieren lassen, der König dagegen
sieht in ihr etwas seinem Königtum Feindliches und bildet sich ein,
irgendeine unmittelbare Beziehung zu seinem Volke zu haben und doch
gleichzeitig die alte Monarchie aufrechterhalten zu können?.

Die Frankfurter Nationalversammlung ist für Donoso eine Ausgeburt
des revolutionären Prinzips. Er weiß, daß sie hervorragende Politiker und
Gelehrte zu ihren Mitgliedern zählt, aber als politischen Faktor kann er
sie nur verachten. Er bemerkt sofort ihren Mangel an jeder Exekutive,
ihre in einem großen Redenschwall gestikulierende Hilflosigkeit, aber auch
ihren heimlichen Ehrgeiz und das Machtbedürfnis, das sich nur nicht aktiv
zu werden getraut, obwohl es 1849 schon ungefährlich geworden war. Mit
einem Hohn, den auch Karl Marx nicht überboten hat, sagt er von dieser
Versammlung, sie sei nur deshalb noch nicht aufgelöst worden, weil man
nicht wisse, wer für die Auflösung zuständig sei. Ihr Schicksal faßt er in
seiner großen rhetorischen Ärt mit einem Satze zusammen: das deutsche
Volk habe die Nationalversammlung erst wie eine Göttin der Freiheit

% Durch die Untersuchungen von Lenz, Oncken, Rachfahl, Meinecke und Branden-
burg ist die früher übliche und anscheinend auch von Donoso übernommene Be-
urteilung Friedrich Wilhelms IV. erschüttert worden. Danach ist es jedenfalls nicht
mehr möglich, die verschiedenen Handlungen und Entschlüsse des Königs nur aus
wechselnden Stimmungen und Unentschlossenheit zu erklären. Die Literatur zu
dieser Frage bei Elisabeth Schmitz, Über Edwin von Manteuffel als Quelle zur
Geschichte Friedrich Wilhelms IV., Hist. Bibliothek Bd. 43, 1921, S.7 ff.

., Veuillot, II S.36. Ranke bemerkt (Briefwechsel mit Bunsen S.371/2) als wesent-

lich, daß es dem König gelungen ist, das finanzielle Bestehen des preußischen Staates
und die Verfügung über das Heer dem preußischen Königtum zu retten. Edwin
v. Manteuffel bestätigt diese Auffassung (Dove, Ausgew. Schriften, Leipzig 1899
S.243/4, und E. Schmitz a.a.O. S. 26/27). Auch Leopold v. Gerlach (I S.359) spricht
davon, nennt aber den Belagerungszustand nicht. Vgl. ferner Meinecke, Weltbürger-
tum und Nationalstaat S374 ff. In dem Kommentar von G. Anschütz, die Verfas-
sungsurkunde für den preufischen Staat, Berlin 1912 I S.44 ff. insbesondere $.53,
tritt dieser Gesichtspunkt nicht hervor.

® Veuillot II S. 33/34.

Donoso Cortes in Berlin, 1849 [31

bejubelt und angebetet und ein Jahr später habe dieses selbe Volk die
Versammlung verenden lassen wie eine Prostituierte in einer Schenke,
como una prostituta en un caberna!.

Das Gesamtbild der eigentlichen politischen Kräfte faßtte Donoso dahin
zusammen, daß in Preußen drei Richtungen zu unterscheiden sind: eine
intransigente konservative Adelspartei, das liberale wohlsituierte Bürger-
tum, das hier wie überall ein juste milieu suct, und endlich die
starke demagogische Strömung, in der das Proletariat sich mit polnischen
und jüdischen Aufrührern und ehrgeizigen Intellektuellen zusammen-
findet, deren Gehirne durch den Hegelianismus — causa principalisima
del giro radical — desorganisiert und verwüstet sind. Bemerkenswert und
für die Betrachtungsweise von Donoso typisch ist sein Urteil über den
preußischen Konservativismus. Diese politische Richtung, die ihm wegen
ihrer monarchischen und gegenrevolutionären Überzeugungen doch am
meisten sympathisch sein mußte, beurteilt er sehr kühl. Er sieht sie in
einer gefährlichen Lage: als reaktionäre Partei entfernt sie sich von der
liberalen Bourgeoisie, welche dadurch in eine Verbindung mit den Demo-
kraten getrieben wird; wäre sie weniger reaktionär und etwas toleranter,
so könnte sie in Preußen eine mehr oder weniger dauerhafte, jedenfalls
geordnete Regierung begründen, indem sie mit den besitzenden Klassen
des Bürgertums zusammengeht; wäre sie offen reaktionär und weniger
abhängig von ihrem unsicher lavierenden König (der immer als das Unheil
des preußischen Konservativismus erscheint), wäre sie freier und aktiver, so
könnte sie eine Restauration herbeiführen, die ebenfalls mehr oder weniger
dauerhaft wäre, aber doch sicher die verrückten Hoffnungen der Revolutio-
näre vernichten müßte. So wie sie ist, bedeutet sie nur einen Vorwand für
die Revolution, ohne deren Ausbrüche hemmen zu können?. Dieses Urteil
ist sowohl für die konstruierende Art der politischen Urteile Donosos
charakteristisch als auch darin, daß es eine viel spätere Situation vorweg-
nimmt. Es war unrichtig für das Preußen von 1849, in welchem die Mon-
archie noch stark war; es wird richtig für eine Zeit, in welcher die Mon-
archie einen entscheidenden Schlag erlitten hat.

Daraus erklärt es sich wohl auch, warum Donoso in Berlin noch nicht
zu der letzten verzweifelten Antithese gelangte, die sein Bild in der
Geschichte eigentlich bestimmt: die Vorstellung von dem unmittelbar
bevorstehenden, katastrophalen Endkampf zwischen Katholizismus und
atheistischem Sozialismus. Wohl zeigen sich seit 1848 starke Antithesen,
oft als Ausdruck des Dezisionismus seiner Natur, oft nur als Zeichen
seines rhetorisch-epigrammatischen Stils, den Barbey d’Aurevilly mit
sicherem kritischem Urteil als Wesenszug bei ihm festgestellt hat. Doch
sind die Gegensätze noch nicht bei der letzten Eschatologie angelangt;

1 Dieser Satz aus der Rede über die allgemeine Lage Europas vom 30. Januar
1850 (Veuillot II S. 406) hat auf Friedrich Wilhelm IV. Eindruck gemacht. Der König
zitiert ihn vor Meyendorff in der Audienz vom 24. März 1850 (Hoetzsch a.a. O:

II S. 283).
2 Veuillot ILS. 11.

6 168

8 Donoso Cortes in Berlin, 1849

noch häufen sid nicht die Lieblingsworte: maravilloso, misterioso,
tremendo, radical, soberano, supremo, terribile, profundisimo, absoluto,
perentorio, sangre und decisivo. Wohl sagt er in den Briefen, die er aus
Berlin an Montalembert schreibt!, daß die europäische Gesellschafts-
ordnung, endgültig zu Tode getroffen, stirbt, weil sie nicht katholisch ist
und weil der Katholizismus das Leben bedeutet; auch macıt er zu dem
berühmten Ausspruch, daß luropa moskowitisch oder republikanisch
werden müsse, den Zusatz: wenn es nicht katholisch wird. Aber man kann
nicht sagen, daß seine Gedanken gerade in Berlin die äußerste Steigerung
erfahren hätten. Es scheint wirklich eine gewisse Ermüdung über ihm zu
liegen. Der Schauplatz großer ideeller und sozialer Entscheidungen war
eben Paris und nicht Berlin. Das preußische Königtum war noch stark
und hatte seine großartigste Machtentfaltung noch vor sich. Die Mitglieder
des königlichen Hauses waren noch weit entfernt von der gespenster-
haften Bedeutungslosigkeit, die sich in Frankreich seit 1848 bei den Mit-
gliedern der früher regierenden Familie offenbart hatte. Es war noch nicht
die Situation, daß (wie Bismarck es ausdrückt) die „Existenz der Mon-
archie und des Vaterlandes auf dem Spiele“ stand, und erst recht fehlte in
Berlin ein Ausdruck des atheistischen Sozialismus der Zeit, der dem eigent-
lichen ideellen Gegner Donosos, Proudhon, entsprochen hätte. Mit einem
Wort: Berlin war im Jahre 1849 weder politisch noch geistig der Platz, auf
dem eine Diktatur ihren großen geschichtlichen Sinn hatte. Der Eindruck
des Jahres 1848, die eigentliche Panik, war bereits überwunden. Die poli-
tischen und moralischen Kräfte des Preußentums waren so stark, daß ein
angsterfülltes, prinzipienhaftes Entweder-Oder hier kein Verständnis
fand. Wenn Donoso auch jetzt, wie seit 1848, vom Tod der europäischen
Freiheit spricht und von dem Gegensatz der katholischen und der „philo-
sophischen“ Gesellschaftsordnung, so ist das noch die Wirkung des Jahres
1848 im allgemeinen, keine spezifische Wirkung des Berliner Aufenthaltes
und seiner Erfahrungen. Es fehlt solchen Disjunktionen die fast apokalyp-
tische Fruchtbarkeit, die sie zwei Jahre später in Paris erhalten. Erst dort,
auf dem klassischen Schauplatz der politischen Ideen Europas, spricht er
den extremsten Satz des 19. Jahrhunderts aus: es kommt der Tag der radi-
kalen Verneinungen und der souveränen Behauptungen; llegua el dia de
las negaciones radicales o de las afirmaciones soberanas.

Als bester Mafistab für die Entwicklung Donosos kann in diesen Jahren
seine Beurteilung Englands dienen. Jedem, der an eine gemeinsame euro-
päische Politik denkt, muß sich das Verhältnis Englands zum Kontinent als
das unvermeidlichste und unlöslichste aller Probleme in den Weg stellen.
Bei Donoso hat die wechselnde Lage der außenpolitischen Verhältnisse
sein Urteil beständig verändert, denn er war alles andere als der Don
Quijote eines abstrakten Prinzips. Sein Sinn für die Realitäten der Außen-
politik ist außerordentlich, seine Anpassungsfähigkeit trotz aller rhe-
torischen Thesen erstaunlich. Der junge Donoso war Progressist und hielt

* Veuillot II S. 123 (Brief vom 21. Juli 1849).

Donoso Cortes in Berlin, 1849 83

die englische Verfassung für das Vorbild aller Verfassungen. Aber die
Revolution von 1848 belehrte ihn darüber, daß der europäische Kontinent
in eine Epoche sozialer Revolutionen eintrat und infolgedessen die
englische Politik vor einem neuen Problem stand. Er kannte England als
den Anstifter der Revolutionen auf dem Kontinent — l’Angleterre, cette
eternelle instigatrice des r&volutions!; aus den Erfahrungen der spanischen
Geschichte kennt er auch die vollendete Technik, mit der es Revolutionen
zu erregen und zu unterstützen weiß. Aber unter dem Eindruck des Jahres
1848 hofft er, wiederum in einer typischen Vorwegnahme einer viel
späteren Situation, daß England sein wahres Interesse, die Bekämpfung
der europäischen Revolution, und seinen ihm natürlichen konservativen
Sinn endlich begreife. Vor der Abreise nach Berlin, in der Rede über die
Diktatur am 9. Januar 1849, hält er es noch für möglich, daß England sich
im Gegensatz zum revolutionären Frankreich auf seine antirevolutionäre
Tradition besinnen und seinen Konservativismus auch auf dem Kontinent
betätigen werde.

Die prachtvolle, auch von Ranke und Schelling bewunderte Rede über
die allgemeine Lage Europas, die er dann am 30. Januar 1850 nach der
Rückkehr von Berlin auf dem Kongreß in Madrid hielt, zeigte eine bedeu-
tende Änderung und das eigentliche Ergebnis des Berliner Aufenthalts.
Das Ergebnis betrifft allerdings nicht Preußen und Deutschland, sondern
Rußland. Jetzt erscheint ein neuer Feind der europäischen Zivilisation: die
Möglichkeit einer Verbindung von revolutionärem Sozialismus und rus-
sischer Politik?. Jetzt feiert er England als letzte Hoffnung Europas, als
letzten Schutz vor der erdrückenden Macht Rußllands und vor der Revo-
lution, gegen die kein europäisches Volk, auch Rußland nicht, irgend-
welche Widerstandskraft mehr habe. Während er am 3. April 1849 aus
Berlin geschrieben hatte, daß nur ein Bündnis mit Rußland Spanien aus den
Klauen Englands retten könne, rühmt er jetzt England als die Rettung
Europas vor der russischen Gefahr. Das Bild, das er in dieser Rede ent-
wirft, ist wohl die auffälligste seiner konstruktiven Vorwegnahmen: Erst
wird die Revolution die bestehenden Heere auflösen; dann beseitigt der
Sozialismus alle Gefühle der Vaterlandsliebe und reduziert alle Gegen-
sätze auf den von Besitzern und Nichtbesitzern; dann, wenn es der sozia-
listischen Revolution gelungen ist, alle nationalen Regungen zu ertöten
und wenn unter russischer Führung die slawischen Völker sich vereinigen,
wenn es in Europa nur noch den Gegensatz von Ausbeutern und Aus-
gebeuteten gibt, dann kommt Rußlands große Stunde und mit ihr die grofte
Züchtigung Europas, die vor allem England trifft, den Koloß, der mit einer
Hand Europa, mit der anderen Indien hält. Das wird aber keineswegs
das Ende der Züchtigung sein. Denn diese Russen sind nicht ein Volk wie
die Germanen, die in der Völkerwanderung die europäische Zivilisation
erneuerten; Rußland ist in seiner Aristokratie und seiner Verwaltung

1 Antioche $.79.
? Veuillot I S. 384.

6*

84 Donoso Cortes in Berlin, 1849

ebenso korrupt wie das übrige Europa; es wird nach seinem Siege das
Gift des alten Europa in seinen Adern tragen und daran sterben und ver-
wesen. Diese Rede enthält auch die seltsame Prophezeiung, daß eine Revo-
lution eher in St. Petersburg als in London ausbrechen würde. Die Rettung
Europas vor der revolutionär-kommunistisch-russischen Überschwemmung
könnte nur England sein, aber ein monarchisches und konservatives Eng-
land, d. h. für Donoso ein katholisches England'. A

Um diese Linie zu Ende zu führen, nicht um ein vollständiges Bild der
wechselnden außenpolitischen Anschauungen Donosos zu geben, sei noch
erwähnt, daß er zwei Jahre später, im Januar und Februar 1852, England
wieder als das Unheil Europas betrachtet und meint, es gebe für Frank-
reich nur eine Politik, den europäischen Kontinent gegen England zu
einigen und diesen ewigen Unruhestifter mitsamt der Demokratie vom
Kontinent zu vertreiben?. Das einzige, was im Wechsel der Anschauungen
bleibt, ist das Interesse am Kirchenstaat und der päpstlichen Souveränität.
Im übrigen folgt er der täglich sich ändernden Situation und denkt keines-
wegs daran, sich in einem außenpolitischen System dauern zu fixieren.
Weder ist England immer der Feind, noch ist Rußland als konservative
Macht der unbedingte Verbündete. Man hat allerdings oft den Eindruck,
als habe Donoso in seinem Bedürfnis nach klaren Gruppierungen auch hier
einen außenpolitischen Gegensatz gesucht, in welchem zwei Mächte, die eine
als Träger der überlieferten Ordnung, die andere als revolutionäre Vor-
macht, einander gegenüberstehen, wie das revolutionäre Frankreich 1793
gegen England oder das bolschewistische Rußland seit 1918 gegen England
steht. Eine solche Gruppierung trat aber 1848 nicht ein. Sie damals’ schon
anzunehmen, entsprach einer im begrifflichen Kern der Sache richtigen Ver-
einfachung, aber die geschichtliche Entwicklung brauchte längere Zeit als
der konstruierend vorauseilende Geist des spanischen Katholiken. Noch
war in der politischen Wirklichkeit der entscheidende Punkt nicht erreicht.
Alle europäischen Mächte hat Donoso der Reihe nach als mögliche Träger
des gegenrevolutionären Kampfes in Betracht gezogen und wieder ver-
worfen: Rußland, England, Österreich und Frankreich. Nur Preußen war
ihm zu fremd und unbegreiflich, obwohl gerade hier die stärkste Reserve
überlieferter Vorstellungen staatlich organisiert war und gerade Preußen
der Staat sein sollte, gegen den sich ein halbes Jahrhundert später die
ganze Welt im Namen der Demokratie koalierte. Das hat Donoso nicht
vorausgesehen. Bei Frankreich und der Diktatur Napoleons III. blieb er
stehen. Es scheint mir selbstverständlich, daß auch diese Fixierung keine
endgültige war und daß er sie aufgeben mußte, wenn er die weitere Ent-
wicklung der napoleonischen Politik erlebt hätte.

Dadurch, daß Donoso fir Napoleon III. eintrat und eine seiner wichtig-
sten Bemühungen auf dessen internationale Anerkennung gerichtet war,
ergab sich sofort wieder ein Gegensatz zu den konservativen Mächten des

ı Veuillot I S.400.
® Veuillot II S. 391 ff., 404 f.

Demokratie und Finanz 83

Nordens, zu Rußland und Preußen. Aus prinzipiellen Gründen, die als
solche nicht weniger stichhaltig sind wie die des Spaniers, lehnten diese
beiden Mächte im ersten Augenblick die Anerkennung des „Usurpators“
ab, und einige Zeit später,beim Krimkriege, erklärte Friedrich Wilhelm IV.,
nie werde er als Alliierter des Islams das Schwert gegen eine christliche
Macht ziehen!. Das war doch auch prinzipiell und christlich gedacht und
das Gegenteil einer revolutionären Politik. Es‘ zeigte sich eben hier be-
sonders deutlich, welchen Schwierigkeiten eine konservative europäische
Politik begegnen mußte. Das Konservative ist seiner Natur nach mit den
geschichtlichen Differenzierungen verwachsen und in Europa an religiöse
und nationale Verschiedenheiten gebunden. Es gibt vorläufig noch keinen
europäischen Konservativismus, und 1848 war ein solcher Begriff beinahe
phantastisch. Alle wertvollen und spezifisch konservativen Elemente, Reli-
gion, Sprache, Tradition, Bildung, hatten sich in Europa in kirchlicher,
staatlicher und nationaler Verschiedenheit gestaltet. Der katholische Roya-
lismus romanischer Art, das dynastische Gefühl evangelischer Preußen, die
Verbindung russischer Orthodoxie mit dem Zarismus waren drei religiös
und national verschiedenartige konservative Mächte, welche niemals eine
so homogene Einheit bilden konnten wie die internationale Revolution,
deren Rationalismus die traditionellen Hemmungen mit mechanischer Ein-
fachheit vernichtete. Einem Manne, dessen Geist mit so erstaunlichen Vor-
wegnahmen der Entwicklung vorauseilte und dessen Wesen und Charakter
doch ganz in der katholischen Tradition ruhte, mußte seit dem Jahre 1848
die gemeinsame Gefahr ebenso heftig bewußt werden wie die verzweifelte
Unmöglichkeit einer gemeinsamen konservativen Aktion Europas. Es ist
das wichtigste Ergebnis seines Berliner Aufenthaltes, daß Donoso hier
sein Urteil über Rußland änderte und erkannte (was damals kaum jemand
ahnte), daß Rußland keineswegs das sichere Bollwerk des europäischen
Konservativismus war. Jetzt gab es für ihn nur noch einen Weg zur Rettung:
die Diktatur. Das war ein Begriff, dessen sich der romanische Geist des
Spaniers schnell bemächtigen konnte und der seinem Dezisionismus ent-
sprach, dessen eigentliche Energie aber in der Sphäre eines revolutionären
Demokratismus liegt und der in ein System konservativer Ideen und Ge-
fühle nur als fremdes Element von außen eintritt.

10. Demokratie und Finanz (1927)

Das Gebiet, auf welchem der folgenreiche Zwiespalt zwischen Libera-
lismus und Demokratie sich am stärksten offenbart, ist das der Finanz.
Dieser Begriff hat schon den literarischen Vater der neueren Demokratie,
Rousseau, sehr beunruhigt. Im Contrat social zeigt sich trotz aller Ver-

"FEnive a.a.0. S. 2623.

86 Demokratie und Finanz

herrlichung der unmittelbaren Demokratie doch ein deutliches Gefühl für
ihre natürlichen Grenzen. Das Volk ist als Souverän auf die Gesetzgebung,
und zwar Gesetzgebung im materiellen Sinne, beschränkt, die streng von
Regierung und Verwaltung unterschieden wird und vor allem kein objet
individuel ‚kennt (Bud II, Kap. 6). Finanzfragen insbesondere gehören
nicht in die Demokratie. Die Finanz ist etwas der Demokratie Gefährliches:
„Ce mot de finance est un mot d’esclave'; il est inconnu dans la Cite,“
Deshalb darf es nach Rousseau in einem demokratischen Staat'nur ein-
fache, nur geradezu frugale Verhältnisse und vor allem keinen Reichtum
und keinen Gegensatz von arm und reich geben — ein typisch rousseau-
istisches Ausweichen in eine idyllische Primitivität, das aber trotzdem einen
politischen Instinkt für die Gefahr zeigt, welche der Demokratie vom
Ökonomischen und Finanziellen her droht.

Sobald an die Stelle politischer Begriffe wirtschaftliche Kategorien
treten und ökonomische Gegensätze in Verbindung mit einem marxistischen
Klassenbegriff die demokratische Homogenität gefährden, ändern sich näm-
lich auch alle Vorstellungen über die „Finanz“, d. h. das richtige Verhältnis
und die Verteilung der Einnahmen und Ausgaben des Staates. Es entspricht
der hergebrachten, in ihren historischen Wurzeln teils ständischen, teils
liberal-bürgerlichen Überzeugung, daß derjenige, der die Abgaben leistet,
sie auch bewilligen und ihre Verwendung kontrollieren muß. Aus dieser
Überzeugung hat sich das moderne Budgetreht entwickelt. Die alte
„Volks“vertretung war eine Vertretung abgabenleistender oder steuer-
zahlender Volksteile, und was sie an Abgaben bewilligte, wurde von ihren
Auftraggebern selbst geleistet. Damit war ein fester Zusammenhang von
Abgabenleistung und Volksvertretung gegeben, an den man glaubte. Der
berühmte liberale Satz „no taxation without representation“ hat nur dann
einen Sinn, wenn er auch umgekehrt gilt. In der Massendemokratie
moderner Industriestaaten lassen sich solche einfachen Zusammenhänge
und Zurechnungen nicht mehr aufrechterhalten. Das „Volk“, d. h. die Ab-
gabengesetze beschließende Mehrheit, schreibt auch der überstimmten
Minderheit Abgaben und soziale Lasten vor. Das ist jedenfalls etwas
wesentlich anderes als der alte Gedanke, daß Abgaben selbstverständlich
nur, banal gesprochen, „aus der eigenen Tasche“ bewilligt werden können’.

ı Buch III Kap. 15. Carl Brinkmann hatte die Freundlichkeit, mich zu meinem
früheren Zitat dieses Wortes (Parlamentarismus $.19) darauf aufmerksam zu
machen, daß in diesem Affekt gegen die Finanz auch der Haß gegen die Intendanten
des französischen 18. Jahrhunderts zum Ausdruck komme. Das ist wohl Fi: wie
meistens bei Rousseau schwingen viele Assoziationen mit. Aber der sachliche Inhalt
der Stelle bleibt erkennbar. Die demokratische Freiheit ist nach Rousseau zu Ende,
sobald das Geld erscheint. „Donnez de l’argent, et bientöt vous aurez des fers“; dieser
Satz geht dem „mot d’esclave“ unmittelbar voraus.

? Das gilt nicht nur für die Steuer„bewilligungen“ in kommunalen Vertretungs-
körpern, für welche es in Deutschland (seit der Stabilisierung der deutschen Wäh-
rung im Zusammenhang mit dem Problem des Finanzausgleichs) allgemein bewußt
geworden ist; vgl. Boni Artikel Finanzausgleich, Handwörterbuch der Staats-
wissenschaft, Bd. III, 5.1013: „daß das allgemeine Wahlrecht die bewilligenden
Volksvertretungen nicht selten so zusammensetzt, daß es nicht gerade diejenigen

Demokratie und Finanz 87

Der heutige Zustand braucht deshalb nicht ungerecht zu sein und wird vor-
läufig kaum geändert werden können, weil selbst der Glaube an solche ein-
leuchtenden wirtschaftlichen Zurechnungen zerstört ist und der Begriff der
„eigenen Tasche“ seine ständische oder individualistische Einfachheit ver-
loren hat. Es ist nötig, sich dieser gewaltigen Änderung bewußt zu werden,
wenn man über moderne Demokratie spricht.

Denn auch hier sind das „Volk“, d. h. die abstimmende Mehrheit, welche
die Steuern und Abgaben „bewilligt“, und das „Volk“, d. h. die Steuer-
zahler, die sie in der ökonomischen Wirklichkeit tatsächlich leisten, nicht
mehr eindeutig dieselben Größen. Auch hier offenbart das Wort „Volk“
seine abgründige Vieldeutigkeit. Die Folge ist eine auffällige Unsicherheit
gegenüber der Frage, wieweit Finanzangelegenheiten sich für die Methoden
der unmittelbaren Demokratie eignen. Das zeigte sich auch in den Be-
ratungen des Weimarer Verfassungsausschusses (Prot. S. 312). Der Ab-
geordnete Dr. Quarck z. B. fand es „mißlich“, bei großen Steueraktionen
einen Teil herauszureißen und der Volksabstimmung zu unterstellen; dann
fügte er hinzu: „Ich gehe sogar so weit, anzunehmen, daß eine Volks-
abstimmung in Finanzfragen kaum rätlich ist. Andererseits müssen wir
beachten, daß das Budgetrecht das vornehmste Recht der Demokratie ist.“
Dieses charakteristische „Andererseits“ enthält die ganze Verwirrung von
Parlamentarismus und unmittelbarer Demokratie. Es besteht kein Grund,
darüber zu spotten. Denn die Zwiespältigkeit ist nur der Schatten einer
großen Veränderung, die hinter den überlieferten Formen und Einrichtun-
gen vor sich geht und alle Staatswesen der modernen, auf geheimer Einzel-
abstimmung beruhenden Massendemokratie vor ein völlig neues Problem
der „Finanz“ stellt. Rousseaus schicksalvolles Mot d’esclave erscheint jetzt
von neuem, und mit einem Lobe kleiner Verhältnisse wird man es heute
nicht mehr beschwören.

sind, die in höheren Einkommensteuerstufen stehen und die Zuschläge hart fühlen
müssen, die in den Vertretungen von stärkerem Einfluß sind, sondern vielfach die-
jenigen, die weniger bemittelte Volkskreise vertreten“. Popitz sieht darin eine
Schwächung des Gedankens der Selbstverwaltung und Selbstverantwortung. Ferner
A. Hensel, Gewerbesteuer und Finanzausgleich (Gutachten in der Veröffentlichung
der Spitzenverbände der Wirtschaft, 1926), S. 71:,„Die Einführung des allgemeinen,
gleichen, direkten Wahlrechts unter Berücksichtigung der Grundsätze der Verhältnis-
wahl (Art. 17 II RV.) hat zu einer wesentlichen Verschiebung der politischen Kräfte
in den Landes- und Gemeindeparlamenten geführt, die bewirkte, daß die Mehrheit
der Gemeindevertreter, welche die Neubewilligung von Ausgaben zu beschließen
hatte, zwar formell gleichzeitig für die Deckung dieser Ausgaben zu sorgen hatte,
materiell aber von der Belastung, die diese Deckung mit
sich brachte, in ihrer eigenen Tasche nicht unmittelbar be-
troffen wurde“

11. Der Völkerbund und Europa (1928)

Das Wort „Völkerbund“ und das Wort „Europa“ bezeichnen beide
lebhaft umstrittene und in hohem Maße problematische Vorstellungen.
Sowohl das Interesse für jeden dieser Begriffe wie auch ihre Wertschätzung
und Beurteilung in der öffentlichen Meinung ändern sich oft und lassen
kein klares Bild erkennen.

Aber auch abgesehen von diesen Schwankungen der öffentlichen Mei-
nung ist jeder der beiden Begriffe bei näherer Betrachtung in sich selbst
außerordentlich vieldeutig und unsicher. Der Gedanke eines Völkerbundes
hat allerdings die Sphäre der bloßen Idee verlassen und im Genfer Völker-
bund eine organisatorische Verwirklichung gefunden. Aber weder in der
Organisation seiner beiden wichtigsten Einrichtungen, Völkerbundsver-
sammlung und Völkerbundsrat, noch in der Art seiner Zuständigkeiten und
Befugnisse läßt das Genfer Gebilde eine klare Stellungnahme erkennen.
Alle wichtigen politischen Fragen sind hier noch offen, vor allem deshalb,
weil für den Genfer Völkerbund weder die praktische Möglichkeit noch
überhaupt die anerkannte Pflicht besteht, sich mit allen den Frieden der
Erde berührenden Angelegenheiten zu befassen. Er kann (nach dem Wort-
laut seiner Satzung) alles und braucht nichts zu tun. So ist der Völkerbund
heute politisch nichts als ein System von Konferenzgelegenheiten, ver-
bunden mit einem internationalen Bureau, dem Generalsekretariat, und
seine Hauptleistung besteht darin, eine Atmosphäre internationaler Ver-
ständigung und Verhandlungsbereitschaft zu bewirken. Das kann sehr
viel und sehr wenig sein. Jedenfalls ist ein endgültiges, sachliches Urteil
hier noch nicht möglich.

Noch viel weniger bezeichnet das Wort „Europa“ heute bereits eine
klare und erkennbare Vorstellung. Es ist schon schwierig, bei den ver-
schiedenen Projekten und Begriffen von Europa eine überzeugende geo-
graphische Abgrenzung zu erkennen. Gehört England zu Europa oder bildet
es nicht vielmehr mit seinen Dominions und Kolonien ein geschlossenes
Imperium, dessen Verbindung mit dem europäischen Kontinent unmöglich
und schädlich ist? Gehört Spanien dazu, oder ist es nicht enger mit den
lateinamerikanischen Staaten als mit Deutschland oder Skandinavien ver-
bunden? Gehört Rußland dazu, und ist es richtig, zwischen dem Hauptland
der slawischen Völker und den westlichen Slawen einen Unterschied zu
konstruieren? Soll Frankreich mit allen seinen Kolonien und seiner ganzen
militärischen Rüstung eintreten, d. h. die militärische und politische Herr-
schaft übernehmen? Wird nicht Deutschland durch seine wachsende Ver-
schuldung mehr an die Vereinigten Staaten von Amerika als an irgendeinen

Der Völkerbund und Europa 89

seiner feindlichen oder mißtrauischen Nachbarn gewiesen? Oder reduziert
sich das ganze Problem Europa schließlich nur auf eine deutsch-französische
Verständigung, vielleicht sogar nur auf die Bildung eines Wirtschafts-
komplexes, der Westdeutschland, Nord- und ÖOstfrankreich, Belgien und
Luxemburg umfaßt? Alle diese Fragen sind noch offen. Es wird hier mit
einem Wort an sie erinnert, um die Vieldeutigkeit der Vorstellung „Europa“
zu zeigen.

So verbinden sich in der hier gestellten Frage zwei problematische Be-
griffe: „Völkerbund“ und „Europa“. Das bedeutet nicht etwa, dafß der eine
unklare Begriff den andern klärt und aufhellt, sondern im Gegenteil, daß
die Unklarheit noch größer wird und sich potenziert. Trotzdem müssen
beide Begriffe als Möglichkeiten und Probleme ernstgenommen werden.
Denn jeder von ihnen bezeichnet eine Gesamtlage, zu der auch Deutsch-
land gehört, ob es will oder nicht. Man kann es als das Kennzeichen der
gegenwärtigen geschichtlichen Epoche betrachten, daß alle überlieferten
politischen Größen sich vollständig umgruppieren und eine Neubildung
von Staaten und Staatensystemen in ungeheuer erweiterten Dimensionen
eintritt. Das Interesse an den genannten Begriffen erklärt sich eben daraus,
daß mit ihnen solche möglichen Neubildungen angedeutet sind. Ein Land
wie Deutschland, das im Schnittpunkt aller widerstrebenden Kräfte und
Strömungen liegt, ist geographisch, geschichtlich und ideologisch der prä-
destinierte Kriegsschauplatz einer solchen Umbildung. Daß es entwaffnet,
entmilitarisiert und bis zu einem gewissen Grade sogar entpolitisiert ist,
bedeutet, politisch gesehen, daß diese geographische, geschichtliche und
moralische Prädestination garantiert und gesichert wird und seiner Be-
völkerung die Möglichkeit genommen werden soll, sich ihrem Schicksal zu
entziehen.

Wenn aber sowohl Völkerbund wie Europa zwei Orientierungspunkte
für die großen Umgruppierungen der Gegenwart sind, so ist es notwendig,
die Frage zu stellen: Wie verhält sich das politische System des Völker-
bundes zu einem denkbaren Gesamtsystem der europäischen Staaten? Gibt
es einen spezifischen Zusammenhang zwischen dem Genfer Völkerbund
und Europa? Viele begeisterte Freunde des Weltfriedens und der Völker:
versöhnung scheinen den Zusammenhang für selbstverständlich zu halten.
Für sie ist der Genfer Völkerbund ein Mittel des Friedens; die Einigung
Europas wäre ebenfalls ein Mittel des Friedens, und so kann beides, Völker-
bund und Europa, zu einem einzigen Idealbild verschmelzen. Aber man
müftte wenigstens einen Augenblick das System des Genfer Völkerbundes
und das System europäischer Staaten voneinander unterscheiden, Denn es
ist an sich unwahrscheinlich, daß zwei große politische Systeme und zwei
riesige Organisationen nebeneinander genau demselben Zwecke dienen
sollten. Gerade für dieses Verhältnis von Europa und Völkerbund liegen
deshalb auch merkwürdig widersprechende Ansichten und Äußerungen
vor.Freunde der paneuropäischen Bestrebungen hoffen, der Genfer Völker-
bund bedeute in Wahrheit heute schon eine europäische Organisation. Sie

90 Der Völkerbund und Europa

weisen darauf hin, daß der Völkerbund sich fast ausschließlich mit euro-
päischen Angelegenheiten beschäftigt; die nichteuropäischen Mitglieder
müßten deshalb bald ihr Interesse an der Organisation verlieren; Brasilien
ist im Herbst 1926 ausgeireten, als Deutschland in den Völkerbundsrat
aufgenommen wurde; vielleicht folgen andere außereuropäische Mitglieder
nach, und so wäre das paneuropäische Problem durch einfache Subtraktion
gelöst, indem nämlich nach Abzug aller übrigen Staaten der verbleibende
Rest als geeintes Europa dasteht. Auf der anderen Seite aber bezeichnen
eilrige Anhänger des Völkerbundsgedankens die Krise vom Herbst 1926
gerade als eine „Europäisierungskrise“, weil die Europäisierung den
Völkerbund als universales Gebilde gefährde. Fin bekannter Jurist und
Vorkämpfer der Idee des Völkerbundes, Georges Scelle, hat diesen Stand-
punkt in einer umfangreichen Schrift, „Une crise de la Societ€ des Nations“,
Paris 1927, vertreten.

Offenbar sind die verschiedenen Kontinente am Genfer Völkerbund ver-
schieden beteiligt. Im ganzen kommen, von Japan abgesehen, hauptsächlich
europäische und amerikanische Staaten in Betracht‘. Die meisten Staaten
sind europäisch. Doch sind 18 amerikanische Staaten Mitglieder des Genfer
Völkerbundes; das sind rund ein Drittel aller Mitglieder. Es fehlen Mexiko
und vor allem die führende Macht des amerikanischen Kontinents, die Ver-
einigten Staaten von Amerika.

Das Problem des Verhältnisses von Völkerbund und Europa ist aber,
wie die Dinge heute liegen, zunächst das Problem des Verhältnisses von
Völkerbund und Amerika. Dieses wiederum ist bei der überwältigenden
wirischaftlichen und politischen Macht der Vereinigten Staaten in erster
Linie das Problem des Verhältnisses von Völkerbund und Vereinigten
Staaten. Außerlich betrachtet scheint hier kein Problem vorzuliegen. Die
Vereinigten Staaten haben es abgelehnt, den Vertrag von Versailles zu
unterzeichnen; sie haben den Sonderfrieden mit Deutschland vom 25. August

* Außer Rußland sind alle europäischen Staaten Mitglieder des Völkerbundes.
Asien ist dadurch vertreten, daß die asiatische Großmacht, Japan, einen ständigen
Sitz im Völkerbundsrate hat; China ist Mitglied, wenn auch infolge seiner inner-
politischen Verhältnisse tatsächlich ohne wirksame Regierung; Siam ist wie die beiden
vorigen Mitglieder Signatarstaat des Versailler Vertrages; ebenso Indien, das als
selbständiger Teil des englischen Imperiums gilt. Persien beansprucht als Mitglied
des Völkerbundes den besonderen Kulturkreis des Islam zu vertreten. Es fehlen
außer Rußland die Türkei und Afghanistan. Der Völkerbund hat eine sehr wichtige
asiatische Angelegenheit, die Mossulfrage, behandelt. Im übrigen kann man nicht
sagen, daß er für die Probleme dieses Kontinentes in Betracht kommt, vor allem
scheint niemand daran zu denken, ihn ernsthaft mit den chinesischen Fragen in
Berührung zu bringen. Afrika ist durch ein englisches Dominion, die Südafrikanische
Union, durch Liberia und den einzigen autodıthonen Staat Afrikas, Abessinien, '
vertreten. Ägypten ist nicht Mitglied. Das übrige afrikanische Gebiet ist teils Pro-
tektorat, teils Mandat oder Kolonie. In der Südafrikanischen Union macht sich
übrigens das Bestreben geltend, eine südafrikanische Monroedoktrin zu beanspruchen.
Was das für die Stellung im Völkerbund. bedeuten könnte, wird sich aus der Bedeu-
tung der gleich zu erörternden amerikanischen Monroedoktrin ergeben. Australien
und Neuseeland sind als englische Dominions vertreten; doch ist auch schon eine
australische Monroedoktrin aufgestellt worden.

Der Völkerbund und Europa 94

1921 geschlossen und sind nicht Mitglied des Genfer Völkerbundes ge-
worden. Selbst die Bemühungen, sie an dem ständigen Internationalen
Gerichtshof im Ilaag zu beteiligen, blieben erfolglos. Die Vereinigten
Staaten sind also anscheinend in einer besonders entschiedenen Weise
abwesend. Aber es wird sich zeigen, daß hier wie bei anderen euro-
päischen Fragen die Vereinigten Staaten auf eine mittelbare, aber darum
nicht weniger effektive und intensive Weise doch wieder anwesend
sind. Diese eigenartige Mischung von offizieller Abwesenheit und effektiver
Anwesenheit kennzeichnet das Verhältnis des Völkerbundes und Europas
zu den Vereinigten Staaten von Amerika.

Dem Völkerbund gehört eine Reihe von amerikanischen Staaten an,
die man aus verschiedenen Gründen und Rücksichten als souveräne Staaten
bezeichnet, die aber von den Vereinigten Staaten abhängig sind und deren
außenpolitisches Handeln unter der „Kontrolle“ der Vereinigten Staaten
steht. Länder wie Kuba, Haiti, San Domingo, Panama und Nikaragua sind
Mitglieder des Genfer Völkerbundes und gegebenenfalls auch des Völker-
bundsrates. Sie sind aber nicht nur wirtschaftlich und nicht nur faktisch
von den Vereinigten Staaten abhängig, sondern auch durch förmliche, aus-
drückliche Verträge gebunden. Verträge, wie sie die Vereinigten Staaten
mit Kuba unter dem 22. Mai 1903 oder mit Panama unter dem 18. November
1903 abgeschlossen haben, sind typisch für die moderne Form der Be-
herrschung eines Staates. Es sind Interventionsverträge, weil die politische
Kontrolle und Herrschaft auf dem Recht der Intervention beruht. Der
kontrollierende Staat darf nach seinem Ermessen zum Schutz der Un-
abhängigkeit oder des Privateigentums, zur Aufrechterhaltung der Ord-
nung und Sicherheit oder aus andern Gründen, über deren Vorliegen er
selbst entscheidet, in die Verhältnisse des andern Staates eingreifen; sein
Eingriffsrecht ist durch Flotten- und Kohlenstationen, militärische Be-
setzung, Landpachtungen oder in anderer Weise gesichert. Die Einzel-
heiten dieser modernen Herrschafts- und Kontrollmethoden interessieren
hier nicht. Jedenfalls ist ein Staat, der in solcher Weise kontrolliert wird,
etwas anderes als ein unabhängiger Staat, der kraft eigener Bestimmung
über Begriffe wie Unabhängigkeit und öffentliche Ordnung entscheidet.
Die genannten amerikanischen Staaten gehören nach den vorliegenden
völkerrechtlichen Verträgen zum politischen System der Vereinigten
Staaten von Amerika. Wenn sie trotzdem Mitglieder des Genfer Völker-
bundes sind, so ragt an dieser Stelle neben dem politischen System des eng-
lischen Weltreiches ein zweites politisches System in das Genfer Gebilde
hinein, und zwar in eigenartiger Weise: die kontrollierten Staaten sind
in Genf anwesend, der kontrollierende Oberstaat ist abwesend.

Noch aus einem weiteren Grunde ist der Völkerbund von Amerika her
in seiner Struktur bestimmt. In Art. 21 seiner Satzung hat er sich der
Monroe-Doktrin ausdrücklich unterworfen. Es heißt in diesem Artikel,
daß die Monroe-Lehre mit der Satzung des Genfer Völkerbundes „nicht

2) Der Völkerbund und Europa

unvereinbar“ sei. Ob sie das wirklich ist, wäre eine Frage für sich. Der
praktische Sinn der Erklärung liegt darin, daß die Monroe-Lehre mit allen
ihren weittragenden Auslegungen der Völkerbundssatzung vorgeht. Da-
mit hat der Genfer Völkerbund auf jede ernsthafte Einwirkungsmöglich-
keit gegenüber den amerikanischen Staaten verzichtet. Denn der erste
Grundsatz dieser „Lehre“ besagt, daß keinerlei Einmischung eines euro-
päischen (das heißt nach der praktischen Bedeutung außeramerikanischen)
Staates oder Systems in Angelegenheiten des amerikanischen Köntinents
stattfinden darf. Die Auslegung dieser vieldeutigen Doktrin und ihre An-
wendung im konkreten Einzelfall ist ganz in der Hand der Vereinigten
Staaten von Amerika. Soweit es sich um Beziehungen zwischen ameri-
kanischen Staaten oder um Beziehungen eines auferamerikanischen Staates
zu amerikanischen Staaten handelt, ist daher eine Zuständigkeit oder Be-
fugnis des Genfer Völkerbundes ausgeschlossen. Man darf sagen, daß der
Völkerbund auf dieser Seite gelähmt ist und auf diesem Bein hinkt. Trotz-
dem aber sind selbstverständlich die Rechte der amerikanischen Mitglied-
staaten innerhalb des Genfer. Völkerbundes die gleichen wie die anderer
Mitgliedstaaten. Mit andern Worten: Die Entscheidungen des Genfer
Völkerbundes sind durch die Beteiligung der amerikanischen Mitglieder
beeinflußt, während umgekehrt ein Einfluß des Völkerbundes auf ameri-
kanische Verhältnisse infolge der Monroe-Doktrin ausgeschlossen ist. Die
Vereinigten Staaten sind in Genf nicht anwesend; aber wo die Monroe-
Doktrin anerkannt ist und andere amerikanische Staaten anwesend sind,
können sie tatsächlich auch nicht abwesend sein.

Diese Mischung von Abwesenheit und Anwesenheit ist nun alles andere
als ein kurioser Zufall. Sie ist nicht etwa durch die persönlichen Eigenarten
des Präsidenten Wilson oder aus ähnlichen peripheren Gründen zu er-
klären. Sie liegt in der Gesamtstruktur der heutigen europäischen Ver-
hältnisse tief begründet und wiederholt sich bei jeder wichtigen Frage. Es
muß jedem aufmerksamen Betrachter auffallen, wie die Vereinigten
Staaten an der Regelung der deutschen Reparationsfragen entscheidend
beteiligt sind und dabei trotzdem formell die äußerste Zurückhaltung
wahren. In der Reparationskommission saß kein amerikanisches Mitglied.
Die vier Mitgliedstaaten sind: Frankreich, England, Italien und Belgien.
Das Londoner Protokoll vom 16. August 1924, in welchem die heutige Rege-
lung der Reparationszahlungen auf Grund des sog. Dawesplanes enthalten
ist, beruht auf Verträgen zwischen dem Deutschen Reich und der Repa-
rationskommission bzw. den in der Reparationskommission vertretenen
alliierten Mächten. Dazu kommen weitere Interessenten, und das Londoner
Protokoll ist unterzeichnet von Belgien, Großbritannien (mit Dominions
und Indien), Frankreich, Griechenland, Japan, Italien, Portugal, Rumänien
und dem serbo-kroatisch-slowenischen Königreich. In der Einleitungsformel
ist aber gesagt, daß die Vereinigten Staaten sich „durch Vertreter mit
genau umgrenzter Vollmacht“ angeschlossen haben. Ebenso sind die Ver-

Der Völkerbund und Europa 93

einigten Staaten an dem Pariser Vertrag vom 14. Januar 1925 beteiligt,
durch welchen England, Frankreich, Italien, Japan, Belgien, Brasilien,
Griechenland, Polen, Portugal, Rumänien, Tschecho-Slowakei und das serbo-
kroatisch-slowenische Königreich sich über die Verteilung der Annuitäten
einigen. Das Eigenartige und Auffällige liegt nun darin, daß in allen ent-
scheidenden, d. h. politischen Augenblicken der Durchführung des Dawes-
planes ein „amerikanischer Bürger“ erscheint. Nach $ 2a des Artikels I der
Anlage IV wird, wenn die Reparationskommission über eine Frage des
Dawesplanes zu entscheiden hat, ein Bürger der Vereinigten Staaten von
Amerika, „a citizen of the United States of America“ mit Stimmrecht an
den Beratungen teilnehmen; er ist „Bürger der Vereinigten Staaten“, aber
nicht deren offizieller Vertreter; er wird durch einstimmigen Beschluß der
Reparationskommission, gegebenenfalls durch den Präsidenten des Stän-
digen Gerichtshofes im Haag, aber nicht von der amerikanischen Regierung
ernannt. Bei der Feststellung einer Verfehlung gegen die Reparationsver-
pflichtungen, dem eigentlich politischen Akt des Reparationsvollzugs, also
bei der Entscheidung über die Voraussetzung der Zulässigkeit von Sank-
tionen, erscheint wiederum ein „Bürger der Vereinigten Staaten“. Die durch
die Ruhrbesetzung berühmt gewordene Anlage Il zu Teil VIII des Ver-
sailler Vertrages, die das Sanktionsrecht behandelt, ist im Londoner Proto-
koll modifiziert, aber keineswegs aufgehoben. Nach $ 16a dieser Anlage Il,
in der Fassung des Artikels I der Anlage IV des Londoner Protokolles, ist
es Sache der Reparationskommission, über jeden Antrag auf Feststellung
einer Nichterfüllung Deutschlands zu befinden; bei Ablehnung des Antrags
oder Mehrheitsbeschluß kann jedes Mitglied der Reparationskommission
eine Schiedskommission anrufen; der Vorsitzende der Schiedskommission
ist immer ein amerikanischer Bürger. Auch Streitigkeiten des Übertragungs-
(Transfer-) Komitees über die Frage, ob deutscherseits „verabredete finan-
zielle Manöver“ vorliegen, entscheidet ein Schiedsgericht und muß der Vor-
sitzende des Schiedsgerichts ein amerikanischer Bürger sein. Diese eigen-
artige Rolle eines nichtoffiziellen und doch auch wieder nicht bloß privaten
amerikanischen Bürgers ist ein Symptom und ein Symbol. Vom deutschen
Standpunkt aus ist zu sagen, daß in der Heranziehung des „amerikanischen
Bürgers“ die Wahrscheinlichkeit einer gerechteren Entscheidung liegt, als
sie von den europäischen Mitgliedern der Reparationskommission, d. h.
von den europäischen Regierungen, erwartet wird.

Daß die wichtigsten Nachkriegsfragen — Reparation und interalliierte
Schulden — nicht ohne die Vereinigten Staaten von Amerika geregelt
werden können, versteht sich, von selbst. Daß die Vereinigten Staaten auf
Grund der Monroe-Lehre jede Finmischung in politische Verhältnisse
Europas zu vermeiden suchen, ist bei der prinzipiellen Bedeutung dieser
Lehre erklärlich. Aber jene wirtschaftlichen Fragen haben eine unvermeid-
lich politische Bedeutung, und so wird eine wirkliche Abwesenheit doch
wieder undurchführbar. Das Ergebnis ist jene Mischung von Abwesenheit

94 Der Völkerbund und Europa

und Anwesenheit der Vereinigten Staaten, wie sie das Verhältnis des
Völkerbundes zu Amerika wie l:uropas zu Amerika kennzeichnet. Es liegt,
wie schon erwähnt, tief in der gegenwärtigen Struktur Europas begründet
und hat eine sehr klare geschichtlich-politische Ursache. Denn es waren
die Vereinigten Staaten von Amerika, die den Weltkrieg entschieden haben.
Sie haben auf der Pariser Friedenskonferenz mitgewirkt und damals schon
eine Reihe von Milderungen zugunsten Deutschlands durchgesetzt, aiso
damals schon zwischen Siegern und Besiegten eine Art schiedsrichterliche
Stellung eingenommen. Bis auf den heutigen. Tag besteht diese schieds-
richterliche Stellung der Vereinigten Staaten tatsächlich weiter. Sie äußert
sich in verschiedenartigen, aus mannigfachen Gründen formell verschleier-
ten Methoden der Beteiligung und Einwirkung, aus welchen dann jene
eigenartige Verbindung von Abwesenheit und Anwesenheit entsteht. Aber
die Beteiligung ist darum nicht weniger effektiv und nicht weniger inten-
siv. Für unsere Frage, für das Verhältnis von Völkerbund und Europa,
liegt darin schon eine Antwort. Nicht der Genfer Völkerbund ist der Schieds-
richter der fundamentalen europäischen Fragen, sondern die Vereinigten
Staaten, und was der Besiegte des Weltkrieges an Gerechtigkeit und Billig-
keit noch zu erwarten hat, das erwartet er nicht vom Genfer Völkerbund,
sondern von den Vereinigten Staaten. Wenn der Völkerbund nicht imstande
war, unparteiische Instanz zu sein und die Teilung Europas in Sieger und
Besiegte zu überwinden, so kommt er in keinem wesentlichen Punkte für
das Gesamtproblem Europas in Betracht. Denn die erste Aufgabe, die erste,
unumgänglichste Leistung einer europäischen Staatenvereinigung müßte
darin bestehen, dieser gefährlichen Unterscheidung ihr politisches Gift
zu nehmen.

Der Genfer Völkerbund will kein spezifisch europäischer, sondern ein
universaler Bund sein. Aber das Wort „universal“ hat einen mehrfachen
Sinn. Es wird meistens als eine bloß räumliche, territoriale Universalität
aufgefaßt in dem Sinne, daß der Völkerbund alle Staaten der Erde um-
fassen sollte. Mit einer solchen räumlichen Universalität wäre selbstver-
ständlich nicht viel erreicht, wenn nicht eine sachliche Universalität hinzu-
käme. Denn auch eine Verwaltungsgemeinschaft, ein Weltpostverein, hat
diese räumliche Universalität ohne entscheidende politische Wirkung und
Bedeutung. Eine sachliche Universalität aber besteht nicht nur darin,
daß der Völkerbund sich mit jeder den Frieden der Erde berührenden
Angelegenheit befassen, also jede wichtige politische Frage an sich ziehen
und zu ihr Stellung nehmen kann. Deshalb kann er immer noch das poli-
tische Werkzeug einer Gruppe von Staaten im Kampf gegen andere Staaten,
die Organisation des status quo von Versailles, die Legitimierung der
Beute sein. Erst wenn er sich über den politischen Egoismus einzelner
Mächte und Gruppen erhebt, wenn insbesondere die Unterscheidung von
Siegern und Besiegten in der Sache — nicht für Konferenzhöflichkeiten
und Festreden — so weit beseitigt ist, daß der Besiegte das Gefühl haben
kann, gerecht behandelt zu werden, wird man von einer echten Universali-

Der Völkerbund und Europa 95

tät sprechen dürfen. Für die europäischen Staaten und Angelegenheiten ist
diese echte Universalität so wenig erreicht, daß im Gegenteil die Anwesen-
heit außereuropäischer, insbesondere amerikanischer Staaten im Völker-
bund als ein Element der Gerechtigkeit und Billigkeit gelten kann. Soweit
es sich um die Vereinigten Staaten handelt, dient jene Verbindung von
Abwesenheit und Anwesenheit dem gleichen Ergebnis einer gewissen
Neutralität.

Der Völkerbund ist also kein universaler Bund, weder im räumlichen
noch in irgendeinem sachlichen Sinne. Weil er aber nicht universal ist,
braucht er nicht deshalb schon ein europäischer Bund zu sein. Dafür ist
seine Verbindung mit den Friedensverträgen von Versailles, St. Germain,
Trianon und Neuilly zu eng. Die Besiegten dieser vier Friedensverträge
sind zwar sämtlich europäische, in der Hauptsache sogar mitteleuropäische
Staaten. Der Inhalt der Friedensverträge betrifft infolgedessen hauptsäch-
lich Europa und umfaßt keine Regelung des Weltfriedens, d. h. des Friedens
der ganzen Erde, keine universale politische Ordnung. Daran vermag die
allen vier Friedensverträgen vorangestellte Völkerbundsatzung nichts zu
ändern. Die vier Frieden von 1919/20 sind kein Weltfrieden. Denn auch
der Krieg von 1914--18 war nicht in der vollen Bedeutung des Wortes
ein „Weltkrieg“. Er wird gewöhnlich so bezeichnet, in einem gewissen
Sinne mit Recht, weil nämlich seit dem Eingreifen Amerikas die ganze
Welt gegen zwei mitteleuropäische, im wesentlichen kontinentale Staaten
Krieg führte und weil das Deutsche Reich mit einer unerwarteten, un-
glaublichen Kraft diesen Kampf gegen die Welt mehrere Jahre ausgehalten
hat. Aber das war nicht in dem Sinne ein Weltkrieg, wie es z. B. heute
ein Krieg wäre, in welchem auf der einen Seite die angelsächsischen
Imperien, auf der andern Rußland, Japan und China einander gegenüber-
ständen. Das bedeutet: Der Krieg von 1914 bis 1918 war kein Weltkrieg in
dem Sinne, wie die napoleonischen Kriege von 1799 bis 1815 europäische
Kriege waren. Die europäische Koalition gegen Napoleon I. umfaßte ganz
Europa; die beiden Parteien waren militärisch und wirtschaftlich einander
gewachsen; die Kriege erfaßten den ganzen europäischen Kontinent, ihre
Beendigung war infolgedessen ein europäischer Friede Auf dem
Wiener Kongreß wurde eine Gesamtregelung der europäischen Verhält-
nisse getroffen, die man als eine systematische Ordnung Europas bezeichnen
kann und deren politische Garantie, die heilige Allianz vom 14. September
1815, ein politisches Bündnis zwischen Rußland, Österreich und Preußen,
seit dem Beitritt Frankreichs (1818) in viel höherem Maße den Gedanken
einer europäischen Einheit verwirklichte als der Genfer Völkerbund vom
Jahre 1919,

Das Schicksal der heiligen Allianz, des einzigen europäischen Gesamt-
systems der letzten Jahrhunderte, zeigt besser als jede Konstruktion,
weldhe politischen Schwierigkeiten einer Einigung Europas entgegen-
stehen, Denn kaum trat damals ein solches europäisches System auf, als
auch sofort von der anderen Seite die Gegengruppierung auftrat. Die (unter

96 Der Völkerbund und Europa

Billigung Englands) von den Vereinigten Staaten im Jahre 1823 prokla-
mierte Monroe-Doktrin richtete sich eben gegen diese heilige Allianz und
stellte dem Versuch eines europäischen Bundes den einheitlichen amerika-
nischen Kontinent gegenüber, noch bevor dieser Kontinent vollständig
kolonisiert und besiedelt war. Eine politische Einigung Europas wäre welt-
politisch ein unerhörter Vorgang. Sie wäre etwas viel Unwahrscheinlicheres
als die Einigung Deutschlands im 19. Jahrhundert, von der man doch sagen
muß, daß sie trotz einer generationenlangen Vorbereitung, trotz natio-
naler Freiheitskriege und einer nationalen Revolution doch nur durch die
Genialität eines einzigen Mannes und nur mit Hilfe günstiger außenpoli-
tischer Konstellationen möglih wurde. Jedem Staatsmann des 19. Jahr-
hunderts, vor allem aber Bismarck selbst, war das Erstaunliche dieses
Gelingens bewußt, und keiner hat sich eingebildet, eine derartige politische
Neubildung könnte ohne das Risiko gefährlicher Feindschaften, ohne
gefährliche Kriege und unabsehbare außenpolitishe Wirkungen vor sich
gehen. Der Weltkrieg von 1914 bis 1918 ist nur eine von den Folgen der
politischen Einigung Deutschlands. Eine politische Einigung Europas aber
wäre im Vergleich zu dieser nationalen Einigung Deutschlands ein wahres
Wunder. Wenn dieses Europa nicht bloß eine harmlose Dekoration, sondern
eine politische, d. h. von den wechselnden wirtschaftlichen Interessen und
Konjunkturen unabhängige, dauernde und aktionsfähige Einheit sein soll,
so wäre es nicht weniger als eine neue Weltmacht. Ihre bloße Existenz
würde neue Freund- und Feindgruppierungen bewirken, und man müßte
abwarten, ob die bestehenden Weltmächte, insbesondere die angelsäh-
sischen Staatensysteme, ein Interesse daran haben, neben sich ein politisches
Gebilde von einiger Kraft und Selbständigkeit entstehen zu lassen. Wie
dem aber auch sei, der Genfer Völkerbund wäre auf keinen Fall das Mittel
einer solchen politischen Einheit. Sein politischer Zweck besteht nach fran-
zösischer Auffassung eher darin, den europäischen status quo von 1919
zu stabilisieren und dem Erfolg der Alliierten die Weihe der Legitimität
zu geben. Er garantiert jedenfalls den bestehenden Staaten ihre politische
Unabhängigkeit und Selbständigkeit. Sollte es wirklich zu ernsthaften
Einigungsbestrebungen kommen, so würde er also wahrscheinlich für diese
Einigung ein noch weit stärkeres Hindernis bilden, als es der Deutsche
Bund von 1815 für die nationale Einigung Deutschlands gewesen ist. Auch
unter diesem Gesichtspunkt einer denkbaren politischen Einigung Europas
erscheint der Genfer Völkerbund nicht in irgendeinem spezifischen Sinne
als eine europäische Organisation.

Die Frage nach dem Verhältnis von Völkerbund und Europa führt also
zu einem negativen Ergebnis. Nach seiner heutigen Gestaltung und Tätig-
keit kann man wohl sagen, daß der Genfer Völkerbund hauptsächlich euro-
päische Angelegenheiten behandelt, er ist aber weder der Ausdruck einer
gesamteuropäischen Selbstbestimmung noch in einer besonderen Weise der
Schiedsrichter der eigentlich entscheidenden europäischen Fragen, näm-
lich der Reparationen und der interalliierten Schulden, die er weder regeln

Völkerrectliche Probleme im Rheingebiet 9%

kann noch auch nur regeln will. Stimmungsmäfßig und gefühlsmäfig wird
der Gedanke eines Weltfriedens mit dem Genfer Völkerbund in Ver-
bindung gebracht, und abgesehen von den politischen Interessen einzelner
Großmächte ist es hauptsächlich diese Verbindung und das große Interesse
der zweiten Internationale, das den Völkerbund moralisch trägt. Das kann
dazu führen, daß der Genfer Völkerbund vielleicht einmal einen euro-
päischen Krieg verhindert — gewiß etwas sehr Wertvolles. Aber damit
sind die ungeheuren europäischen Probleme noch nicht gelöst. Die eigent-
liche Befriedung Europas — von seiner Einigung ganz zu schweigen — wird
infolge der eigenartigen Verbindung des Völkerbundes mit den Friedens-
verträgen ebensosehr verhindert wie gefördert. Die Unterscheidung von
Siegern und Besiegten, Bewaffneten und Entwaffneten, von kontrollierten
und nichtkontrollierten, okkupierten und freien, mit „Sanktionen“ be-
drohten und ihre „Sicherheit“ genießenden Staaten, diese fundamen-
talen Ungleichheiten sind durch den Genfer Völkerbund nicht aufgehoben.
Daran hat auch die Aufnahme Deutschlands in den Völkerbundsrat nichts
geändert. Es ist notwendig, das mit aller Klarheit zu sehen, damit die
Begriffe „Völkerbund“ und „Europa“ aufhören, suggestive Anknüpfungs-
punkte für irgendwelche irreführenden Konstruktionen zu sein und der
wahre Schiedsrichter Europas erkennbar wird. Man kann dieses Ergebnis
„negativ“ nennen, aber es ist sicher nicht wertlos. Für das Interesse intellek-
tueller Redlichkeit ist jede zerstörte Illusion ein großer Gewinn.

ı2. Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet (1928)

Die deutschen Gebiete am Rhein. sind heute das Objekt einer völker-
rechtlihen Ausnahmebehandlung, die sowohl in der Weite ihres Inhaltes,
wie in dem Maß ihrer Dauer, wie endlich auch in der Kompliziertheit und
Vieldeutigkeit ihrer Regelung ganz beispiellos ist. Die Geschichte zivili-
sierter Völker dürfte keinen zweiten auch nur ähnlichen Fall einer derartig
vielgestaltigen, über ein national homogenes Gebiet verhängten Reihe von
Abnormitäten kennen. Trotz der vielen Erörterungen über das Rheinland-
problem kommt der eigentliche Charakter dieses Zustandes nur allmählich
zum Bewußtsein. Denn auf der einen Seite liegt es nahe, die Sonderbehand-
lung der Rheinlande in dem großen Meer der Ungerectigkeiten und
Härten des Versailler Vertrages aufgehen zu lassen, sich mit einem summa-
rischen Gefühl heftiger Empörung zu begnügen und dann nur ganz auf-
dringliche Erscheinungen, wie die Besatzungsarmee, zu sehen; auf der
anderen Seite beschränkt sich das Interesse juristischer und administrativer
Fachleute gern auf technische Einzelfragen und verliert in der Fülle der
Details, die ein solcher Zustand täglich mit sich bringt, leicht den Blick

7 182

98 Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet

für das prinzipiell Ungeheuerliche dieser geschichtlichen, politischen und
rechtlichen Abnormität.

Das bunte, eigentlich phantastische Nebeneinander der heutigen Be-
handlung rheinischen Landes läßt sich durch folgende Stichworte kenn-.
zeichnen: Saargebiet, okkupiertes Gebiet, entmilitarisiertes Gebiet und
endlich (nach Art. 312 VV) investigiertes Gebiet. Jeder einzelne dieser vier
Komplexe enthält in sich wiederum so viele Fragen, daß es im Rahmen
dieses kurzen Vortrages nur darauf ankommen kann, einige Grundlinien
aufzuweisen und dadurch jene gefährliche, aber vielleicht typisch-deutsche
Polarität zu vermeiden: ein starkes, aber unklares Gefühl der Entrüstung
in Verbindung mit einer technisch-Jleißigen und sogar pedantischen, irgend-
einen Zustand als nun einmal gegeben hinnehmenden Kleinarbeit. Immer
ist daher der vierteilige Gesamtkomplex im Auge zu behalten, dieses Tier
mit vier Köpfen, von denen zwei, nämlich Saarregierungskommission und
Interalliierte Rheinlandkommission, schon seit langem funktionieren,
während die beiden anderen noch erst im Wachsen begriffen sind: Ent-
militarisierungskommission und Investigationskommission.

Die vier Komplexe sind in sich wiederum sehr verschieden, und das
politische Schicksal der von ihnen erfaßten Länder kann infolgedessen eben-
falls verschieden sein. Was die beiden ersten, Saargebiet und besetztes
Rheinland, angeht, so braucht der Inhalt der für sie geltenden völkerrecht-
lichen Bestimmungen, wie er sich aus dem Versailler Vertrag und dem
Rheinlandabkommen ergibt, hier nicht wiederholt und erörtert zu werden.
Die Saarregierungskommission, d. h. die in ihr vereinigten, von ihren
Regierungen instruierten Vertreter fremder Mächte, üben die staatliche
Hoheit im Saargebiet aus und regieren dort unter einer sehr proble-
matischen Kontrolle des Völkerbundes. Hier ist die deutsche Staatshoheit
ganz verdrängt. Die Rheinlandkommission führt in dem noch besetzten
Teil der Rheinlande eine Nebenregierung, die in kritischen Zeiten, wie
bei der Ruhrbesetzung und in der Separatistenzeit, ebenfalls zu einer
völligen Verdrängung deutscher Gebietshoheit führen kann, in ruhigen
Zeiten dagegen zurücktritt, ohne jedoch auf ihre weitgehenden und dehn-
baren Befugnisse grundsätzlich zu verzichten. Beide Kommissionen üben
Gesetzgebungs- und Regierungsbefugnisse aus und herrschen infolgedessen
im eigentlichen Sinne. Ihre Beschlüsse sind das Ergebnis des Kompromisses
der fremden Staaten, welche dieKommission beherrschen, hauptsächlich also
Frankreichs und Englands. Die Herrschaft solcher Kommissionen ist die
spezifische Organisationsform, durch welche ein Land und seine Bevölke-
rung zum Objekt fremder Kompromisse gemacht wird, ein Zustand, der
in seiner ganzen Immoralität nur einmal bewußt zu werden braucht, um
unhaltbar zu werden.

Aber wenigstens nach dem Text der Verträge ist dieser Zustand nicht
dauernd und seine Beendigung vorgesehen. Im Saargebiet soll 1935 eine
Volksabstimmung stattfinden und danach „der Völkerbund“ (Völkerbunds-
versammlung oder Völkerbundsrat? wahrscheinlich der letzte) darüber

Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet 99

entscheiden, ob das Saargebiet ganz oder teilweise unter die deutsche
Staatshoheit zurückkehrt, zu Frankreich kommt oder der gegenwärtige
Zustand dauernd wird. Hierbei sind mehrere Besonderheiten der vertrag-
lichen Regelung wohl zu beachten, die ein ungerechtfertigter Optimismus
oft übersieht: erstens ist die Fortdauer des heutigen Zustandes als eine
Möglichkeit vorgesehen; zweitens ist es formell nicht die Volksabstimmung,
sondern der Völkerbund, der unter Berücksichtigung des Wunsches
(voeu) der Bevölkerung entscheidet; und drittens ist eine Teilung des
Saargebietes möglich, so daß sich hier die Ähnlichkeit mit der für Ober-
schlesien getroffenen Regelung und die Erinnerung an die Teilung Ober-
schlesiens sofort aufdrängt. Die Korrektur jenes unmoralischen und uner-
träglichen Zustandes, welche darin liegt, daß die Fremdherrschaft im Saar-
gebiet eben nur 15 Jahre dauern soll, wirkt also leider nicht so eindeutig und
beruhigend, wie es auf den ersten Blick selbstverständlich sein sollte.

Was die Dauer der Rheinlandbesetzung angeht, so ist sie ebenfalls für
eine beispiellos lange Zeit (nämlich 15 Jahre für die dritte Zone, also
besonders auch für den militärisch und politisch besonders wichtigen Punkt
Mainz) vorgesehen, aber immerhin befristet. Auch hier sind zahlreiche
Auslegungsfragen enistanden, welche den deutschen Anspruch auf eine
vorzeitige Räumung, ja, selbst den Anspruch auf Räumung nach Ablauf
jener Fristen gefährden und enttäuschen. Die Verbindung der Räumungs-
frage mit der Frage der Sicherheit Frankreichs einerseits und mit der
Reparationsfrage andererseitsläßt hier so viele Meinungsverschiedenheiten
und Differenzen entstehen, daß fast jedes Wort der vertraglichen Regelung
(Art.428f VV) problematisch wird. Hier zeigt sich dann in klarer Weise,
wie sehr die Worte einer rechtlichen Normierung ihren Inhalt ändern,
sobald sie in den Kampf politischer Gegner hineingezogen werden. An
Begriffen wie Abrüstung, Angriffskrieg, Sicherheit, Minderheit, haben wir
diese Erfahrung handgreiflich machen müssen und gesehen, dafl eine recht-
liche Normierung als bloße Normierung hilflos und unsicher und die
Behauptung eines entpolitisierten Völkerrechts ein offenbarer, höchst poli-
tischer Betrug ist.

Während die beiden ersten Teile des rheinischen Komplexes, Saar-
regierung und Rheinlandbesetzung, als wenigstens grundsätzlich vorüber-
gehende Erscheinungen gekennzeichnet sind, sollen die beiden anderen,
Entmilitarisierung und Investigation, von unbegrenzter Zeitdauer sein. Im
Vergleich zu den sichtbaren und fühlbaren Einwirkungen, wie sie die
Saarregierung und die Rheinlandbesetzung mit sich bringen, besonders im
Vergleich zur Anwesenheit einer großen feindlichen Armee, können diese
beiden anderen Teile vielleicht unbedeutend und nebensächlich erscheinen.
Aber dafür sind sie eben dauernd und auch im übrigen nichts weniger als
harmlos. Das Investigationsrecht, durch welches die Entwaffnung Deutsch-
lands kontrolliert wird, soll nach Art.213VV durch einen Mehrheits-
beschluß des Völkerbundsrates ausgeübt werden. Es besteht für ganz
Deutschland. Seinen eigentlichen Inhalt und seine politische Bedeutung

7“

100 Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet

dürfte es erst durch die Praxis des Völkerbundsrates erhalten, so daft sich
vorläufig hier noch nicht viel Konkretes aussagen läßt. Der Völkerbundsrat
hatte am 27. September 1924 ein sogenanntes Investigationsprotokoll geneh-
migt, in welchem für die entmilitarisierten Gebiete die Einrichtung „stän-
diger Elemente“ (elements stables) vorgesehen war. Die deutsche Regierung
hat es erreicht, daß diese außerordentlich gefährlichen und unabsehbaren
ständigen Elemente zunächst aufgegeben wurden. Ein Beschluß des Völker-
bundrates vom 11. Dezember 1926, betreffend das Investigationsrecht, sagt
ausdrücklich: „Es besteht Einverständnis darüber, daß die Bestimmungen
des Art. 213 des Friedensvertrages mit Deutschland über die Investi-
gationen auf die entmilitarisierte Rheinlandzone in gleicher Weise wie auf
die übrigen Teile Deutschlands anwendbar sind. Diese Bestimmungen
sehen für diese Zone ebensowenig wie für andere Gebiete die Einrichtung
einer besonderen Kontrolle durch ständige oder dauernde lokale Elemente
vor. In der entmilitarisierten Rheinlandzone können derartige besondere,
nicht im Artikel 213 vorgesehene Elemente nur durch ein Abkommen
zwischen den beteiligten Regierungen eingerichtet werden.“ Das klingt
beruhigend, weil damit die ständigen lokalen Elemente auch für die ent-
militarisierte Zone zurückgewiesen sind, und wir wollen hoffen, daß nicht
eine schikanöse Silbenstecherei behauptet, dadurch seien nur die ständigen
lokalen, nicht andere ständige Elemente ausgeschlossen. Zugleich aber kann
in diesem Beschluß ein Anerkenntnis gefunden werden, durch welches der
Inhalt der Investigation sich ausdehnt, indem nämlich der Zweck und MaßR-
stab für die Untersuhung sich ausdehnen: Art.213 sieht eine Investi-
gation nur zur Durchführung der allgemeinen Entwaffnung vor, während
der unter Mitwirkung Deutschlands gefafte Beschluß vom 11. Dezember
1926 Investigationen auch zur Kontrolle der Durchführung der speziellen
Entmilitarisierungsbestimmungen anerkennt. Mit Recht ist auf das Bedenk-
liche dieser Abmachung hingewiesen worden!.

Es ist daher die Entmilitarisierung, die hier am meisten interessiert.
Selbst wenn einmal wirklich das Problem der Besetzung und des Saar-
gebiets gelöst sein sollte, wenn die starke französische Armee mit ihrem
großen Kriegsmaterial aus Mainz abmarschiert ist und das deutsche Gebiet
vollständig geräumt hat, wenn auch im Saargebiet wieder deutsche Be-
hörden tätig sind, so bleibt dieses Problem der Entmilitarisierung als das
eigentliche Problem der Rheinlande und der französisch-deutschen Bezie-
hungen weiter bestehen.

Umfang und Inhalt der Entmilitarisierung sind öfters dargestellt worden
und vor allem in dem Buch von K.Linneba&h? mit gutem Material ein-
drucksvoll auseinandergesetzt. Es genügt hier, daran zu erinnern, daß ein
geschlossenes deutsches Gebiet von insgesamt über 55 000 qkm, nämlich das
ganze deutsche linke Rheinufer und ein Gebietsstreifen von 50 km Breite

t Wolf v. Dewall, „Frankfurter Zeitung“, 23. September 1928, 1. Morgenblatt.
.„ Die Entmilitarisierung der Rheinlande und der Vertrag von Locarno, eine
völkerrechtliche Untersuchung; Rheinische Schicksalsfragen, Schrift 18/20, Berlin 1927.

Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet 101

auf der rechten Seite des Rheins von Basel bis zur holländischen Grenze
davon erfaßt ist, ein wirtschaftlich hochentwickeltes Gebiet mit großen und
wichtigen Städten, wie Karlsruhe, Mannheim, Frankfurt, Köln, Düsseldorf
und Essen, vielleicht der reichste Teil Deutschlands. Die Entmilitarisierung
besteht nach Art. 42, 43 VV darin, daß es Deutschland untersagt ist, in
diesem Gebiet Befestigungen beizubehalten oder zu errichten, daß weder
ständig noch zeitweilig deutsche Truppen hier unterhalten oder angesam-
melt werden dürfen, daß militärische Übungen jeder Art und schließlich
alle „materiellen“ (im englischen Text: „ständigen“) „Vorkehrungen für
eine Mobilmachung“ verboten sind. Jede dieser Bestimmungen eröffnet
Möglichkeiten ausdehnender Auslegung, die bei einer politishen Zwe&-
interpretation unvermeidlich ist. Insbesondere legt ein Begriff wie „Vor-
kehrungen für eine Mobilmachung“ grenzenlose Interpretationen nahe,
nach welchen schließlich jeder Straßenbau, jeder Bahnhof, jeder Turn-
verein, jeder Schutz der Bevölkerung durch Gasmasken als Vorkehrung
für eine Mobilmachung hingestellt werden kann. Diese Entmilitarisierung
bedeutet nach ihrem Inhalt, nach ihrem territorialen Umfang, nach ihrer
Dauer und vor allem auch wegen der Einseitigkeit, mit der sie nur dem
Deutschen Reich auferlegt ist, etwas völlig anderes als die bisherigen, in
der Geschichte bekannten, älteren oder neueren Fälle von Entmilitarisie-
rung!. Es handelt sich nicht etwa um eine Neutralisierung des Gebietes, die
zur Folge hätte, daß das Gebiet nicht Kriegsschauplatz werden darf. Im
Gegenteil, diese Art der Regelung hat den Sinn, alle Möglichkeiten der
Verteidigung zu beseitigen und dadurch ein prädestiniertes Kriegsgebiet
zu schaffen, das in voller Wehrlosigkeit und Hilflosigkeit dem Einmarsch
französischer Truppen und ihrer militärischen Aktionen für alle Zeiten
offen liegt, eine Art Glacis zwischen Frankreih und Deutschland, aus-
schließlich auf Kosten Deutschlands eingerichtet und dazu bestimmt,
14 Millionen Deutsche zu Opfern etwaiger Kriegsmaßnahmen und einer
ungeheuerlichen Art von Geiseln zu machen.

Dieser weitgehende Zustand der Entmilitarisierung war zunächst nur
dadurch garantiert, daß jeder Verstoß Deutschlands gegen diese dehnbaren
Bestimmungen als „eine Störung des Weltfriedens und eine feindselige
Handlung gegen jede Signatarmacht des Versailler Vertrages gilt“ (Art. 44
VV). Der politische Sinn dieser Worte liegt darin, daß Deutschland wegen
irgendeiner Bagatelle als Angreifer fingiert werden kann und nun das
ganze System der völkerrechtlichen Scheinjurisprudenz, das echte und
falsche Kriegsverhütungs- und Kriegsächtungsrecht mit voller Wucht zu-
ungunsten Deutschlands funktioniert. Der Entmilitarisierte wird eo ipso
als Angreifer fingiert und Deutschland erscheint gerade wegen seiner
Wehrlosigkeit und Entmilitarisierung automatisch als Störer des Welt-
friedens — eine wunderbare Illustration zu der berühmten Fabel von dem
Wolf und dem Lamm oder zu der Geschichte von dem Kaninchen, dessen
hilfloses Mümmeln der Wolf, unter dem Beifall seiner Freunde, als freche

1 So mit Recht Linnebad,, a.a.O. S. 76.

102 Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet

Herausforderung und Angriff bezeichnet und ahndet. Durch den Vertrag
von Locarno vom 16. Oktober 1925 erhält nun diese Garantie des Art.44
teils eine neue Festigung, teils eine gewisse Einschränkung: eine Festigung,
insofern gerade diese Entmilitarisierungsbestimmungen von neuem bestä-
tigt und bekräftigt werden; eine gewisse Einschränkung, weil eingeitiges
Vorgehen und Selbsthilfe gegen Deutschland nur dann zulässig sind, wenn
ein flagranter Verstoß gegen die Art. 42, 43 VV vorliegt, außerdem dieser
Verstoß eine nicht provozierte Angriffshandlung darstellt und wegen der
Zusammenziehung von Streitkräften in der entmilitarisierten Zone eine
sofortige Aktion notwendig wird. Unter dieser dreifachen Voraussetzung
sind die Garantiemächte von Locarno auch verpflichtet, dem verletzten
Staate (das ist praktisch Frankreich oder Belgien) gegen Deutschland bei-
zustehen, wobei sie aber über das Vorliegen dieser Voraussetzungen selbst
entscheiden. Abgesehen von jenem an drei Voraussetzungen gebundenen
Fall eines „flagranten Verstoßes“ ist Selbsthilfe verboten und stellt der
Völkerbundsrat fest, ob ein Verstoß oder eine Verletzung der Entmilitari-
sierungsbestimmungen vorliegt. Das bedeutet zweifellos gegenüber der
bisherigen Praxis Frankreichs einen Fortschritt zugunsten Deutschlands,
einen Schutz insbesondere gegen französische Invasionen, wie sie unter
verschiedenen juristischen Etiketten, wie Sanktionen, friedliche Maf-
nahmen, Exekutionen des Vertrages vor sich gegangen waren (Besetzung
Frankfurts im Mai 1920, rheinischer Städte 1921, Ruhrgebiet 1923). Der
Völkerbundsrat kann in solchen Fällen richtiger Auffassung nacı eine
Verletzung nur einstimmig bejahen, wobei die streitenden Teile bei der
Abstimmung nicht mitgezählt werden?. Bei der großen Zahl der Mitglieder
des Völkerbundsrates (gegenwärtig 14) und der Verschiedenartigkeit seiner
Zusammensetzung liegt darin eine gewisse Sicherheit gegen ungerechte
Behauptungen eines Verstoßes. Andererseits ist es politisch selbstverständ-
lich, daß Großmächte wie Frankreich oder England ihre Politik nicht von
der Ansicht irgendeines kleinen, zufällig im Völkerbundsrat vertretenen
und ihm nicht gefügigen Staates abhängig machen werden. Daher läßt sich
über die wirkliche Bedeutung dieser Regelung noch nicht viel sagen. Der
Völkerbund (praktisch der Völkerbundsrat) hat dann außer diesen beson-
deren Befugnissen auf Grund des Locarno-Vertrages auch noc die all-

gemeinen, aus der Völkerbundssatzung sich ergebenden Befugnisse hin-
sichtlich der Kriegsverhütung.

I.

Auf dieser Rechtsgrundlage spielen sich die Verhandlungen über die
Rheinlandräumung ab, die auf der Völkerbundsversammlung vom Sep-
tember 1928 in Aussicht genommen wurden und für welche man sich vor-
läufig, nach dem sogenannten Schlußprotokoll vom 16. September 1928,
dahin geeinigt hat, daß amtliche Verhandlungen über die vorzeitige Rhein-
landräumung, ferner solche über die endgültige Regelung der Reparations-

* K.Strupp, Das Werk von Locarno, Berlin 1926, S. 101.

Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet 193

frage stattinden sollen und für das entmilitarisierte Gebiet eine Fest-
stellungs- und Vergleichskommission (commission de conciliation et de
constatation) eingesetzt werden soll. Diese letzte Abmachung, die sich auf
das entmilitarisierte Gebiet bezieht, ist für unseren Zusammenhang von
besonderem Interesse. Welches Ergebnis die weiteren Verhandlungen
haben werden, läßt sich natürlich nicht voraussagen. Bisher hat die deutsche
Regierung jede Bindung wenigstens über das Jahr 1935 hinaus entschieden
abgelehnt. Gegenüber den zahlreichen Vermutungen und Vorschlägen, die
hier auftauchen, muß aber immer wieder die grundsätzliche Frage im Auge
behalten werden, ohne deren Klärung eine Einigung unter den deutschen
Meinungen nicht möglich ist. Denn es gibt Deutsche, die jene geplante
Vergleichskommission, sogar wenn sie über das Jahr 1935 hinaus fungieren
soll, für etwas Harmloses und im Vergleich zu einer Besatzungsarmee sehr
Vorteilhaftes halten, und außerdem in ihr eine brauchbare, die Entschei-
dung des Völkerbundsrates vorbereitende, der Verständigung und dem
Frieden dienende Instanz erblicken.

Daß selbst sympathische und vertrauenerweckende Namen wie Ver-
gleich, Verständigung und Versöhnung und auch ein Wort wie „con-
ciliation“ wenig über die Sache zum Ausdruck bringen, sollte nach den
bisherigen politischen Erfahrungen selbstverständlich sein. Die politische
Wirklichkeit richtet sich leider wenig nach solchen Aushängescildern und
wir wissen, daß schöne und sogar heilige Worte im politischen Kampf
gebraucht werden, um den Gegner durch moralische Suggestionen zu
lähmen, wie die persischen Soldaten im Krieg gegen die Ägypter Katzen
unter den Arm nahmen, weil die Ägypter es nicht wagten, in der Richtung
dieser heiligen Tiere zu schießen. Eine Vergleichs- und Verständigungs-
politik kann trotz ihres Namens sehr einseitigen politischen Zwecken
dienen. Es fragt sich deshalb, was eine eigens für das entmilitarisierte
Gebiet eingesetzte, der Entscheidung des Völkerbundsrates auf jeden Fall
vorgreifende Vergleichskommission in concreto bedeutet. Sie ist auf jeden
Fall zunächst eine internationale Instanz, die als solche für einen abgegrenz-
ten Teil des Deutschen Reiches zuständig ist. Sie bringt dadurch in die
territoriale Einheit und Geschlossenheit des Deutschen Reiches von außen
her eine gefährliche Unterscheidung, indem sie die bisher nur normative
Sonderbehandlung dieses Gebietes nun auch instanzenmäflig organisiert.
Mit andern Worten: das entmilitarisierte Gebiet ist bei einer solchen
Kommission nicht nur der im Versailler Vertrag vorgesehenen Sonder-
regelung, sondern auc einer Sonderorganisation unterworfen.
-Das ist rechtlich und politisch ein fundamentaler Unterschied und führt
weit über den Versailler Vertrag hinaus. Denn damit ist erreicht, daß
ein bestimmter Teil des Deutschen Reiches, und zwar gerade die Rhein-
lande, geradezu eine besondere Verfassung erhalten. Wichtige staatliche
Funktionen, sowohl der Gesetzgebung als auch der Regierung und Ver-
waltung, unterstehen einer beständigen ausländischen, international-
gemischten Kontrolle und einem beständigen Vetorect, und zwar nicht wie

104 Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet

in den zahlreichen anderen Fällen internationaler Kontrolle (Reichsbahn-
kommissar, Reichsbankkommissar, Treuhänder usw.) für das Deutsche
Reich im ganzen, sondern nur hinsichtlich eines bestimmten, geographisch
abgegrenzten Teiles. Vor allem wird eine solche Entmilitarisierungs-
kommission über Fragen der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit
undOrdnung im Rheinland zu befinden haben, daher auch über die politisch
wichtigste Frage, die des Ausnahmezustandes und damit über die Frage
der Souveränität. Vierzehn Millionen Deutsche haben dann nicht mehr die
deutsche Regierung, sondern eine internationale Kommission als höchste
Autorität über sich, um über die Lebensfrage der „öffentlichen Sicherheit
und Ordnung“ zu entscheiden. Daß die Kommission nur ausnahmsweise
eingreift, macht sie nicht harmloser, sondern beweist gerade den Zusammen-
hang mit der Frage der Souveränität.

Es liegt nun nahe, zu erwidern, daß auch der Völkerbundsrat, der ja
bereits nach dem Vertrag von Locarno über Streitfälle aus der Entmilitari-
sierung zu entscheiden hat, eine solche internationale Kommission darstellt.
Das ist gewiß richtig. Der Völkerbundsrat ist eine Diplomatenkonferenz,
deren Delegierte von ihren Regierungen instruiert, unter politischen Ge-
sichtspunkten entscheiden und daher ebenfalls zu Kompromissen kommen,
deren Objekt und Opfer naturgemäß vor allem die deutschen Interessen
sind, wenn es sich um eine die Rheinlande betreffende Entscheidung
handelt. Aber diese Diplomatenkonferenz dient doch, infolge der großen
Zahl ihrer Mitglieder und der Beteiligung neutraler, namentlich skandi-
navischer und amerikanischer Staaten, nicht in demselben Maße den spe-
ziellen Kompromilinteressen Englands und Frankreichs. Sie ist auch nicht
in der gleichen Weise eine speziell für das entmilitarisierte deutsche Gebiet,
das heißt im wesentlichen für die Rheinlande bestehende Instanz, sondern
hat noch zahlreiche andere Aufgaben. Sie muß ferner, wie schon erwähnt,
eine Verletzung oder einen Verstoß einstimmig bejahen, was bei ihrer
großen Zahl und Zusammensetzung nicht so leicht eintreten wird wie bei
einer speziellen Vergleichskommission. Es ist also keineswegs gleichgültig,
ob eine engere spezielle Entmilitarisierungskommission unter irgendeinem
Namen und angeblich nur „vorbereitend“ fungiert, oder ob der Völker-
bundsrat unmittelbar entscheidet. Eine „bloß vorbereitende“ Tätigkeit, an
der zwei Grofßmächte wie Frankreich und England beteiligt sind, bedeutet
für den Völkerbundsrat in Wahrheit ein schr maftgebliches „fait accompli“
oder eine „res judicata“. Damit wäre der einzige Fortschritt, den der Ver-
trag von Locarno zugunsten Deutschlands gebracht hat, im Interesse der
französisch-englischen Sonderinteressen wieder beseitigt.

Derartige unter harmlosen Namen und justizförmigen Verschleierungen
politisch arbeitende Spezialkommissionen enthalten gerade für das deutsche
Volk mit seiner Vertrauensseligkeit und seinem „rührenden Legalitäts-
bedürfnis“! und gerade in der heutigen Lage eine besondere Gefahr. Sie

ı Ich entnehme diesen Ausdruck dem Buch von R. Smend, Das Reichskammer-
gericht, 1911, S. 161.

Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet 105

verdecken eine harte und grausame Art Politik und verschaffen einem
ruhe- und gerechtigkeitsbedürftigen Volk für kurze Zeit den Eindruck
einer Stabilisierung und Verrechtlichung der zwischenstaatlihen Verhält-
nisse. Aber die Stabilisierung ist gefährlich, wenn nichts anderes stabilisiert
wird als eine in sich unstabile und unklare Situation, aus der immer neue
Meinungsverschiedenheiten hervorgehen müssen; und die Verrechtlichung
ist in Wirklichkeit nur eine Methode justizförmiger Politik, die der Aus-
beutung und Unterdrückung legale Formen leiht. Die „formelle“ Gleichheit
Deutschlands mit den Großmächten täuscht dann über die Ungleichheiten
in der Sache hinweg, Ungleichheiten, wie sie am erstaunlichsten in der
einseitigen Entmilitarisierung der Rheinlande zum Ausdruck kommen.
Eine Rechtsgleichheit zwischen einem wehrlosen, kontrollierten und tribut-
pflichtigen Deutschland und einem aufs äußerste bewaffneten, die Kon-
trolle ausübenden und die Tribute einkassierenden Gegner ist nichts als die
Gleichheit jenes Vertrages zwischen den Störchen und den Fröschen, der
beiden Teilen gleiches Recht der Nahrungssuche gewährleistete und dessen
Abschluß von einigen Fröschen als großer Fortschritt gefeiert wurde.

Ill.

Es müßte auffallen, daß überhaupt von völkerrectlichen Problemen
der Rheinlande oder im Rheinlande gesprochen werden kann. Denn im
allgemeinen ist es doch heute noch so, daß nur Staaten oder staatenähnliche
Gebilde als solche eine völkerredhtliche Stellung haben und Träger selb-
ständiger völkerrechtlicher Probleme sind, nicht aber Gebietsteile unabhän-
giger Staaten. Niemand wird es wagen, von einem völkerrechtlichen Pro-
blem des Elsasses oder Irlands zu sprechen. Selbst das völkerrectliche
Problem Ägyptens ist von der englischen Regierung mit restlosem Erfolg
als solches negiert worden. Um so bedenklicher, daß eine Redewendung,
wie die vom „völkerrechtlichen Problem der Rheinlande“ in ihrer poli-
tischen Tragweite großen Teilen des deutschen Volkes kaum bewußt wird.
Solange die Entmilitarisierung der Rheinlande nur auf einer Sonder-
normierung beruht und ihre Durchführung der Loyalität der deutschen
Regierung überlassen wird, ist dieser Zustand vielleicht noch erträglich.
Sobald aber an die Stelle der Sondernormierung darüber hinaus noch eine
Sonderorganisation tritt und innerhalb des Deutschen Reiches eine terri-
toriale Abgrenzung entsteht, liegt es allerdings nahe, eine Internationali-
sierung der Rheinlande zu befürchten, durch welche die Rheinlande aus
einer staatsrechtlichen in eine völkerrechtliche Situation kommen.

Man muß diese Unterwerfung eines großen deutschen Gebietsteiles
unter eine internationale Sonderregelung oder sogar Sonderorganisation
im Zusammenhang der modernen Methoden imperialistischer Unterwerfung
‚und Ausbeutung fremder Staaten betrachten, um die ganze politische Trag-
weite eines solchen Zustandes richtig zu verstehen. Denn heute wird nicht
mehr mit den veralteten Methoden offener Gebietsannexion gearbeitet,
sondern mit „Kontrollen“ und mit einem System von Verträgen, und zwar

106 Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet

Interventionsverträgen, zu denen der unterworfene Staat gezwungen wird,
Das moderne System — statt der Annexion nur Kontrolle und Inter-
vention — hat neben zahlreichen praktischen Vorteilen politischer und
wirtschaftlicher Art auch noch den moralischen Vorteil, daß es sich auf die
Heiligkeit der Verträge und den Satz pacta sunt servanda berufen und auf
diese Weise den Unterworfenen moralisch paralysieren kann. Der inter-
venierende Staat entscheidet dann über die wesentlichen existenziellen
Fragen des „kontrollierten“ Staates, insbesondere über die konkrete
Bestimmung dessen, was „öffentliche Ordnung und Sicherheit“ heißt. Das
ist die Methode der Vereinigten Staaten von Amerika gegenüber den von
ihnen abhängigen lateinamerikanischen Staaten (wie Kuba, Panama, Nika-
ragua usw.); es ist die Methode Englands gegenüber einem formell
„souveränen“ Ägypten; es kann, wenn nicht das ganze deutsche Volk sich
mit äußerster politischer Bewußtheit wehrt, die schließliche Konsequenz
der international organisierten Entmilitarisierung deutscher Gebiete sein,

Einer solchen modernen, durch militärisch und wirtschaftlich überlegene
Großmächte von außen bewirkten Auflösung schwacher Staaten entspricht
im Innern solcher Staaten eine Theorie vom Primat des Völkerrechts, das
heißt die theoretische Anerkennung dieser Abhängigkeit und Unterworfen-
heit. Das kann so weit gehen, daß man die Existenz des Staates überhaupt
auf die völkerrechtliche Anerkennung gründet und das eigene Land nur
noch als Bestandteil einer irgendwie konstruierten „Völkerrechtsgemein-
schaft“ behandelt; daß sogar der natürlichen und selbstverständlichen
Treue gegen das eigene Volk die Treue gegen das künstliche Arrangement
international gemischter Kommissionen und Diplomatenkonferenzen über-
geordnet wird. Für alles das finden sich Beispiele im deutschsprachigen
Schrifttum der letzten Jahre. Über die höchst problematische theoretische
Richtigkeit solcher Konstruktionen und ihren sehr konkreten politisch-
praktischen Sinn braucht hier nicht diskutiert zu werden. Es mag sein, daß
es Staaten gibt, die nichts sind als ein Kompromiß, und zwar ein völker-
rechtlicher Kompromif, das heißt ein Kompromiß fremder Staaten. Öster-
reich zum Beispiel ist in dieser kümmerlichen Lage, und jene Theorien
sind zweifellos der adäquate Ausdruck eines derartigen politischen Seins
oder vielmehr — da solche Gebilde kaum etwas sind — eines völkerrecht-
lichen „Geltens“. Für das Deutsche Reich aber ist es gerade die Frage, ob
und wie lange es noch zu den politisch existierenden Staaten gehört oder
ob es zu einem nur völkerrechtlichen und nur „geltenden“ Normenkomplex
degenerieren soll. Auch hier ist das Problem der entmilitarisierten Rhein-
en der Kardinalpunkt, um den sich die existenzielle Frage. bewegen
wird.

Im Hintergrunde aller dieser, sei es rein theoretischen, sei es positiv-
praktischen völkerrechtlichen Fragen steht also nicht weniger als die Frage
der politischen Existenz des deutschen Volkes. Daß wir in einer Epoche
fundamentaler politischer Umgruppierungen leben, wird heute wohl im
ganzen deutschen Volk empfunden und gehört zu den Grundstimmungen

Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet 107

unserer Zeit. Denn es drängt sich jedem auf, wie sehr die Entwicklung der
modernen Technik manche politischen Gruppierungen und Grenzen der
früheren Zeit illusorisch macht und den überlieferten status quo beseitigt,
wie sehr „die Erde kleiner“ wird und infolgedessen die Staaten und
Staatensysteme größer werden müssen. In diesem gewaltigen Umwand-
lungsprozeß gehen wahrscheinlich viele schwache Staaten unter. Einige
Riesenkomplexe werden übrigbleiben und vielleicht die nach menschlicher
Berechnung zu erwartende Zeit eines ungeahnten, auf völlig neuen tech-
nischen Möglichkeiten beruhenden Menschenglücks genießen. Manche
kleineren Gebilde werden sich im Schatten irgendeines wohlwollenden
Riesen in Sicherheit bringen. Soviel ich beobachten kann, gibt es Deutsche,
die glauben, das letzte sei auch für Deutschland die richtige Methode, um
der politischen Entscheidung zu entwischen und sich in ein problemloses,
wehrloses, geschichtsloses Glück hineinzulavieren, etwa mit Hilfe der „Poli-
tik des toten Käfers“, dessen Schutz in seiner Wehrlosigkeit liegt. Das
wäre allerdings eine bequeme und gemütvolle Lösung und enthöbe uns
scheinbar alles weiteren politischen Nachdenkens und jedes Risikos. Nur
fürchte ich, daß dieser Weg, so wie die Dinge nun einmal liegen, hoffnungs-
los versperrt ist und der sich tot stellende Käfer einfach zertreten wird.
Das Deutsche Reich mit seinem verhältnismäßig kleinen in der Mitte
Europas liegenden Territorium und seinen über 60 Millionen Menschen ist
nicht groß genug, um ohne weiteres eine der überlebenden Weltmächte zu
sein, andrerseits aber nicht klein und peripher genug, um wie ein kleines
Volk in dem politischen System eines andern unterzukommen oder sich
einfach aus der Weltgeschichte zu verdrücken. Seine Dimensionen sind zu
klein, als daß es durch das bloße stabile Gewicht seiner Masse geschützt
wäre, wie das bei Rußland der Fall ist; und sein Gewicht ist doch wieder
zu groß, als daß es in einer schnellen und beweglichen Politik wechselnder
Bündnisse einen labilen Bestand wahren könnte. In dieser Zwischen-
stellung hängt alles am politischen Bewußtsein, an der Selbstbeherrschung
und der Entschlossenheit der deutschen Politik und kommt es darauf an,
ob das deutsche Volk seinen Willen zur politischen Existenz bewahrt oder
ob es sich psychisch und moralisch zermürben läßt, so dafß es damit ein-
verstanden wäre, aus seinem eigenen Fleisch und Blut die fremden
Leviathane zu sättigen.

Das ist die furchtbare Gesamtlage Deutschlands, in deren Zentrum die
Frage der Entmilitarisierung der Rheinlande steht. Ein großes und ent-
schlossenes Volk braucht nicht zu verzweifeln, und es wäre Feigheit, die
Hoffnung aufzugeben. Aber es wäre ein Verbrechen, sich der klaren poli-
tischen Bewußtheit zu entziehen und vor den schlimmsten Möglichkeiten,
auch wenn sie hoffentlich nur Möglichkeiten bleiben, die Augen zu ver-
schließen. Insbesondere wäre es eine unverantwortliche Selbsttäuschung,
anzunehmen, daß heute die zwischenstaatlichen Beziehungen im wesent-
lichen bereits moralisiert und verrechtlicht seien, und daß man theoretisch
und praktisch behaupten könne, das Denken und Fühlen der Völker sei

108 Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet

schon entpolitisiert. Trotz aller propagandistischen Ausnutzung moralischer
und juristischer Begriffe ist die Welt immer noch in einem hochpolitischen
Zustand; sie gruppiert sich immer noch nach Freund und Feind und jene
Moralisierung und Juridifizierung, einschließlich der „Entpolitisierung“,
dient ganz konkreten politischen Gruppierungen und Interessen. Die
Völker leben leider immer noch „untereinander im Naturzustand“. Das
haben die großen Naturrechtslehrer des 17. und 18. Jahrhunderts, und zwar
gerade auch große Völkerrechtslehrer behauptet, und auf diese Formel
möchte ich unter dem Eindruck der letztjährigen Erfahrungen nachdrück-
lich hinweisen. Die Formel vom „Naturzustand“ ist kein absolutes Dogma,
wohl aber eine sehr ernst zu nehmende Umschreibung für bestimmte Seiten
und Figenarten zwischenstaatlicher Beziehungen; sie beweist mehr intel-
lektuelle Redlichkeit als die meisten unterschiedslosen Redensarten von
der Herrschaft „des“ Rechts; sie läßt das, was es im Völkerrecht an echtem
Recht gibt, in seiner spezifischen Ordnung erkennen und vermeidet dadurch
irreführende Übertragungen aus wesentlich anderen Rechtsgebieten, ins-
besondere aus dem innerstaatlichen Privatrecht; sie geht von dem Pluralis-
mus der konkret existierenden Staaten aus und vermeidet die illusorische
Fiktion einer Welteinheit; und endlich gibt sie ein prägnantes, in zahl-
reichen Fällen der Wirklichkeit entsprechendes Bild. Wie von selbst hat
sich im Lauf der vorliegenden kurzen Ausführungen immer wieder eine
Tierfabel eingestellt, als treffende Illustration der völkerrechtlihen Wirk-
lichkeit. Warum drängen sich jedem Deutschen, der über die Behandlung
seines Landes in diesen letzten zehn Jahren nachdenkt, jene Tierfabeln
auf? Warum könnie man an der Hand irgendeines klassischen Fabel-
buches, Aesop oder Lafontaine, eine klare, einleuchtende Theorie der Poli-
tik und des Völkerrechts entwickeln und die bekannten Geschichten — vom
Wolf und dem Lamm, dem Storch und den Fröschen, von der Schuld an der
Pest, welche Schuld natürlich den Esel trifft — ohne weiteres auf Deutsch-
land übertragen? Hier zeigt sich der Sinn jener lehrreichen und frucht-
baren Formel vom „Naturzustand zwischen den Völkern“. In ihm geht
jedes Volk erbarmungslos zugrunde, das sich seiner konkreten Lage nicht
mehr gewachsen zeigt und sich auch nur einen Augenblick bereden läßt,
sein natürlichstes, selbstverständlichstes und allererstes Recht zu vergessen,

nämlich das Recht auf eine freie, unabhängige, einige und ungeteilte
Existenz.

13. Wesen und Werden des faschistischen Staates’ (1929)

Das Buc gibt in musterhafter Klarheit und Geschlossenheit ein Bild
der geschichtlichen Entwicklung, der Soziologie und Ideologie desFaschismus
bis zum Jahre 1927. In einem Aufsatz: „Idee und Wirklichkeit im Faschis-
mus“ (Schmollers Jahrbuch, Band 52) hat der Verfasser das Thema weiter-
geführt. Trotz mancher früheren guten und gründlichen deutschen Arbeiten
über den Faschismus dürfte erst mit diesem Buch das Niveau wissenschaft-
licher Objektivität und Deutlichkeit erreicht sein, mit welcher die Gewiß-
heit einer fruchtbaren Erörterung gegeben ist. Das Buch hat außerdem
eine Reihe von weiteren Eigenschaften, die seinen Wert noch erhöhen. Es
nimmt ohne parteipolitisch-subalterne Beschränktheit in verständiger
Sachlichkeit Stellung und wagt sogar eine Prognose. Dadurch unterscheidet
es sich sehr vorteilhaft auf der einen Seite von den Äußerungen enthusi-
astischer Bewunderer und blindwütiger Beschimpfer, unter denen leider
auch bekannte deutsche Gelehrte zu finden sind; andererseits mißbraucht
es nicht die Begriffe von Objektivität und Wissenschaftlichkeit, um in
abwartender Ängstlichkeit klaren Erkenntnissen und Formulierungen
auszuweichen. Dabei versteht es sich von selbst, daß die Prognosen des
Buches nicht etwa von der Art jener Prophezeiungen sind, die man in den
Jahren 1923 bis 1925 nicht nur in Zeitungsartikeln lesen konnte und deren
schönstes Beispiel ein vorgeblich ganz unpolitischer Satz eines wissen-
schaftlichen Vortrages ist, der im Februar 1925 verkündete: „Mussolinis
Sturz ist nur mehr eine Frage der Zeit.“

Angesichts der klaren und geschlossenen Darstellung eines solchen
Buches kann es sich für eine kurze Besprechung nicht darum handeln, den
sehr komprimierten und konzisen Inhalt zu wiederholen, sondern nur
einige Gesichtspunkte geltend zu machen, die sich vom Standpunkt und
vom Fach des Besprechers aus ergeben. Ich möchte daher zunächst einige
staatstheoretische Hinweise vorbringen. Soweit es sich dabei um Verfas-
sungsfragen handelt, kann ich auf die ausgezeicinete Abhandlung von
Gerhard Leibholz: „Zu dem Problem des faschistischen Verfassungs-
rechts“ (Berlin 1928) Bezug nehmen. Was die eigentlich staatstheoretische
Konstruktion angeht, so tritt meiner Meinung nach bei dem Verfasser nicht
deutlich genug das spezifisch staatliche Problem hervor, das sich in die
Frage zusammenfassen läßt: Ist es denkbar, daß heute ein Staat gegen-
über den wirtschaftlichen und sozialen Gegensätzen und Interessen die
Rolle des höheren Dritten spielt (das ist der Anspruch des faschisti-

* Erwin von Beckerath: Wesen und Werden des faschistischen Staates. Berlin
(Springer) 1927; 155 Seiten.

108 Völkerrechtliche Probleme im Rheingebiet

schon entpolitisiert. Trotz aller propagandistischen Ausnutzung moralischer
und juristischer Begriffe ist die Welt immer noch in einem hochpolitischen
Zustand; sie gruppiert sich immer noch nach Freund und Feind und jene
Moralisierung und Juridifizierung, einschließlich der „Entpolitisierung“,
dient ganz konkreten politischen Gruppierungen und Interessen. Die
Völker leben leider immer noch „untereinander im Naturzustand“. Das
haben die großen Naturrechtslehrer des 17. und 18. Jahrhunderts, und zwar
gerade auch große Völkerrechtslehrer behauptet, und auf diese Formel
möchte ich unter dem Eindruck der letztjährigen Erfahrungen nachdrück-
lich hinweisen. Die Formel vom „Naturzustand“ ist kein absolutes Dogma,
wohl aber eine sehr ernst zu nehmende Umschreibung für bestimmte Seiten.
und Eigenarten zwischenstaatlicher Beziehungen; sie beweist mehr intel-
lektuelle Redlichkeit als die meisten unterschiedslosen Redensarten von
der Herrschaft „des“ Rechts; sie läßt das, was es im Völkerrecht an echtem
Recht gibt, in seiner spezifischen Ordnung erkennen und vermeidet dadurch
irreführende Übertragungen aus wesentlich anderen Rechtsgebieten, ins-
besondere aus dem innerstaatlichen Privatrecht; sie geht von dem Pluralis-
mus der konkret existierenden Staaten aus und vermeidet die illusorische
Fiktion einer Welteinheit; und endlich gibt sie ein prägnantes, in zahl-
reichen Fällen der Wirklichkeit entsprechendes Bild. Wie von selbst hat
sich im Lauf der vorliegenden kurzen Ausführungen immer wieder eine
Tierfabel eingestellt, als treffende Illustration der völkerrechtlichen Wirk-
lichkeit. Warum drängen sich jedem Deutschen, der über die Behandlung
seines Landes in diesen letzten zehn Jahren nachdenkt, jene Tierfabeln
auf?’ Warum könnte man an der Hand irgendeines klassischen Fabel-
buches, Aesop oder Lafontaine, eine klare, einleuchtende Theorie der Poli-
tik und des Völkerrechts entwickeln und die bekannten Geschichten — vom
Wolf und dem Lamm, dem Storch und den Fröschen, von der Schuld an der
Pest, welche Schuld natürlich den Esel trifft — ohne weiteres auf Deutsch-
land übertragen? Hier zeigt sich der Sinn jener lehrreichen und frucht-
baren Formel vom „Naturzustand zwischen den Völkern“. In ihm geht
jedes Volk erbarmungslos zugrunde, das sich seiner konkreten Lage nicht
mehr gewachsen zeigt und sich auch nur einen Augenblick bereden läßt,
sein natürlichstes, selbstverständlichstes und allererstes Recht zu vergessen,
nämlich das Recht auf eine freie, unabhängige, einige und ungeteilte
Existenz.

13. Wesen und Werden des faschistischen Staates! (1929)

Das Bud gibt in musterhafter Klarheit und Geschlossenheit ein Bild
der geschichtlichen Entwicklung, der Soziologie und Ideologie des Faschismus
bis zum Jahre 1927. In einem Aufsatz: „Idee und Wirklichkeit im Faschis-
mus“ (Schmollers Jahrbuch, Band 52) hat der Verfasser das Thema weiter-
geführt. Trotz mancher früheren guten und gründlichen deutschen Arbeiten
über den Faschismus dürfte erst mit diesem Buch das Niveau wissenschaft-
licher Objektivität und Deutlichkeit erreicht sein, mit welcher die Gewiß-
heit einer fruchtbaren Erörterung gegeben ist. Das Buch hat außerdem
eine Reihe von weiteren Eigenschaften, die seinen Wert noch erhöhen. Es
nimmt ohne parteipolitisch-subalterne Beschränktheit in verständiger
Sachlichkeit Stellung und wagt sogar eine Prognose. Dadurch unterscheidet
es sich sehr vorteilhaft auf der einen Seite von den Äußerungen enthusi-
astischer Bewunderer und blindwütiger Beschimpfer, unter denen leider
auch bekannte deutsche Gelehrte zu finden sind; andererseits mißbraucht
es nicht die Begriffe von Objektivität und Wissenschaftlihkeit, um in
abwartender Ängstlichkeit klaren Erkenntnissen und Formulierungen
auszuweichen. Dabei versteht es sich von selbst, daß die Prognosen des
Buches nicht etwa von der Art jener Prophezeiungen sind, die man in den
Jahren 1923 bis 1925 nicht nur in Zeitungsartikeln lesen konnte und deren
schönstes Beispiel ein vorgeblich ganz unpolitischer Satz eines wissen-
schaftlichen Vortrages ist, der im Februar 1925 verkündete: „Mussolinis
Sturz ist nur mehr eine Frage der Zeit.“

Angesichts der klaren und geschlossenen Darstellung eines solchen
Buches kann es sich für eine kurze Besprechung nicht darum handeln, den
sehr komprimierten und konzisen Inhalt zu wiederholen, sondern nur
einige Gesichtspunkte geltend zu machen, die sich vom Standpunkt und
vom Fach des Besprechers aus ergeben. Ich möchte daher zunächst einige
staatstheoretische Hinweise vorbringen. Soweit es sich dabei um Verfas-
sungsfragen handelt, kann ich auf die ausgezeichnete Abhandlung von
Gerhard Leibholz: „Zu dem Problem des faschistischen Verfassungs-
rechts“ (Berlin 1928) Bezug nehmen. Was die eigentlich staatstheoretische
Konstruktion angeht, so tritt meiner Meinung nach bei dem Verfasser nicht
deutlich genug das spezifisch staatliche Problem hervor, das sich in die
Frage zusammenfassen läßt: Ist es denkbar, daß heute ein Staat gegen-
über den wirtschaftlichen und sozialen Gegensätzen und Interessen die
Rolle des höheren Dritten spielt (das ist der Anspruch des faschisti-

* Erwin von Beckerath: Wesen und Werden des faschistischen Staates. Berlin
(Springer) 1927; 155 Seiten.

110 Wesen und Werden des faschistischen Staates

schen Staates); oder ist er notwendigerweise nur der bewaffnete Diener
einer jener wirtschaftlichen und sozialen Klassen (die bekannte marxi-
stische These); oder ist er eine Art vonneutralem Dritten, ein pouvoir
neutre et intermediaire (was er bis zu einem gewissen Grade heute fak-
tisch in Deutschland ist, wobei die Reste des alten Beamtenstaates die
Rolle eines solchen pouvoir neutre spielen)? Nicht als ob diese Frage Herrn
von Beckerath entgangen wäre; gerade die Überlegenheit des Faschismus
über wirtschaftliche Interessen, sei es der Arbeitgeber, sei es der Arbeit-
nehmer, und der, man kann sagen, heroische Versuch, die Würde des
Staates und der nationalen Einheit gegenüber dem Pluralismus ökonomi-
scher Interessen zu halten und durchzusetzen, tritt in Beckeraths Dar-
stellung eindrucksvoll hervor. Aber sein staatstheoretisches Interesse
richtet sich doch vor allem auf die Ideologie und auf den Gegensatz von
faschistischer Ideologie auf der einen, demokratischer und parlamentari-
scher Ideologie auf der anderen Seite. Infolgedessen ist die echte staats-
theoretische Unterscheidung zu sehr mit dem Gegensatz bloß ideologischer
Stichworte verwechselt. Daraus erklärt es sich wohl, daß der Faschismus
in einen absoluten Gegensatz zur Demokratie gebracht wird (wodurd er
sich vom Bolschewismus unterscheiden soll; S.147, 149), daß er als etwas
absolut Antidemokratisches aufgefaßt wird, während er in Wahrheit nur
zu der liberalen Auflösung der echten Demokratie in einem derartig abso-
luten Gegensatz steht. Hier hat der Verfasser meiner Ansicht nach die an
sich natürlich längst bekannte Verschiedenheit von Demokratie und Libera-
lismus nicht nachdrücklich genug im Auge behalten. Diese Verschiedenheit
ist fundamental; sie beruht nämlich auf dem Gegensatz des politischen
und des wirtschaftlichen Denkens überhaupt. Die höchst geistvolle und
elegante, aber doch schließlich unrichtige Formulierung, daß der Faschis-
mus, wenigstens in „der ersten Stunde“, eine „Art l’art pour l’art auf poli-
tischem Gebiete“ war ($S.25), und das irreführende Prädikat „romantisch“
(5.24) erkläre ich mir aus einer Unklarheit über das Wesen des bürger-
lichen Liberalismus und einer Vermengung, die noch nicht restlos auf die
Konfusion des 19. Jahrhunderts verzichtet. Der konsequente Liberalismus
hat seine Heimat teils im Okonomischen, teils im Ethischen und ist im
übrigen ein kunstvolles System von Methoden zur Schwächung des Staates.
Er löst vom Ethischen und Ökonomischen her alles spezifisch Politische und
spezifisch Staatliche auf. Demokratie dagegen ist ein Begriff, der ebenso
spezifisch in die Sphäre des Politischen gehört. Echter Nationalismus, all-
gemeine Wehrpflicht und Demokratie sind nun einmal „dreieinig, nicht zu
trennen“, und der zäsaristisch gesinnte Demokrat ist ein alter geschicht-
licher Typus (Sallust!), Die große Steigerung des staatsbürgerlichen und
nationalen Selbstbewußtseins bei der Masse der Italiener, insbesondere bei
den Bauern, den „Kolonen“, eine Steigerung, die der Faschismus jedenfalls
erreicht hat und die von einem so guten und vorurteilsfreien Beobachter
wie Paul Scheffer als eine Hauptleistung des Faschismus bezeichnet
wird, kann man nicht gut in einen Gegensatz zur Demokratie bringen. Daß

Wesen und Werden des faschistischen Staates 111

der Faschismus auf Wahlen verzichtet und den ganzen „elezionismo“ haßt
und verachtet, ist nicht etwa undemokratisch, sondern antiliberal und ent-
springt der richtigen Erkenntnis, daß die heutigen Methoden geheimer
Einzelwahl alles Staatliche und Politische durc eine völlige Privatisierung
gefährden, das Volk als Einheit ganz aus der Öffentlichkeit verdrängen
(der Souverän verschwindet in der Wahlzelle) und die staatliche Willens-
bildung zu einer Summierung geheimer und privater Finzelwillen, das
heißt in Wahrheit unkontrollierbarer Massenwünsche und -ressentiments
herabwürdigen. Gegen ihre tatsächlich desintegrierende Wirkung kann
man sich nur schützen, wenn man im Sinne von Rudolf Smends Inte-
grationslehre eine Rechtspflicht des einzelnen Staatsbürgers konstruierte,
bei der geheimen Stimmabgabe nicht sein privates Interesse, sondern das
Wohl des Ganzen im Auge zu haben — angesichts der Wirklichkeit des
sozialen und politischen Lebens ein schwacher und sehr problematischer
Schutz. Jene Gleichsetzung von Demokratie und geheimer Einzelwahl aber
ist Liberalismus des 19. Jahrhunderts und nicht Demokratie. Auch das neue
faschistische Gesetz über die politische Repräsentation vom 17. Mai 1928,
das den Stimmberechtigten nur die Möglichkeit gibt, zu einer von der
Regierung vorgelegten Kandidatenliste Ja oder Nein zu sagen, ist nur im
Sinne jener liberalen Privatisierung undemokratisch. Es führt in Wahr-
heit zum Plebiszit, wie auch Beckerath (Schmollers Jahrbuch, Band 52,
S.213; ebenso Leibholz, S.27) richtig erkennt. Ein Plebiszit ist aber nichts
Undemokratisches. Darüber kommt auch die radikalste und unmittelbarste
Demokratie nicht hinweg, daß das Volk nur akklamieren oder nur Ja
oder Nein sagen kann; und angesichts der unentrinnbaren Abhängigkeit
von Fragestellung und Vorschlagslisten ist es eben politisch und infolge-
dessen auch demokratisch gedacht, Fragestellung und Vorschlagslisten von
der Regierung ausgehen zu lassen und nicht anonymen Cliquen und Inter-
essentengruppen anheimzugeben, die sie in tiefstem Geheimnis fabrizieren
und aus einem undurchsichtigen und unverantwortlichen Dunkel heraus
einer teils parteimäßig organisierten, teils hilflos schwankenden Masse von
geheim abstimmenden Einzelnen unterbreiten. Wie die Dinge heute liegen,
ist in keinem Land der Kampf um den Staat und das Politische ein Kampf
gegen eine echte Demokratie, aber ebenso notwendig ist er ein Kampf
gegen die Methoden, mit denen das liberale Bürgertum des 19. Jahr-
hunderts den damaligen, heute längst erledigten monarchischen Staat
geschwächt und gestürzt hat.

Es ist sehr auffällig, daß zwei Staaten wie das bolschewistische Rußland
und das faschistische Italien die einzigen sind, die den Versuch gemacht
haben, mit dem überlieferten Verfassungsklischee des 19. Jahrhunderts zu
brechen und die großen Veränderungen in der wirtschaftlichen und sozialen
Struktur des Landes auch in der staatlichen Organisation und in einer
geschriebenen Verfassung zum Ausdruck zu bringen. Die großen und
führenden Industriestaaten (zu denen Italien immerhin noch nicht gehört)
halten merkwürdigerweise trotz aller Änderungen ihrer sozialen und

112 Wesen und Werden des faschistischen Staates

wirtschaftlichen Struktur an dem überlieferten Verfassungsschema von
1789 und 1848 fest. Auch die Weimarer Verfassung von 1919 entspricht im
wesentlichen dem alten Typus und könnte, wie Rathenau richtig gesagt
hat, von 1848 sein. Dagegen sind in dieser Hinsicht, das heißt für die staats-
organisatorische Anerkennung der neuen wirtschaftlihen und sozialen
Probleme, die bolschewistische und die faschistische Verfassung überaus
modern und eigentliche „Wirtschafts-Verfassungen“.Ich erkläre mir das vor-
läufig folgendermaßen: Gerade nicht intensiv industrialisierte Länder wie
Rußland und Italien können sich heute eine „Wirtschafts-Verfassung“
geben. In hochentwickelten Industriestaaten dagegen ist die innerpolitische
Lage ganz beherrscht von dem Phänomen der „sozialen Gleichgewichts-
struktur“ zwischen Kapital und Arbeit, Arbeitgeber und Arbeitnehmer.
Dieses Phänomen, wohl von Otto Bauer zuerst erkannt und benannt,
ist dann von O. Kirchheimer in einem interessanten Aufsatz in der Zeit-
schrift für Politik (Bd. 17, 1928, S.596) staats- und verfassungstheoretisch
behandelt worden. Wenn es heute zum hochentwickelten modernen Indu-
striestaat gehört, daß Arbeitgeber und Arbeitnehmer einander mit
ungefähr gleicher sozialer Macht gegenüberstehen und jedenfalls keine
dieser Grüppen ohne einen furchtbaren Bürgerkrieg der anderen eine
radikale Entscheidung aufdrängen kann, so sind auf legalem Wege soziale
Entscheidungen und fundamentale Verfassungsänderungen nicht möglich,
und alles, was es an Staat und Regierung gibt, ist dann mehr oder weniger
eben nur der neutrale (und nicht der höhere, aus eigener Kraft und
Autorität entscheidende) Dritte. Eine Suprematie des Staates gegenüber
der Wirtschaft ist nur mit Hilfe einer geschlossenen, ordensmäßigen Organi-
sation durchführbar. Sowohl der Faschismus als auch der kommunistische
Bolschewismus bedarf zu seiner Überlegenheit über die Wirtschaft eines
solchen „Apparates“. Die soziologischen Benennungen, die Herr von
Beckerath hier gebraucht (S. 141), sind terminologisch nicht klar, weil sie
Partei, Orden und Kaste nicht scharf genug trennen. Doch ist es für eine
staatstheoretische Betrachtung wesentlich, auch im sprachlichen Ausdruck
zu unterscheiden. Wie soll der Staat der höhere und mächtigere Dritte sein,
wenn er nicht eine starke, festformierte, in sich geschlossene und daher
nicht wie die Partei auf freier Werbung beruhende, hierarchische Organi-
sation zur Verfügung hat? Der ungeheuren neuen Aufgabe ist nur eine
solche neue Organisation gewachsen. Es gehört zum Schicksal Deutschlands,
daß es bereits vor hundert Jahren eine großartige philosophische Theorie
vom Staat als dem höheren Dritten produziert hat, die von Hegel über
Lorenz von Stein zu den großen Nationalökonomen (wie Schmoller und
Knapp) geht, die dann einer ziemlich rohen Verflachung anheimfiel und
leicht als Lehre vom Obrigkeitsstaat verschrien werden konnte, weil ihr in
der soziologischen Wirklichkeit keine neue, mit soziologischem Bewußtsein
der neuen Situation geschaffene Organisation entsprach, sondern nur ein
gut diszipliniertes und technisiertes Beamtentum in Verbindung mit einer
traditionalistisch verhärteten, national verwirrenden Pluralität von

Wesen und Werden des faschistischen Staates 115

Dymastien, deren ideelle Grundlage der politisch lähmende Begriff der
Legitimität war!. Der Faschismus dagegen legt aus guten Gründen Wert
darauf, revolutionär zu sein,

Auch Herr von Beckerath stellt fest, daß der faschistische stato cor-
porativo, mit seinem Versuch einer Einigung und Harmonisierung von
Arbeitgeber- und Arbeitnehmerschaft, bisher nicht gelungen ist. „Die
Spannungen lösen sich in einem Sieg der Regierung.“ Der faschistische
Staat entscheidet nicht als neutraler, sondern als höherer Dritter. Das ist
seine Suprematie. Woher kommt diese Energie und diese neue Kraft? Aus
nationaler Begeisterung, aus der individuellen Energie Mussolinis, aus der
Kriegsteilnehmerbewegung, vielleicht noch aus weiteren Gründen — das
alles ist in Beckeraths Buch mit vorbildlicher Klarheit beschrieben. Aber
die allgemeine Prognose, die er daraufhin stellt, scheint mir in der Frage-
stellung nicht ganz den Kern der Sache zu treffen. Die Prognose geht dahin,
daß die Majoritätsideologie sich, mit steigender Konzentration der wirt-
schaftlichen und politischen Macht in wenigen Händen, zersetzen und daß
der autoritäre Staat zugleich mit einer Umformung der politischen Ideo-
logie innerhalb der abendländischen Kulturgemeinschaft Terrain zurück-
gewinnen werde (S. 154/155). Ich möchte die Frage, auf welche eine Prognose
zu antworten hat, nicht so ideologisch stellen, sondern danach fragen, wem
nach menschliher Berechnung der von Mussolini aufgebaute Apparat,
wenn er einmal ohne den jetzigen Motor weiterlaufen soll, seinem Wesen
nach auf die Dauer dienen muß, den kapitalistischen Interessen der Arbeit-
geber oder den sozialistischen Interessen der Arbeitnehmer? Ich vermute,
daß er, und zwar in demselben Maße, in dem er echter Staat ist, auf die
Dauer den Arbeitnehmern zugute kommt, und zwar deshalb, weil diese
heute das Volk sind und der Staat nun einmal die politische Einheit des
Volkes ist. Nur ein schwacher Staat ist kapitalistischer Diener des Privat-
eigentums. Jeder starke Staat — wenn er wirklich höherer Dritter ist und
nicht einfach identisch mit den wirtschaftlich Starken — zeigt seine eigent-
liche Stärke nicht gegenüber den Schwachen, sondern gegenüber den sozial
und wirtschaftlich Starken. Cäsars Feinde waren die Optimaten, nicht das
Volk; der Staat des absoluten Fürsten mußte sich gegen die Stände durch-
setzen, nicht gegen die Bauern usw. Daher können die Arbeitgeber und
insbesondere die Industriellen einem faschistischen Staat niemals ganz
trauen, und müssen sie vermuten, daß er sich eines Tages im Ergebnis zu
einem Arbeiterstaat mit Planwirtschaft entwickeln werde. Dieser Ver-
mutung entsprechen manche Ausführungen Beckeraths (zum Beispiel
5,143), sie werden neuerdings von Paul Scheffer in einem sehr inter-
essanten und bedeutenden Aufsatz offen ausgesprochen (Berliner Tage-
blatt Nr.613 vom 29. Dezember 1928). Dann träte — ein schönes Beispiel

! Man kann als Deutscher nur hoffen, daß dem deutschen Volk ein weiteres
Schicksal erspart bleibe, das der junge Hegel angedeutet hat: „Es ist ein höheres
Gesetz, daß dasjenige Volk, von dem aus der Welt ein neuer universeller Anstoß

gegeben wird, selbst am Ende vor allen übrigen zugrunde geht, und sein Grundsatz,
aber es selbst nicht, bestehe“ (Schriften zur Politik, Ausgabe Lasson, S. 96).

8 1682

114 Wesen und Werden des faschistischen Staates

für die List der weltgeschichtlichen Idee — der Fall ein, daß, ähnlich wie
Bismarck unter dem Wutgeschrei der Liberalen 1863 bis 1870 wesentliche
Teile eines echt liberalen Programms verwirklicht hat, so Mussolini im
erbitterten Kampf gegen die offiziellen Hüter des Sozialismus eine sozia-
listische Armatur geschaffen hätte. Damit soll nicht ausgeschlossen sein, daß
möglicherweise auch einmal einige liberale Rückschläge eintreten können,
wenn die Führung durch Mussolini aufhört. Nur würde ein solcher Rück-
schlag meiner Ansicht nach nichts anderes bedeuten als den Versuch, jener
immanenten, zur staatlichen Planwirtschaft führenden Konsequenz und
Richtung des heute aufgebauten faschistischen Apparates zu entgehen, und
der Versuch wäre nur möglich unter völliger Zertrümmerung des ganzen
Apparates und blinder Restauration des alten Liberalismus, eine Restau-
ration, die Beckerath am Schluß seines Aufsatzes in Schmollers Jahrbuch
für unmöglich erklärt.

Endlich noch ein Wort zur Ergänzung der Ausführungen über den stato
etico und die Staatsethik des Faschismus. Man darf die faschistischen Ideen
über den Staat nicht, auch nicht im gegensätzlichen Verhältnis, an den
Maßstäben und Worten messen, die seit dem 18. Jahrhundert im europä-
ischen Bürgertum selbstverständlich geworden sind. Alle solchen Worte
gehören ja zu der Atmosphäre ideologischen Betruges, die heute von
Millionen empfunden und gehaßt wird. Wie alle starken Bewegungen, sucht
auch der Faschismus sich von ideologischer Absiraktheit und Scheinformen
zu befreien und zum konkret Fxistentiellen zu gelangen. Auch das faschi-
stische Ethos geht von jenem Gefühl des Betrogenseins aus, das man seit
dem 19. Jahrhundert überall feststellen kann, das nicht nur ein prole-
tarischer Affekt ist und das nadı dem Weltkrieg in romanischen Ländern
einen stärkeren Ausdruck gefunden hat als in Deutschland!. Der faschi-
stische Staat will mit antiker Ehrlichkeit wieder Staat sein, mit sichtbaren
Machtträgern und Repräsentanten, nicht aber Fassade und Antichambre
unsichtbarer und unverantwortlichier Machthaber und Geldgeber. Das
starke Gefühl des Zusammenhangs mit der Antike ist nicht nur Dekoration,
was Herr von Beckerath auch gewiß nicht annimmt. Man kann es aus jener
Reaktion gegen abstrakte Eintpolitisierungen begreifen, in Verbindung mit
dem einfachen geschichtlichen Faktum, daß der große Staat des europä-
ischen Kontinents im eigentlichen Sinn immer ein klassisches Gebilde war
und in der Tradition klassischen Denkens bleiben muß. Das gilt für die
mit der Renaissance und dem Barock entstehenden Staaten und für die
großen Zeiten des französischen wie des preußischen Staates; es gilt auch
für die letzte große Staatsphilosophie Hegels, deren Wurzel tief in die
Antike reichen. Wenn der Faschismus sich dem marxistischen Sozialismus
‚überlegen fühlt, so trifft dieses Überlegenheitsgefühl vor allem den sozia-
listischen Menschheitsbegriff und seinen ideologisch-abstrakt-gespenstischen
Monismus, ein echt liberales Erbstück, das der proletarische Sozialismus

1 So in den furchtbaren Worten von G. Bernanos, die F. Lefevre mitteilt (Docu-
ments bleus, Nr.33, Paris 1927, S. 163/164).

Der unbekannte Donoso Cortes 115

nur so lange weiterschleppen wird, als er nicht im Besitz der staatlichen

Macht ist, und das der Faschismus überwunden zu haben glaubt, weil er

den konkreten Pluralismus der Völker und Nationen, der vielen verschie-

denen Bourgeoisien und der vielen verschiedenen Proletariate, mit antiker

Simplizität erkennt und weiß, daß das italienische Volk seine konkrete

z nationalen Seins nur mit einem Aufgebot politischen Willens bewahren
ann.

14. Der unbekannte Donoso Cortes (1929)

Wenn man versucht, mit wenigen Linien Donoso Cortes in die poli-
tische Ideengeschichte des 19. Jahrhunderts einzureihen, kann man nur
mit einer Bitte um Entschuldigung und vielen Vorbehalten beginnen. Denn
es handelt sich um einen Mann, von dem außerhalb Spaniens heute kaum
noch der Name bekannt ist und dessen Name in Spanien politische Miß-
verständnisse hervorruft, weil er in weitem Maße zum Parteisymbol wurde.
Zudem war Donoso in gewissem Sinne ein Konvertit, wenigstens insofern
er als liberaler Staatsrechtslehrer begann und als theoretischer Herold
einer konservativen Diktatur endete, die er mit großer prophetenhafter
Geste einem liberalen Jahrhundert verkündete. Alle Antipathien, die sich
mit.dem Worte Diktatur. verbinden und die selbst den objektivsten Be-
trachter einer Diktatur in Verdacht bringen, müssen sich daher gegen
Donoso Cortes anhäufen, und sowohl ihn selber wie jeden, der ihm
gerecht zu werden sucht, trifft der alte lateinische Satz: Rumor dictatoris
injucundus bonis.

Ich möchte in voller Unparteilichkeit über diesen merkwürdigen Mann
sprechen, soweit das im Rahmen einer kurzen Erörterung möglich und
einem Nichtspanier erlaubt ist. Dabei soll nicht ein Referat über seine
sämtlichen politischen Theorien und Meinungen, sondern nur eine Er-
klärung seines Mißerfolges versucht werden. Es wäre freilich nicht schwer,
einfach zu behaupten, daß Donoso kaum eine nennenswerte dauernde Wir-
kung gehabt habe, vielmehr einem größeren europäischen Publikum heute
ganz unbekannt sei und auch nicht verdiene, der Vergessenheit entrissen
zu werden. Aber es wäre nicht nur zu bequem und einfach, sondern auch
töricht und ungerecht, einen zweifellos bedeutenden Denker in der Ver-
gessenheit zu lassen, in die er geraten ist. Die Vergessenheit Donosos selbst
ist in Wahrheit ein seltsames und keineswegs einfaches Phänomen. Der
politische und literarische Erfolg war zu seinen Lebzeiten, namentlich in
der Zeit von 1849 bis 1853, in ganz Europa außerordentlich groß. Manche
seiner Reden und seiner Schriften wirkten auf den ganzen europäischen
Kontinent geradezu faszinierend. An vielen Zeugnissen läßt sich die große
Wirkung noch feststellen und belegen, für das protestantische Deutschland

8*

116 Der unbekannte Donoso Cortes

insbesondere durch Äußerungen von Schelling, Ranke und Friedrich Wil-
helm IV. Alle empfanden diesen Spanier als etwas Ungewöhnliches und
Großes. Dazu kommen viele, immer erneute Bemühungen, seine Schriften
zu verbreiten; es sind Übersetzungen ins Deutsche, Französische und Ita-
lienische veranstaltet worden; auch hat man mehrmals versucht, Stellen
seiner Schriften und Reden in einer Auswahl zu sammeln. Wenn man ihn
trotzdem außerhalb Spaniens in Europa nicht mehr als bekannt voraus-
setzen kann, so enthalten die verschiedenartigen Gründe, welche diesen
Mißerfolg und das Ausbleiben einer nachhaltigen Wirkung erklären, ein
interessantes Problem für sich.

Zunächst liegen sie im Literarischen und Stilistischen. Viele Darlegungen
Donosos bleiben im sprachlichen und literarischen Stil früherer, stark rhe-
torischer Jahrhunderte und bewegen sich in Antithesen nach der Art von
Bossuet oder de Maistre, die man in einem romantischen Zeitalter nicht
mehr liebte. Das ständige Fortissimo starker Worte — schrecklich, blutig,
furchtbar, entsetzlich, gewaltig — nutzt sich ab, es ermüdet und verfehlt
sein Ziel. Barbey d’Aurevilly hat diese im Rhetorischen liegende Schwäche
gleich erkannt und kritisiert; Eugenio d’Ors spricht sehr treffend von dem
Barock einer Prozession gewaltiger Bilder. Dazu kommt die theologi-
sierende Art seines Hauptwerkes, des Essays über Katholizismus, Libera-
lismus und Sozialismus, der — man darf sagen unglücklicherweise — am
meisten verbreitet und übersetzt ist. In diesem Werk gehen die großartigen
und hinreißenden Stellen unter in langwierigen theologischen Darlegungen,
und Donoso erscheint hier als der Typus des theologisierenden Laien, was
er weder in seinen Reden und Briefen und noch weniger in seinem Wesen
ist. Er stellt ausführliche dogmatische Erörterungen an und gerät dadurch
in die gefährliche Situation, daß jeder Berufstheologe ihn überlegen in
seine Schranken weisen kann. Das ist dem großen Diplomaten denn auch
in schlimmstem Maße widerfahren. Ein französischer Theologe Gaduel,
der ihm in keiner Hinsicht auch nur entfernt gleichkommt, hat ihm eine
Menge dogmatischer Ungenauigkeiten und Irrtümer nachgewiesen, und der
Theoretiker der Diktatur und des Dezisionismus, der gegen den letzten
und äußersten Feind, den atheistischen Sozialismus, ausgezogen war, sah
sich plötzlich in einem Dickicht unabsehbarer Kontroversen, die sich in
seinem eigenen Lager erhoben und den Boden untergruben, auf dem die
großartige Apodiktizität seiner diktatorischen Haltung stand. Die Theo-
logie, die er als das einzige feste Fundament politischer Theorien hin-
stellte, enthielt mehr Möglichkeiten von Disputationen und Distinktionen,
als er zugeben durfte, und die Rolle des theologisierenden Laien er-
wies sich als inkompatibel mit der Rolle des Theoretikers der politischen
Diktatur.

Auch im Inhalt seines Gedankenganges liegen hinreichende Gründe für
seine Unpopularität und seinen Mißerfolg. Die Menschenverachtung, die
'sich in seinen Schriften äußert, ist zu groß und tief, als daß sie, wie
bei manchen Pessimisten des 19. Jahrhunderts, romantisch interessant

Der unbekannte Donoso Cortes 117

und anziehend wirken könnte, Sie ist ernst und furchtbar und scheint
namentlich in den letzten Jahren seines Lebens oft dem Wahnsinn nahe.
Der alte Goya hat kaum schlimmere und gräßlichere Szenen gemalt,
als sie bei Donoso erscheinen. Für ihn ist der Mensch ein widerliches,
lächerliches, von der Sünde völlig zerstörtes, dem Irrtum anheimgefallenes
Wesen, das, wenn nicht Gott selbst es erlöst hätte, verächtlicher wäre als
das Reptil, das mein Fuß zertritt. Für ihn ist die Weltgeschichte nur das
taumelnde Dahintreiben eines Schiffes, mit einer Mannschaft betrunkener
Matrosen, die gröhlen und tanzen, bis Gott das Schiff ins Meer stößt, damit
wieder Schweigen herrscht. Das alles ist zu schrecklich, als daß es einen‘
Autor im 19. Jahrhundert angenehm und populär machen könnte; es wird
außerdem nicht etwa als okkasionelle, romantisch-pessimistische Impres-
sion vorgetragen, sondern als Dogma und System. Auch die politischen
Ansichten, die in den Briefen mit unbefangener Lebendigkeit ausgesprocıen
werden, erscheinen im Essay in einen systematischen Rahmen gesperrt
und lassen ihren Urheber als einen Systempolitiker und einen politischen
Doktrinär erscheinen, der an sich schon etwas Unsympathisches hat und
nun erst recht, wenn er mit solchem vernichtenden Pessimismus und solcher
Menschenverachtung auftritt. Denn eine Diktatur ertragen die Menschen
des 19. Jahrhunderts nur dann, wenn sie im Namen eines humanitären
Optimismus auftritt, so, wie sie den Krieg nur als Krieg gegen den Krieg
und die Sklaverei nur im Namen der Freiheit zulassen.

Aus dem eigenartigen Eindruck, den eine solche Verbindung von katho-
lischer Theologie und politischem System auf einen Protestanten hervor-
rufen muß, erkläre ich mir auch Bismarcks starken Affekt gegen Donoso,
wie er an einer Stelle der „Gedanken und Erinnerungen“ plötzlich hervor-
bricht. Bismarck hielt es für möglich, daß Österreich und Frankreich nach
dem Kriege von 1870 auf dem gemeinsamen Boden des Katholizismus ein-
ander näherkommen und auch Bayern in ihre Kombination hineinziehen
würden. Er fürchtete ein katholisches System der Außenpolitik. In der
Politik der Kaiserin Eugenie scheint das wirklich ein starkes Motiv gewesen
zu sein und dort zu phantastischen Plänen geführt zu haben, die auf eine
Vereinigung aller katholischen Mächte — Frankreich, Österreich, Bayern,
die Rheinlande, Spanien, sogar Lateinamerika — gerichtet waren. Der
bloße Gedanke an die Möglichkeit eines gewaltigen katholischen Kom-
plexes von großer außenpolitischer Kraft mußte für Bismarck aufregend
und beunruhigend sein. Meiner Auffassung nach liegt in solchen Befürch-
tungen eine sehr wichtige, wenn auch noch nicht genügend beachtete Wurzel
des deutschen Kulturkampfes, denn Bismarck hat aus den Revolutions-
jahren von 1848/49 von Donoso gewußt, er kannte als konservativer Preuße
den Berliner Freund Donosos, den russischen Gesandten von Meyendorff,
er kannte die Kaiserin Eugenie und die Hintergründe des Planes, Mexiko
unter einem habsburgischen Erzherzog zu einem Kaisertum zu machen;
er wußte insbesondere, wie tief alle diese Politiker davon überzeugt waren,
daß das protestantische und das katholische Deutschland zwei verschiedene

118 Der unbekannte Donoso Cortes

Staaten bilden müßten. Hier konnte Bismarcks Besorgnis einen gefährlichen
außenpolitischen Feind der nationalen Einheit Deutschlands erblicken, wie
umgekehrt die Idee der nationalen Einheit Deutschlands in den Augen
Donosos und seiner Freunde ein gefährliher und unnatürlicher, für
Deutschland und Europa unerträglicher Irrtum war.

Seine theoretischen Ansichten mußten dem spanischen Katholiken also
von vielen Seiten her Abneigung und Mißtrauen einbringen. Es nützte
ihm nichts, sondern war nur ein weiterer Grund seines Mißerfolges, daß
er als praktischer Politiker ein ausgezeichneter, klarer und praktischer
Diplomat war und keineswegs ein apokalyptischer Schwärmer oder Phan-
tast. Vergleicht man seine politische Theorie mit seiner diplomatischen
Praxis, so ergibt sich eine kaum kompatible Verbindung eines eschato-
logischen Propheten mit einem zielbewußten Diplomaten von Fach. Eugenio
d’Ors hat dafür eine unübertreffliche Formel geprägt: calido retorico, frio
politico, Theorie und Praxis mußten sich in einer solchen Situation gegen-
seitig desavouieren. Die mit-ungeheurer Wucht aufgestellten ideologischen
Thesen forderten ununterbrochen den Vergleich mit bekannten, leicht zu
durchschauenden Tatsachen heraus. Es ist nicht schwer, das heute zu wissen,
und allzu wohlfeil, sich daraufhin überlegen zu fühlen. Was seinen Kampf
gegen den atheistischen Sozialismus angeht, so wendet sich Donoso aus-
schließlich gegen Proudhon. Dieser anarchistische Sozialist war für ihn ein
Teufel und Abgesandter der Hölle. Heute sehen wir, daß der Kampf gegen
Proudhon mit falscher Front geführt wurde, und als der eigentliche Führer
und Häresiarch des atheistischen Sozialismus erscheint heute Karl Marx.
Er ist der eigentliche Kleriker des ökonomischen Denkens, während
Proudhon eher als ein Moralist erscheint, der ganz in der lateinischen
Tradition steht und dessen geistige Energie aus einer moralischen
Empörung über die kapitalistische Zerstörung der Familie entspringt.
Gerade von Proudhon geht die stärkste und intensivste Kritik des Parla-
mentarismus und Liberalismus aus; von ihm führt eine Linie über Georges
Sorel zum Faschismus, zum stato corporativo und zum Sowjetsystem, den
eigentlichen Gegnern des heutigen Parlamentarismus. Aber in den ersten
Jahren nach 1848 stand Proudhon im Mittelpunkt aller theoretischen Er-
örterungen über Sozialismus, und Karl Marx war in Frankreich außerhalb
der sozialistischen Kreise noch für lange Zeit ganz unbekannt. Heute sehen
wir, was Donoso in seinem theologischen Kampf gegen Proudhon nicht
bemerken konnte, daß er in gewissem Sinne gegen einen Verbündeten
und sogar Verwandten polemisierte, der mit ihm die Kombination von
Liberalismus und Demokratie bekämpfte, und zwar aus einer moralischen
Strenge heraus, die ihm mit Recht den Namen eines „Römers“ ein-
gebracht hat.

Aber stärker und auffälliger als diese leicht erklärliche falsche Front
ist der innere Widerspruch in der politischen Situation Donosos. Seine
große theoretische Bedeutung für die Geschichte der gegenrevolutionären
Theorie liegt darin, daß er die legitimistische Argumentation aufgibt und

Der unbekannte Donoso Cortes 119

nicht mehr eine Staatsphilosophie der Restauration, sondern eine Theorie
der Diktatur aufstellt. Hier steigert er seine Antithetik zu einem Bild des
letzten Endkampfes zwischen Atheismus und Christentum, zwischen dem
ungläubigen Sozialismus und den Resten einer christlich-europäischen Ge-
sellschaftsordnung. Hier wird er in seinen Schriften apokalyptisch und
eschatologisch. Aber in der konkreten Wirklichkeit betrieb er als „frio
politico“ eine Politik, die man unmöglicdı unter den großartigen Aspekten
des Jüngsten Gerichtes sehen kann. Denn was er in Wirklichkeit tat, war
nichts anderes als die Unterstützung des Staatsstreiches Napoleons III. Man
kann über die Innen- und Außenpolitik dieses Neffen des großen Napoleon
und über den Versuch einer zäsaristischen und bonapartistischen Restau-
ration denken, wie man will; man kann den Staatsstreich von 1851 aus
mancherlei Gründen billigen und für etwas sehr Gutes halten, aber ihn
mit apokalyptischen Ideen ideologisch zu fundieren, ist ganz unmöglich.
Das Mißverhältnis von Pathos und Realität ist hier allzu groß. In Wirklich-
keit handelte es sich bei dem Staatsstreich Napoleons III. doch nur um ein
typisches Staatsproblem des europäischen 19. Jahrhunderts, nämlih um
das Verhältnis von Legislative und Exekutive, um den Kampf einer starken
Exekutive gegen ein regierungsunfähiges Parlament, das weder selbst
regieren konnte, noch zulassen wollte, daß ein anderer regierte. Napo-
leon IIl., Bismarck und Mussolini haben die Frage einer regierungs-
fähigen Exekutive verschieden gelöst, jedenfalls bedurfte es dazu keiner
Eschatologie, und es kann die echte, immer vorhandene und notwendige
Eschatologie nur gefährden, wenn man sie mit derartigen politischen An-
gelegenheiten verbinden will.

Alle diese verschiedenen Gründe für seinen Mißerfolg lassen leicht den
Eindruck entstehen, als wäre Donoso selbst widerlegt und die Vergessen-
heit, in die er geraten ist, gerechtfertigt. Das ist nicht der Fall. Eine falsche
Apologie wäre freilich aussichtslos, und es hätte keinen Wert, mit pole-
muischer Überschätzung auf die Herabsetzung und Mißachtung des bedeuten-
den Mannes zu antworten. Seine literarische Art ist nun einmal in weitem
Maße veraltet, seine Methode überholt, und seine Argumente sind durch
die geschichtliche Entwicklung teils relativiert, teils desavouiert. Trotzdem
bleibt so viel an genialen Apercus und Intuitionen, daß man in ihm einen
der größten politischen Denker des 19. Jahrhunderts erkennen muß. Ein
Mann, der im Jahre 1848 vorausgesehen hat, daß die kommende sozia-
listische Revolution nicht in London, sondern in Petersburg ausbrechen
werde, der schon 1848 in der Verbindung von Sozialismus und Slawentum
das eigentlich entscheidende Ereignis der kommenden Generation erblickte,
ist ein politischer Denker von seltener Fähigkeit, in kombinierender Kon-
struktion die ideellen Motive der Menschen in ihrer letzten politischen Kon-
sequenz zu erkennen, und er verdient auch dann gehört zu werden, wenn
er sich mit einem unmodern gewordenen Stil ins Theologische verliert. Dazu
kommt, daß er in der Geschichte der Kritik des modernen Parlamentaris-
mus alle entscheidenden Gesichtspunkte endgültig formuliert hat. Er hat

120 Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen

insbesondere die Problematik der bürgerlichen Diskussion in ihrem letzten
Kern erkannt, indem er die Bourgeoisie als eine „diskutierende Klasse“
definiert und dem Versuch, einen Staat auf Diskussion aufzubauen, mit
grofter Kraft den Gedanken der Dezision entgegenstellt. Das bleibt eine
große theoretische und politische Leistung. Er hat darüber hinaus noch die
einzigartige Bedeutung, daß er in einer Zeit relativierender Auflösung der
politischen Begriffe und Gegensätze und in einer Atmosphäre ideologischen
Betruges den Zentralbegriff jeder großen Politik erkennt und durch alle
trügerischen und betrügerischen Verschleierungen hindurch festhält und
hinter den tagespolitischen die große geschichtliche und wesentliche Unter-
scheidung von Freund und Feind zu bestimmen sucht. Er hat das ganz aus
seiner Existenz heraus als spanischer Katholik getan, unter dem erschüttern-
den Eindruck des kapitalistisch werdenden Europa, ohne jede persönliche
Herrschsuht und Grausamkeit und, im Gegenteil, mit der ganzen un-
berührten Humanität seines Wesens, die ihn als Menschen so liebenswert
macht. Dieser Philosoph einer radikalen Diktatur hat von sich selbst gesagt,
dafß er nicht die Härte habe, um ein Diktator sein zu können — ein Zeugnis
nicht gegen, sondern für seine Theorie, denn es beweist, daß seine Ideen
von Kampf und Entscheidung aus der Betrachtung der politischen Dinge
und der politischen Situation und nicht aus der privaten Bosheit eines
menschenfeindlichen Gemüts entstanden. In seinem privaten Wesen hat
Donoso etwas im besten Sinne Liberales, ist er sogar besser und wesen-
hafter liberal als seine humanitär moralisierenden Gegner, und die eigent-
liche Heimat aller liberalen Qualitäten ist doch die Sphäre des Individuell-
Persönlichen, nicht die staatlicher und politischer Ideen. Es wäre wohl an
der Zeit, diesen ungewöhnlichen und sympathischen Menschen als be-
deutende Figur der europäischen Geistesgeschichte in ihrer Reinheit und
Größe zu erkennen und sich nicht mehr an die Mängel und Unzulänglich-
keiten seiner Demonstrationen zu halten, sondern an das seltene Phänomen
einer in säkularen Horizonten stehenden politischen Intuition,

15. Das Zeitalter
der Neutralisierungen und Entpolitisierungen (1929)

Rede gehalten auf der Tagung des Europäischen Kulturbundes
in Barcelona am 12. Oktober 1929

Wir in Mitteleuropa leben sous l’oeil des Russes. Seit einem Jahr-
hundert hat ihr psychologischer Blick unsere großen Worte und unsere
Institutionen durchschaut; ihre Vitalität ist stark genug, sich unserer Er-
kenntnisse und Technik als Waffen zu bemächtigen; ihr Mut zum Ratio-

Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen 151

nalismus und zum Gegenteil, ihre Kraft zur Orthodoxie im Guten und
im Bösen sind überwältigend. Sie haben die Verbindung von Sozialismus
und Slawentum realisiert, die Donoso Cortes schon im Jahre 1848 als das
entscheidende Freignis des kommenden Jahrhunderts prophezeit hat.

Das ist unsere Lage. Man wird kein nennenswertes Wort über Kultur
und Geschichte sprechen können, ohne sich der eigenen kulturellen und
geschichtlichen Situation bewußt zu sein. Daß alle geschichtliche Erkenntnis
Gegenwartserkenntnis ist, daß sie von der Gegenwart ihr Licht und ihre
Intensität erhält und im tiefsten Sinne nur der Gegenwart dient, weil aller
Geist nur gegenwärtiger Geist ist, haben uns seit Hegel viele, am besten
Benedetto Croce, gesagt. An zahlreichen berühmten Historikern der letz-
ten Generation haben wir die einfache Wahrheit noch vor Augen, und es
gibt heute niemanden mehr, der sich durch Materialhaufen darüber täuschen
ließe, wie sehr alle geschichtliche Darstellung und Konstruktion von naiven
Projektionen und Identifikationen erfüllt ist. Das erste also wäre Bewußt-
sein der eigenen gegenwärtigen Situation. Daran sollte mit jener Be-
merkung über die Russen erinnert werden. Eine bewußte Vergegen-
wärtigung ist heute schwierig, aber auch um so notwendiger. Alle Zeichen
deuten darauf, daß wir in Europa 1929 noch in einer Periode der Ermüdung
und der Restaurationsversuche lebten, wie es nach großen Kriegen gewöhn-
lich und begreiflih ist. Fast eine ganze Generation der europäischen
Menschheit war im 19. Jahrhundert, nach dem zwanzigjährigen Koalitions-
krieg gegen Frankreic, seit 1815 in einer derartigen Geistesverfassung,
die sich auf die Formel reduzieren läßt: Legitimität des status quo. Alle
Argumente einer solchen Zeit enthalten in Wirklichkeit weniger die
Wiederbelebung vergangener oder vergehender Dinge als ein krampf-
haftes, außen- und innenpolitisches: status quo, was sonst? Währenddessen
dient die Ruhe der Restaurationsstimmung einer rapiden und ungestörten
Entwicklung neuer Dinge und neuer Verhältnisse, deren Sinn und Richtung
durch die restaurierten Fassaden verdeckt sind. Ist dann der Augenblick
gekommen, so verschwindet der legitimistishe Vordergrund wie ein leeres
Phantom.

Die Russen haben das europäische 19, Jahrhundert beim Wort ge-
nommen, in seinem Kern erkannt und aus seinen kulturellen Prämissen die
letzten Konsequenzen gezogen. Man lebt immer unter dem Blick des radi-
kaleren Bruders, der einen zwingt, die praktische Konklusion zu Ende zu
führen. Ganz unabhängig von außen- und innenpolitischen Prognosen läßt
sich eines bestimmt sagen: daß auf russischem Boden mit der Antireligion
der Technizität Ernst gemacht wurde und daß hier ein Staat entsteht, der
mehr und intensiver staatlich ist als jemals ein Staat des absolutesten
Fürsten, Philipps II, Ludwigs XIV. oder Friedrichs des Großen. Das alles
ist als Situation nur aus der europäischen Entwicklung der letzten Jahr-
hunderte zu verstehen; es vollendet und übertrumpft spezifisch europäische

Ideen und zeigt in einer enormen Steigerung den Kern der modernen
Geschichte Europas.

122 Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen

Die Stufenfolge der wechselnden Zentralgebiete

Erinnern wir uns der Stufen, in denen sich der europäische Geist der
letzten vier Jahrhunderte bewegt hat, und der verschiedenen geistigen
Sphären, in denen er das Zentrum seines menschlichen Daseins fand. Es
sind vier große, einfache, säkulare Schritte. Sie entsprechen den vier Jahr-
hunderten und gehen vom Theologischen zum Metaphysischen, von dort
zum Humanitär-Moralischen und schließlih zum Ökonomischen, Große
Deuter der Menschheitsgeschichte, Vico und Comte, haben diesen ein-
maligen europäischen Vorgang zu einem allgemeinen Gesetz der mensch-
lichen Entwicklung generalisiert, und in tausend Banalisierungen und
Vulgarisierungen ist dann das berühmte „Drei-Stadien-Gesetz“ — vom
Theologischen zum Metaphysischen, von dort zum „Wissenschaftlichen“
oder „Positivismus“ — propagiert worden. In Wahrheit kann man posi-
tiverweise nicht mehr sagen, als daß die europäische Menschheit seit dem
16. Jahrhundert mehrere Schritte von einem Zentralgebiet zu einem andern
getan hat und daß alles, was den Inhalt unserer Kulturentwicklung aus-
macht, unter der Nachwirkung solcher Schritte steht. In den vergangenen
vier Jahrhunderten europäischer Geschichte hatte das geistige Leben vier
verschiedene Zentren, und das Denken der aktiven Elite, die den jeweili-
gen Vortrupp bildete, bewegte sich in den verschiedenen Jahrhunderten
um verschiedene Mittelpunkte.

Nur von diesen stets sich verlagernden Zentren aus sind die Begriffe
der verschiedenen Generationen zu verstehen. Die Verlagerung — vom
Theologischen ins Metaphysische, von dort ins Humanitär-Moralische und
schließlich zum Okonomischen — ist, um es nachdrücklich zu wiederholen,
hier nichtaals ein geschichtsphilosophisches Gesetz im Sinne des Drei-
Stadien-Gesetzes oder ähnlicher Konstruktionen gemeint. Ich spreche nicht
von der Kultur der Menschheit im ganzen, nicht vom Rhythmus der Welt-
geschichte und vermag weder von Chinesen noch von Indern oder Ägyp-
tern etwas zu sagen. Die Stufenfolge der wechselnden Zentralgebiete ist
auch weder als eine fortlaufende Linie eines Fortschritts nach oben, noch
als das Gegenteil gedacht, und ob man hier einen Stufengang von oben
nach unten oder von unten-nach oben, einen Aufstieg oder einen Verfall
annehmen will, ist eine Frage für sich. Endlich wäre es auch ein Miß-
verständnis, die Stufenfolge so auszulegen, als hätte es in jedem dieser
Jahrhunderte nichts anderes gegeben als gerade das Zentralgebiet. Viel-
mehr besteht immer ein pluralistisches Nebeneinander verschiedener
bereits durchlaufener Stufen; Menschen der gleichen Zeit und des gleichen
Landes, ja derselben Familie leben nebeneinander auf verschiedenen
Stufen, und das heutige Berlin zum Beispiel liegt in der kulturellen Luft-
linie näher bei Neuyork und bei Moskau als bei München oder Trier. Die
wechselnden Zentralgebiete betreffen also nur das konkrete Faktum, daß
in diesen vier Jahrhunderten europäischer Geschichte die führenden Eliten
wechselten, daß die Evidenz ihrer Überzeugungen und Argumente sic

Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen 123

fortwährend änderte, ebenso wie der Inhalt ihrer geistigen Interessen, das
Prinzip ihres Handelns, das Geheimnis ihrer politischen Erfolge und der
Bereitwilligkeit großer Massen, sich von bestimmten Suggestionen beein-
drucken zu lassen.

Klar und besonders deutlich als einmalige geschichtlihe Wendung ist
der Übergang von der Theologie des 16. zum Metaphysischen des 17. Jahr-
hunderts, zu jener nicht nur metaphysisch, sondern auch wissenschaftlich
größten Zeit Europas, dem eigentlichen Heroenzeitalter des okzidentalen
Rationalismus. Diese Epoche systematisch wissenschaftlichen Denkens um-
faßt gleichzeitig Suarez und Bacon, Galilei, Kepler, Descartes, Grotius,
Hobbes, Spinoza, Pascal, Leibniz und Newton. Alle die erstaunlichen mathe-
matischen, astronomischen und naturwissenschaftlichen Erkenntnisse dieser
Zeit waren eingebaut in ein großes metaphysisches oder „natürliches“
System, alle Denker waren Metaphysiker großen Stils, und selbst der
charakteristische Aberglaube der Zeit war kosmisch-rationalistisch in der
Form der Astrologie. Das folgende 18. Jahrhundert schob, mit Hilfe der
Konstruktionen einer deistischen Philosophie, die Metaphysik beiseite und
war eine Vulgarisation großen Stils, Aufklärung, schriftstellerische An-
eignung der großen Ereignisse des 17. Jahrhunderts, Humanisierung und
Rationalisierung. Es läßt sich im einzelnen verfolgen, wie Suarez in zahl-
losen populären Schriften weiter wirkt; für manche fundamentalen Begriffe
der Moral und der Staatstheorie ist Pufendorff nur ein Epigone von Suarez,
und schließlich der contrat social Rousseaus wieder nur eine Vulgarisation
Pufendorffs. Aber das spezifische Pathos des 18. Jahrhunderts ist das der
„Tugend“, und ihr mythisches Wort ist „vertu“. Auch der Romantizismus
von Rousseau sprengt noch nicht bewußt den Rahmen der moralischen
Kategorien. Ein kennzeichnender Ausdruck dieses Jahrhunderts ist der
Gottesbegriff Kants, in dessen System Gott, wie man es etwas grob gesagt
hat, nur noch als ein „Parasit der Ethik“ erscheint; jedes Wort in der Wort-
verbindung „Kritik der reinen Vernunft“ — Kritik, rein und Vernunft —
richtet sich polemisch gegen Dogma, Metaphysik und Ontologismus.

Dann folgt mit dem 19. Jahrhundert ein Säkulum scheinbar hybrider
und unmöglicher Verbindung von ästhetisch-romantischen und ökonomisch-
technischen Tendenzen. In Wirklichkeit bedeutet die Romantik des 19. Jahr-
hunderts — wenn wir das ein wenig dadaistische Wort Romantik nicht in
romantischer Weise zum Vehikel der Verwirrungen machen wollen — nur
die Zwischenstufe des Ästhetischen zwischen dem Moralismus des 18, und
dem Ökonomismus des 19. Jahrhunderts, nur einen Übergang, der ver-
mittels der Ästhetisierung aller geistigen Gebiete bewirkt wurde, und zwar
sehr leicht und erfolgreich. Denn der Weg vom Metaphysischen und Mora-
lischen zum Okonomischen geht über das Ästhetische, und der Weg über
den noch so sublimen ästhetischen Konsum und Genuß ist der sicherste und
bequemste Weg zur allgemeinen Ökonomisierung des geistigen Lebens und
zu einer Geistesverfassung, die in Produktion und Konsum die zentralen
Kategorien mensclicher Existenz findet. In der geistigen Weiterentwick-

124 Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen

lung dient der romantische Ästhetizismus dem Ökonomischen und ist er
ein typisches Begleitphänomen. Das Technische aber erscheint im 19. Jahr-
hundert noch in engster Verbindung mit dem Ökonomischen, als „Indu-
strialismus“. Hierfür ist die bekannte Geschicts- und Gesellschafts.
konstruktion des marxistischen Systems das kennzeichnende Beispiel. Sie
hält das Ökonomische für Basis und Fundament, für den „Unterbau“ alles
Geistigen. Im Kern des Ökonomischen sieht sie freilich schon das Tec-
nische, und die wirtschaftlichen Epochen der Menschheit bestimmt sie nach
dem spezifischen technischen Mittel. Trotzdem ist das System als solches
ein ökonomisches System, und die technizistischen Elemente treten erst in
späteren Vulgarisierungen hervor. Im ganzen will der Marxismus ökono-
misch denken, und damit bleibt er im 19. Jahrhundert, das wesentlich öko-
nomisch ist.

Allerdings wird schon im 19. Jahrhundert der technische Fortschritt
so erstaunlich und ändern sich infolgedessen die sozialen und wirtschaft-
lichen Situationen so schnell, daß alle moralischen, politischen, sozialen und
ökonomischen Probleme von der Rapidität dieser technischen Entwicklung
ergriffen werden. Unter der ungeheuren Suggestion immer neuer, über-
raschender Erfindungen und Leistungen entsteht eine Religion des tech-
nischen Fortschritts, für welche alle anderen Probleme sich eben durch den
technischen Fortschritt von selber lösen. Den großen Massen industriali-
sierter Länder war dieser Glaube evident und selbstverständlich. Sie über-
springen alle Zwischenstufen, die für das Denken der führenden Eliten
charakteristisch sind, und bei ihnen wird aus der Religion des Wunder-
und Jenseitsglaubens ohne Mittelglied gleich eine Religion der technischen
Wunder, menschlicher Leistungen und Naturbeherrschung. Eine magische
Religiosität geht in eine ebenso magische Technizität über. So erscheint das
20. Jahrhundert bei seinem Beginn als das Zeitalter nicht nur der Technik,
sondern auch eines religiösen Glaubens an die Technik. Als Zeitalter der
Technik ist es oft bezeichnet worden, aber die Gesamtsituation ist damit
nur vorläufig gekennzeichnet, und die Frage nach der Bedeutung der über-
wältigenden Technizität soll zunächst offen bleiben. Denn in Wahrheit ist
der Glaube an die Technik nur das Ergebnis einer bestimmten Richtung, in
welcher sich die Verlagerung der Zentralgebiete bewegt, und als Glaube
aus der Folgerichtigkeit der Verlagerungen entstanden.

Alle Begriffe der geistigen Sphäre, einschließlich des Begriffes Geist,
sind in sich pluralistisch und nur aus der konkreten politischen Existenz
heraus zu verstehen. Wie jede Nation einen eigenen Begriff von Nation
hat und die konstituierenden Merkmale der Nationalität bei sich selber
und nicht bei den andern findet, so hat jede Kultur und jede Kultur-
epoche ihren eigenen Begriff von Kultur. Alle wesentlichen Vorstellungen
der geistigen Sphäre des Menschen sind existentiell und nicht normativ.
Wenn das Zentrum des geistigen Lebens sich in den letzten vier Jahr-
hunderten fortwährend verlagert, so ändern sich infolgedessen auch fort-
während alle Begriffe und Worte, und es ist notwendig, sich der Mehr-

Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen 125

deutigkeit jedes Wortes und Begriffes zu erinnern. Die meisten und
gröbsten Mißverständnisse (von denen allerdings viele Betrüger leben)
erklären sich aus der falschen Übertragung eines auf einem bestimmten
Gebiet — etwa nur im Metaphysischen oder nur Moralischen oder nur im
Okonomischen — beheimateten Begriffs auf die anderen, übrigen Gebiete
des geistigen Lebens. Es ist nicht nur so, daß die Vorgänge und Ereignisse,
welche auf die Menschen innerlich Eindruck machen und zum Gegenstand
ihres Nachdenkens und ihrer Gespräche werden, sich stets nah dem
Zentralgebiet richten — das Erdbeben von Lissabon zum Beispiel konnte
im 18, Jahrhundert eine ganze Flut moralisierender Literatur hervorrufen,
während heute ein ähnliches Ereignis ohne tiefere intellektuelle Nach-
wirkung bleibt, dagegen eine Katastrophe in der ökonomischen Sphäre,
ein großer Kurssturz oder Zusammenbruc, nicht nur das praktische, son-
dern auch das theoretische Interesse breitester Schichten intensiv beschäf-
tigt. Auch die spezifischen Begriffe der einzelnen Jahrhunderte erhalten
ihren charakteristischen Sinn von dem jeweiligen Zentralgebiet des Jahr-
hunderts. Ich darf das än einem Beispiel deutlich machen. Die Vorstellung
eines Fortschritts zum Beispiel, einer Besserung und Vervollkomm-
nung, modern gesprochen einer Rationalisierung, wurde im 18, Jahrhundert
herrschend, und zwar in einer Zeit humanitär-moralischen Glaubens. Fort-
schritt bedeutete infolgedessen vor allem Fortschritt in der Aufklärung,
Fortschritt in Bildung, Selbstbeherrschung und Erziehung, moralische
Vervollkommnung.:In einer Zeit ökonomischen oder technischen Denkens
wird der Fortschritt stillschweigend und selbstverständlich als ökonomi-
scher oder technischer Fortschritt gedacht, und der humanitär-moralische
Fortschritt erscheint, soweit er überhaupt noch interessiert, als Neben-
produkt des ökonomischen Fortschritts. Ist ein Gebiet einmal zum Zentral-
gebiet geworden, so werden die Probleme der anderen Gebiete von dort
aus gelöst und gelten nur noch als Probleme zweiten Ranges, deren Lösung
sich von selbst ergibt, wenn nur die Probleme des Zentralgebiets gelöst
sind. So ergibt sich für ein theologisches Zeitalter alles von selbst, wenn
die theologischen Fragen in Ordnung gebracht sind; alles andere wird den
Menschen dann „zugegeben werden“. Entsprechend für die anderen Zeit-
alter: für eine humanitär-moralische Zeit handelt es sih nur darum, die
Menschen moralisch zu erziehen und zu bilden, alle Probleme werden zu
Erziehungsproblemen; für eine ökonomische Zeit braucht man nur das
Problem der Gütererzeugung und Güterverteilung richtig zu lösen, und
alle moralischen und sozialen Fragen machen keine Schwierigkeiten mehr;
für das bloß technische Denken wird durch neue technische Erfindungen
auch das ökonomische Problem gelöst und treten alle Fragen, einschließlich
der ökonomischen, vor dieser Aufgabe des technischen Fortschritts zurück.
Ein anderes, soziologisches Beispiel für den Pluralismus solcher Begriffe:
Die typische Erscheinung des Repräsentanten der Geistigkeit und der
Publizität, der Clerc, wird in seiner spezifischen Besonderheit für jedes
Jahrhundert vom Zentralgebiet aus bestimmt. Dem Theologen und Prädi-

126 Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen

kanten des 16. Jahrhunderts folgt der gelehrte Systematiker des 17. Jahr-
hunderts, der in einer wahren Gelehrtenrepublik lebt und von den Massen
weit entfernt ist; dann folgen die Schriftsteller der Aufklärung des immer
noch aristokratischen 18. Jahrhunderts. Was das 19. Jahrhundert angeht,
so darf man sich durch das Intermezzo der romantischen Genies und die
vielen Priester einer Privatreligion nicht beirren lassen; der Clerc des
19. Jahrhunderts (das größte Beispiel ist Karl Marx) wird zum ökonomi-
schen Sachverständigen, und die Frage ist nur, wie weit das ökonomische
Denken überhaupt den soziologischen Typ des Clerc noch zuläßt und
Nationalökonomen und ökonomisch gebildete Syndici eine geistige Führer-
schicht darstellen können. Für das technizistische Denken scheint ein Clere
jedenfalls nicht mehr möglich zu sein, worüber unten bei der Behandlung
dieses Zeitalters der Technizität noch zu sprechen ist. Die Pluralität des
Clerc-Typus ist aber schon nach diesen kurzen Hinweisen deutlich genug.
Wie gesagt: alle Begriffe und Vorstellungen der geistigen Sphäre: Gott,
Freiheit, Fortschritt, die anthropologischen Vorstellungen von der mensch-
lichen Natur, was Öffentlichkeit ist, rational und Rationalisierung, schließ-
lich sowohl der Begriff der Natur wie der Begriff der Kultur selbst, alles
erhält seinen konkreten geschichtlichen Inhalt von der Lage des Zentral-
gebietes und ist nur von dort aus zu begreifen.

Vor allem nimmt auch der Staat seine Wirklichkeit und Kraft aus
dem jeweiligeu Zentralgebiet, weil die maßgebenden Streitthemen der
Freund-Peind-Gruppierungen sich ebenfalls nach dem maßgebenden Sach-
gebiet bestimmen. Solange das Religiös-Theologische im Zentrum stand,
hatte der Satz cujus regio ejus religio einen politischen Sinn. Als das
Religiös-Theologische aufhörte, Zentralgebiet zu sein, verlor auch dieser
Satz sein praktisches Interesse. Er ist inzwischen über das kulturelle Sta-
dium der Nation und des Nationalitätenprinzips (cujus regio ejus natio)
ins Ökonomische gewandert und besagt dann: In einem und demselben
Staat kann es nicht zwei widersprechende Wirtschaftssysteme geben; kapi-
talistische und kommunistische Wirtschaftsordnung schließen einander aus.
Der Sow jetstaat hat den Satz: cujus regio ejus oeconomia in einem Umfang
verwirklicht, der beweist, daß der Zusammenhang von kompaktem Gebiet
und kompakter geistiger Homogenität keineswegs nur für die Religions-
kämpfe des 16. Jahrhunderts und nur für die Masse europäischer Klein-
und Mittelstaaten besteht, sondern sich immer den wechselnden Zentral-
gebieten des geistigen Lebens und den wechselnden Dimensionen autarker
Weltreiche anpaßt. Das Wesentliche dieser Erscheinung liegt darin, daß ein
homogener Wirtschaftsstaat dem ökonomischen Denken entspricht. Ein
derartiger Staat will ein moderner, um die eigene Zeit- und Kulturlage
wissender Staat sein. Er muß den Anspruch erheben, die geschicht-
liche Gesamtentwicklung richtig zu erkennen. Darauf beruht sein Recht,
zu herrschen. Ein Staat, der in einem ökonomischen Zeitalter darauf ver-
zichtet, die ökonomischen Verhältnisse von sich aus richtig zu erkennen
und zu leiten, muß sich gegenüber den sozialen Fragen und Entscheidungen

Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen 127

für neutral erklären und verzichtet damit auf seinen Ansprud, zu
herrschen.

Es ist nun ein merkwürdiges Phänomen, daf der europäische liberale
Staat des 19. Jahrhunderts sich selbst als stato neutrale e agnostico hin-
stellen und seine Existenzberechtigung gerade in seiner Neutralität
erblicken konnte. Das hat verschiedene Gründe und läßt sich nicht mit
einem Wort und nicht aus einer einzigen Ursache erklären. Hier inter-
essiert es als Symptom einer allgemeinen kulturellen Neutralität über-
haupt; denn die Lehre vom neutralen Staat des 19. Jahrhunderts steht im
Rahmen einer allgemeinen Tendenz zu einem geistigen Neutralismus, der
für die europäische Geschichte der letzten Jahrhunderte charakteristisch
ist. Hier liegt, glaube ich, die geschichtliche Erklärung für das, was man als
Zeitalter der Technik bezeichnet hat. Das bedarf noch wenigstens einer
kurzen Darlegung.

Die Stufen der Neutralisierung und Entpolitisierung

Die oben dargelegte Stufenfolge — vom Theologischen über das Meta-
physische und das Moralische zum Okonomischen — bedeutet gleichzeitig
eine Reihe fortschreitender Neutralisierungen der Gebiete, von welchen
das Zentrum wegverlegt wurde. Für die stärkste und folgenreichste aller
geistigen Wendungen der europäischen Geschichte halte ich den Schritt,
den das 17. Jahrhundert von der überlieferten christlichen Theologie zum
System einer „natürlichen“ Wissenschaftlichkeit getan hat. Bis auf den
heutigen Tag ist dadurch die Richtung bestimmt worden, die alle weitere
Entwicklung nehmen mußte. Unter dem großen Eindruck dieses Vor-
ganges stehen alle die verallgemeinernden „Gesetze“ der Menschheits-
geschichte, wie Comtes Drei-Stadien-Gesetz, Spencers Konstruktion der
Entwicklung vom militärischen zum industriellen Zeitalter und ähnliche
geschichtsphilosophische Konstruktionen. Im Kern der erstaunlichen Wen-
dung liegt ein elementar einfaches, für Jahrhunderte bestimmendes Grund-
motiv, nämlih das Streben nach einer neutralen Sphäre. Nach den
aussichtslosen theologischen Disputationen und Streitigkeiten des 16. Jahr-
hunderts suchte die europäische Menschheit ein neutrales Gebiet, in
welchem der Streit aufhörte, und wo man sich verständigen, einigen und
gegenseitig überzeugen konnte. Man sah daher von den umstrittenen Be-
griffen und Argumentationen der überlieferten christlihen Theologie ab
und konstruierte ein „natürliches“ System der Theologie, der Metaphysik,
der Moral und des Rechts. Der geistesgeschichtlihe Vorgang ist von
Dilthey in einer mit Recht berühmten Darlegung geschildert worden, in
der vor allem die große Bedeutung der stoischen Tradition hervorgehoben
ist. Aber das Wesentliche scheint mir doch darin zu liegen, daß das bisherige
Zentralgebiet, die Theologie, verlassen wird, weil es Streitgebiet ist, und
daß man ein anderes neutrales Gebiet aufsucht. Das bisherige Zentral-
gebiet wird dadurch neutralisiert, daß es aufhört, Zentralgebiet zu sein,
und auf dem Boden des neuen Zentralgebietes hofft man das Minimum an

128 Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen

Übereinstimmung und gemeinsamen Prämissen zu finden, das Sicherheit,
Evidenz, Verständigung und Frieden ermöglicht. Damit war die Richtung
zur Neutralisierung und Minimalisierung eingeschlagen und das Gesetz
akzeptiert, nach welchem die europäische Menschheit für die folgenden
Jahrhunderte „angetreten“ ist.

Die in vielen Jahrhunderten theologischen Denkens herausgearbeiteten
Begriffe werden jetzt uninteressant und Privatsache. Gott selbst wird in
der Metaphysik des Deismus im 18. Jahrhundert aus der Welt heraus-
gesetzt und gegenüber den Kämpfen und Gegensätzen des wirklichen
Lebens zu einer neutralen Instanz; er wird, wie Hamann gegen Kant gesagt
hat, ein Begriff und hört auf, ein Wesen zu sein. Im 19. Jahrhundert wird
erst der Monarch, dann der Staat zur neutralen Größe, und hier vollzieht
sich in der liberalen Lehre vom pouvoir neutre und von dem stato neutrale
ein Kapitel politischer Theologie, in welchem der Prozeß der Neutralisie-
rung seine klassischen Formeln findet, weil er jetzt auch das letzte, die
politische Macht, ergriffen hat. Aber es gehört zur Dialektik einer solchen
Entwicklung, daß man gerade durch die Verlagerung des Zentralgebietes
stets ein neues Kampfgebiet schafft. Auf dem neuen, zunächst für neutral
gehaltenen Felde entfaltet sich sofort mit neuer Intensität der Gegensatz
der Menschen und Interessen, und zwar um so stärker, je fester man das
neue Sachgebiet in Besitz nimmt. Immer wandert die europäische Mensch-
heit aus einem Kampfgebiet in neutrales Gebiet, immer wird das neu
gewonnene neutrale Gebiet sofort wieder Kampfgebiet und wird es not-
wendig, neue neutrale Sphären zu suchen. Auch die Naturwissenschaftlich-
keit konnte den Frieden nicht herbeiführen. Aus den Religionskriegen
wurden die halb noch kulturell, halb bereits ökonomisch determinierten
Nationalkriege des 19. Jahrhunderts und schließlich einfach Wirtschafts-
kriege. Die Evidenz des heute verbreiteten Glaubens an die Technik beruht
nur darauf, daß man glauben konnte, in der Technik den absolut und end-
gültig neutralen Boden gefunden zu haben. Denn scheinbar gibt es nichts
Neutraleres als die Technik. Sie dient jedem so, wie der Rundfunk für
Nachrichten aller Art und jeden Inhalts zu gebrauchen ist, oder wie die
Post ihre Sendungen ohne Rücksicht auf den Inhalt befördert und sich aus
der Technik des Postbetriebes kein Kriterium für die Bewertung und
Beurteilung der beförderten Sendung ergeben kann. Gegenüber theo-
logischen, metaphysischen, moralischen und selbst ökonomischen Fragen,
über die man ewig streiten kann, haben die rein technischen Probleme
etwas erquickend Sachliches; sie kennen einleuchtende Lösungen, und man
kann es verstehen, daß man sich aus der unentwirrbaren Problematik aller
anderen Sphären in die Technizität zu retten suchte. Hier scheinen alle
Völker und Nationen, alle Klassen und Konfessionen, alle Menschenalter
und Geschlechter sich schnell einigen zu können, weil sich alle mit gleicher
Selbstverständlichkeit der Vorteile und Bequemlichkeiten des technischen
Komforts bedienen. Hier scheint also der Boden eines allgemeinen Aus-
gleichs zu sein, zu dessen Präkonisator sich Max Scheler in einem Vortrag

Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen 129

des Jahres 1927 gemacht hat. Aller Streit und Verwirrung des konfessio-
nellen, nationalen und sozialen Haders wird hier auf einem völlig neutralen
Gebiet nivelliert. Die Sphäre der Technik schien eine Sphäre des Friedens,
der Verständigung und der Versöhnung zu sein. Der sonst unerklärliche
Zusammenhang pazifistischen und technizistischen Glaubens erklärt sich
aus jener Richtung zur Neutralisierung, zu welcher der europäische Geist
sich im 17. Jahrhundert entschlossen hat, und die er, wie unter einem
Schicksal, bis ins 20. Jahrhundert hinein weiter verfolgte.

Aber die Neutralität der Technik ist etwas anderes als die Neutralität
aller bisherigen Gebiete. Die Technik ist immer nur Instrument und Waffe,
und eben weil sie jedem dient, ist sie nicht neutral. Aus der Immanenz des
Technischen heraus ergibt sich keine einzige menschliche und geistige Ent-
scheidung, am wenigsten die zur Neutralität. Jede Art von Kultur, jedes
Volk und jede Religion, jeder Krieg und jeder Friede kann sich der
Technik als Waffe bedienen. Daß die Instrumente und Waffen immer
brauchbarer werden, macht die Wahrscheinlichkeit eines wirklichen Ge-
brauchs nur um so größer. Ein technischer Fortschritt braucht weder meta-
physisch noch moralisch und nicht einmal ökonomisch ein Fortschritt zu
sein. Wenn heute noch viele Menschen von der technischen Vervollkomm-
nung auch einen humanitär-moralischen Fortschritt erwarten, so ver-
knüpfen sie in einer ganz magischen Weise Technik und Moral und setzen
dabei außerdem in etwas naiver Weise immer nur voraus, daß man das
großartige Instrumentarium der heutigen Technik nur in ihrem eigenen
Sinne gebrauchen werde, das heißt soziologisch, daß sie selber die Herren
dieser furchtbaren Waffen werden und die ungeheure Macht beanspruchen
dürfen, die damit verbunden ist. Aber die Technik selbst bleibt, wenn ich
so sagen darf, kulturell blind. Aus der reinen Nichts-als-Technik läßt sich
infolgedessen keine einzige der Folgerungen ziehen, die sonst aus den
Zentralgebieten des geistigen Lebens abgeleitet werden: weder ein Begriff
von kulturellem Fortschritt, noch der Typus eines Clerc oder geistigen
Führers, noch eines bestimmten politischen Systems. Die Hoffnung, daß sich
aus dem technischen Erfindertum eine sozial herrschende Schicht entwickeln
würde, ist bisher nicht in Erfüllung gegangen. Die Konstruktionen von
Saint-Simon und anderen Soziologen, die eine „industrielle“ Gesellschaft
erwarteten, sind entweder nicht rein technizistisch, sondern teils mit
humanitär-moralischen, teils mit ökonomischen Elementen gemischt oder
aber einfach phantastisch. Nicht einmal die ökonomische Führung und
Direktion der heutigen Wirtschaft ist in den Händen der Techniker, und
bisher hat noch niemand eine von Tecdhnikern geführte Gesellschafts-
ordnung anders konstruieren können als in der Weise, daß er eine führer-
und direktionslose Gesellschaft konstruierte. Auch Georges Sorel ist nicht
Ingenieur geblieben, sondern ein Clerc geworden. Aus keiner bedeutenden
technischen Erfindung läßt sich berechnen, welches ihre objektiven, poli-
tischen Wirkungen sein werden. Die Erfindungen des 15. und 16. Jahr-
hunderts wirkten freiheitlich, individualistisch und rebellisch; zur Er-

9 1682

130 Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen

findung der Buchdruckerkunst gehört die Pressefreiheit. Heute sind die
technischen Erfindungen Mittel einer ungeheuren Massenbeherrschung;
zum Rundfunk gehört das Rundfunkmonopol, zum Film die Filmzensur.
Die Entscheidung über Freiheit und Knechtschaft liegt nicht in der Technik
als Technik. Sie kann revolutionär und reaktionär sein, der Freiheit und
der Unterdrückung dienen, der Zentralisation und der Dezentralisation.
Aus ihren spezifischen Prinzipien und Gesichtspunkten ergibt sich weder
eine politische Fragestellung noch eine politische Antwort.

Die uns vorangehende deutsche Generation war von einer Kultur-
untergangsstimmung erfaßt, die sich schon vor dem Weltkrieg äußerte und
keineswegs auf den Zusammenbruc des Jahres 1918 und Spenglers Unter-
gang des Abendlandes zu warten brauchte. Bei Ernst Troeltsch, Max Weber,
Walter Rathenau finden sich zahlreiche Äußerungen einer solchen Stim-
mung. Die unwiderstehliche Macht der Technik erschien hier als Herrschaft
der Geistlosigkeit über den Geist, oder als vielleicht geistvolle, aber seelen-
lose Mechanik. An ein europäisches Jahrhundert, das über die „maladie
du siecle“ klagt und die Herrschaft Calibans oder „After us the Savage
God“ erwartet, schließt sich eine deutsche Generation, die über ein seelen-
loses Zeitalter der Technik klagt, in welchem die Seele hilflos und ohn-
mächtig ist. Noch in Max Schelers Metaphysik des ohnmächtigen Gottes
oder in Leopold Zieglers Konstruktion einer bloß beiläufigen, fluktuieren-
den und schließlich doch ohnmäctigen Elite dokumentiert sich die Hilf-
losigkeit, sei es der Seele oder des Geistes, vor dem Zeitalter der Technik.

Die Angst war berechtigt, weil sie aus einem dunklen Gefühl für die
Konsequenz des nun zu Ende getriebenen Neutralisierungsprozesses ent-
sprang. Denn mit der Technik war die geistige Neutralität beim geistigen
Nichts angelangt. Nachdem man erst von der Religion und der "Theologie,
dann von der Metaphysik und dem Staat abstrahiert hatte, schien jetzt von
allem Kulturellen überhaupt abstrahiert zu werden und die Neutralität
des kulturellen Todes erreicht. Während eine vulgäre Massenreligion von
der scheinbaren Neutralität der Technik das menschliche Paradies erwar-
tete, fühlten jene großen Soziologen, daß die Tendenz, die alle Stufen-
folgen des modernen europäischen Geistes beherrscht hat, nunmehr die
Kultur selbst bedrohte. Dazu kam die Angst vor den neuen Klassen und
Massen, die auf der durch restlose Technisierung geschaffenen tabula rasa
entstanden. Aus dem Abgrund eines kulturellen und sozialen Nichts wur-
den immer neue, der überlieferten Bildung und dem überlieferten Ge-
schmack fremde oder sogar feindliche Massen herausgeworfen. Aber die
Angst war doch schließlich nichts anderes als der Zweifel an der eigenen
Kraft, das großartige Instrumentarium der neuen Technik in seinen Dienst
zu stellen, obwohl es nur darauf wartet, daß man sich seiner bedient. Auch
ist es nicht zulässig, ein Ergebnis menschlichen Verstandes und menschlicher
Disziplin, wie es jede und insbesondere die moderne Technik ist, einfach
als tot und seelenlos hinzustellen und die Religion der Technizität mit der
Technik selbst zu verwechseln. Der Geist der Technizität, der zu dem

Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen 131

Massenglauben eines antireligiösen Diesseits-Aktivismus geführt hat, ist
Geist, vielleicht böser und teuflischer Geist, aber nicht als mechanistisch
abzutun und nicht der Technik zuzurechnen. Er ist vielleicht etwas Grauen-
haftes, aber selber nichts Technisches und Maschinelles. Er ist die Über-
zeugung einer aktivistischen Metaphysik, der Glaube an eine grenzenlose
Macht und Herrschaft des Menschen über die Natur, sogar über die mensch-
liche Physis, an das grenzenlose „Zurückweichen der Naturschranke‘“, an
grenzenlose Veränderungs- und Glücksmöglichkeiten des natürlichen dies-
seitigen Daseins der Menschen. Das kann man phantastisch und satanisch
nennen, aber nicht einfach tot, geistlos oder mechanisierte Seelenlosigkeit.

Ebenso entsprang die Furcht vor dem kulturellen und sozialen Nichts
eher einer panischen Sorge um den bedrohten status quo als einem ruhigen
Wissen um die Eigenart geistiger Prozesse und ihrer Dynamik. Alle neuen
und großen Anstöße, jede Revolution und jede Reformation, jede neue
Elite kommt aus Askese und freiwilliger oder unfreiwilliger Armut, wobei
Armut vor allem den Verzicht auf die Sekurität des status quo bedeutet.
Das Urchristentum und alle starken Reformen innerhalb des Christentums,
die benediktinische, die cluniazensische und franziskanische Bewegung, das
Täufertum und das Puritanertum, aber auch jede echte Wiedergeburt mit
ihrer Rückkehr zu dem einfachen Prinzip der eigenen Art, jedes echte
ritornar al principio, jede Rückkehr zur unversehrten, nicht korrupten
Natur erscheint vor dem Komfort und Behagen des bestehenden status quo
als kulturelles oder soziales Nichts. Es wächst schweigend und im Dunkel,
und in seinen ersten Anfängen würde ein Historiker und Soziologe wieder-
um nur Nichts erkennen. Der Augenblick glanzvoller Repräsentation ist
auch schon der Augenblick, in welchem jener Zusammenhang mit der
geheimen, unscheinbaren Kraft gefährdet ist.

*

Der Prozeß fortwährender Neutralisierung der verschiedenen Gebiete
des kulturellen Lebens ist an seinem Ende angelangt, weil er bei der
Technik angelangt ist. Die Technik ist nicht mehr neutraler Boden im Sinne
jenes Neutralisierungsprozesses, und jede starke Politik wird sich ihrer
bedienen. Es kann daher nur ein Provisorium sein, das gegenwärtige Jahr-
hundert im kulturellen Sinn als das technische Jahrhundert aufzufassen.
Der endgültige Sinn ergibt sich erst, wenn sich zeigt, welche Art von Politik
stark genug ist, sich der neuen Technik zu bemächtigen, und welches die
eigentlichen Freund- und Feind-Gruppierungen sind, die auf dem neuen
Boden erwachsen. *

Große Massen industrialisierter Völker hängen heute noch einer
dumpfen Religion der Technizität an, weil sie, wie alle Massen, die radikale
Konsequenz suchen und unbewußt glauben, daß hier die absolute Neutrali-
tät gefunden ist, die man seit Jahrhunderten sucht und mit welcher der
Krieg aufhört und der universale Friede beginnt. Doch die Technik kann
nichts tun, als den Frieden oder den Krieg steigern, sie ist zu beidem in
gleicher Weise bereit, und der Name und die Beschwörung des Friedens

g*

1323 Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen

ändert nichts daran. Wir durchschauen heute den Nebel der Namen und
der Worte, mit denen die psycho-technische Maschinerie der Massen-
" suggestion arbeitet. Wir kennen sogar das geheime Gesetz dieses Vokabu-
larismus und wissen, daß heute der schreclichste Krieg nur im’ Namen
des Friedens, die furchtbarste Sklaverei nur im Namen der Freiheit und
die schrecklichste Unmensclichkeit nur im Namen der Menschheit möglich
ist. Wir durchschauen endlich auch die Stimmung jener Generation, die im
Zeitalter der Technizität nur den geistigen Tod oder seelenlose Mechanik
sah. Wir erkennen den Pluralismus des geistigen Lebens und wissen, daß
das Zentralgebiet des geistigen Daseins kein neutrales Gebiet sein kann
und daß es falsch ist, ein politisches Problem mit Antithesen von mechanisch
und organisch, Tod und Leben zu lösen. Ein Leben, das gegenüber sich
selbst nichts mehr sieht als den Tod, ist kein Leben mehr, sondern Ohn-
macht und Hilflosigkeit. Wer keinen anderen Feind mehr hat als den Tod
und in seinem Feinde nichts erblickt als leere Mechanik, ist dem Tode näher
als dem Leben, und die bequeme Antithese vom Organischen und Mecha-
nischen ist in sich selbst etwas Roh-Mechanisches. Eine Gruppierung, die
auf der eigenen Seite nur Geist und Leben, auf der anderen nur Tod und
Mechanik sieht, bedeutet nichts als einen Verzicht auf den Kampf und hat
nur den Wert einer romantischen Klage. Denn das Leben kämpft nicht mit
dem Tod und der Geist nicht mit der Geistlosigkeit. Geist kämpft gegen
Geist, Leben gegen Leben, und aus der Kraft eines integren Wissens ent-
steht die Ordnung der menschlichen Dinge. Ab integro nascitur ordo.

16. Staatsethik und pluralistischer Staat (1930)
L.

Die heute am meisten verbreitete und durchaus herrschende Bewertung
des Staates wird am besten durch die Titelüberschrift eines vielzitierten
amerikanischen Aufsatzes (von Ernest Barker aus dem Jahre 1915) gekenn-
zeichnet: „the discredited state“, der in Mißkredit geratene Staat. Auch in
sehr starken Staaten, deren außtenpolitische Macht und innenpolitische
Ordnung nicht gefährdet ist, in den Vereinigten Staaten von Amerika und
in England, werden die überlieferten Vorstellungen vom Staat seit dem
Kriege lebhaft kritisiert und ist der alte Anspruch des Staates, die sou-
veräne Einheit und Ganzheit zu sein, erschüttert. In Frankreich haben
syndikalistische Theoretiker schon im Jahre 1907 den Satz proklamiert:
Der Staat ist tot. Hier gibt es seit über zwanzig Jahren eine juristische
und soziologische Literatur, die sowohl dem Staat als auch dem Gesetz
jede Überlegenheit bestreitet und beides der Gesellschaft unterordnet. Als
bedeutende und interessante Namen seien hier von modernen Juristen
L&on Duguit und Maxime Leroy genannt. In Deutschland offen-
bart sich die Krisis erst mit dem Zusammenbruc des Bismarckschen Reichs,
als die für unerschütterlich gehaltenen Vorstellungen von Staat und Re-
gierung enthelen; hier entsteht seit 1919 eine große Krisenliteratur, für
die es genügt, an den Titel eines Buches von Alfred Weber zu
erinnern: Die Krisis des europäischen Staatsgedankens. Dazu kommt ein
umfangreiches staats- und völkerrechtstheoretisches Schrifttum, das den
Souveränitätsbegriff und mit diesem Begriff die überlieferte Vorstellung
vom Staat als einer alle Gruppen überragenden Finheit zu zerstören sucht.

. Die Ersehütterung des Staates ist immer auch eine
Erschütterung der Staatsethik. Denn alle überlieferten staats-
ethischen Vorstellungen teilen das Schicksal des konkreten Staates, den sie
stets voraussetzen, und geraten mit ihm in Mißkredit. Wenn der „irdische
Gott“ von seinem Throne stürzt und das Reich der objektiven Vernunft
und Sittlichkeit zu einem „magnum latrocinium“ wird, dann schlachten die
Parteien den mächtigen Leviathan und schneiden sich aus seinem Leibe
Jede ihr Stück Fleisch heraus. Was bedeutet dann noch „Staatsethik“? Der
Stoß trifft nicht etwa nur die Staatsethik Hegels, die aus dem Staat den
Träger und Schöpfer einer eigenen Ethik macht, nicht nur die Idee des
stato etico im Sinne der faschistischen Doktrin; er trifft auch die Staats-
ethik Kants und des liberalen Individualismus. Wenn diese auch den
Staat nicht als Subjekt und Träger einer autonomen Ethik ansieht, sondern
ihre Staatsethik vor allem darin besteht, den Staat an ethische Normen zu

134 Staatsethik und pluralistischer Staat

binden, so geht sie doch — mit Ausnahme einiger radikaler Anarchisten —
bisher immer davon aus, daß der Staat eine oberste Instanz und der maß-
gebende Richter über das äußere „Mein und Dein“ ist, durch den der bloß
normative und daher richterlose Naturzustand — ein status justitia
(genauer judice) vacuus, in welchem jeder Richter in eigener Sache ist --
überwunden werde. Ohne die Vorstellung vom Staat als einer über-
ragenden Einheit und Größe sind alle praktischen Ergebnisse Kanti-
scher Staatsethik widerspruchsvoll und hinfällig. Das gilt am deutlichsten
für die Lehre vom Widerstandsrecht. Trotz aller vernunftrechtlichen Rela-
tivierung des Staates hat Kant ein Widerstandsrecht gegen den Staat gerade
aus dem Gedanken der Einheit des Staates abgelehnt.

I.

Neuere angelsächsische Theorien vom Staat (hier interessieren am
meisten G. D. H. Cole und HaroldI. Laski) nennen sich selbst
„pluralistisch“. Sie wollen damit nicht nur den Staat als eine höchst um-
fassende Einheit, sondern vor allem auch seinen ethischen Anspruch
negieren, eine andere und höhere Art sozialer Verbindung zu sein als
irgendeine der vielen anderen Assoziationen, in denen Menschen leben.
Der Staat wird zu einer sozialen Gruppe oder Assoziation, die bestenfalls
neben, keinesfalls über den andern Assoziationen steht. In seiner
ethischen Konsequenz führt das zu dem Ergebnis, daß der einzelne Mensch
in einer Mehrheit von ungeordnet nebeneinander geltenden sozialen Ver-
pflihtungen und Loyalitätsbeziehungen lebt: in der religiösen Gemein-
schaft, in wirtschaftlihen Verbänden, wie Gewerkschaften, Konzernen
oder anderen Organisationen, in einer politischen Partei, im Klub, in
kulturellen oder geselligen Vereinen, in der Familie und mancherlei
anderen sozialen Gruppen. Überall ist er zur Loyalität oder Treue ver-
pflichtet; überall ergibt sich eineEthik: Kirchenethik, Standesethik,Gewerk-
schaftsethik, Familienethik, Vereinsethik, Kontor- und Geschäftsethik usw.
Für alle diese Pflichtenkomplexe, für die „Pluralität der Loyali-
täten“, gibt es keine „Hierarchie der Pflichten“, kein unbedingt maß-
gebendes Prinzip der Über- und Unterordnung. Insbesondere erscheint die
ethische Bindung an den Staat, die Pflicht zur Treue und Loyalität, nur als
ein Fall neben vielen anderen Bindungen, neben der Loyalität gegen die
Kirche, die Gewerkschaft oder die Familie; die Loyalität gegen den Staat
hat keinerlei Vorrang, und die Staatsethik ist eine Spezialethik neben
vielen anderen Spezialethiken. Ob es überhaupt noch eine soziale Total-
Ethik gibt, wird weder bei Cole noch bei Laski klar; der eine spricht
undeutlich von einer anscheinend allesumfassenden „society“, Laski von
der „Menschheit“.

IH.

Der große Eindruck, den diese Theorie heute machen muß, erklärt sich
aus vielen guten Gründen, die auch philosophisch von Interesse sind. Wenn
pluralistische Sozialtheoretiker wie Cole und Laski sich vor allem an die

Staatsethik und pluralistischer Staat 135

Empirie halten, so tun sie das als Pragmatisten und bleiben dabei in der
Konsequenz ihrer pragmatischen Philosophie, auf- welche Laski sich aus-
drücklich beruft. Gerade er ist auch deshalb philosophisch interessant, weil
er, wenigstens der Absicht nach und scheinbar auch im Ergebnis, das plura-
listische Weltbild der Philosophie von William James auf den Staat über-
trägt und aus der Auflösung der monistischen Einheit des Universums in ein
Multiversum ein Argument entnimmt, um auch die politische Einheit des
Staates pluralistisch aufzulösen. Insofern gehört seine Auffassung des Staates
in die geistesgeschichtliche Reihe der Phänomene, die ich als „politische Theo-
logie“ bezeichnet habe. Die Übereinstimmung des theologischen und meta-
physischen Weltbildes mit dem Bild vom Staat läßt sich überall in der
Geschichte menschlichen Denkens feststellen; ihre einfachsten Beispiele
sind die ideellen Zusammenhänge von Monarchie und Monotheismus, Kon-
stitutionalismus und Deismus. Der Zusammenhang kann weder materia-
listisch als bloßer „ideologischer Überbau“, Reflex oder „Spiegelung“, noch
umgekehrt idealistisch oder spiritualistisch als „materieller Unterbau“ er-
klärt werden.

Es kommt als ein weiteres, geistesgeschichtlich interessantes Moment
hinzu, daß die pluralistischen Argumente keineswegs absolut neu sind,
sondern sich mit alten staatsphilosophischen Theorien verbinden und in-
sofern einer großen Tradition angehören. Die Sozialethik von Cole recht-
fertigt allerdings einen sehr modernen gewerkschafts- oder einen gilden-
sozialistischen Staat, und die pluralistische Lehre von Laski verbindet sich
ebenfalls mit dem politischen Ziel und Ideal der Gewerkschaftsbewegung;
auch die französischen Kritiker der staatlichen Souveränität haben einen
syndikalistischen Föderalismus vor Augen. Man hat daher auf den ersten
Blick den Eindruck, ganz neuen, höchst modernen Theorien zu begegnen.
Das eigentlich Überraschende der theoretischen Situation liegt jedoh —
geistesgeschichtlich gesehen — darin, daß Argumente und Gesichtspunkte,
die sonst den Sozialphilosophen der römisch-katholischen Kirche oder
anderer Kirchen oder auch religiöser Sekten dazu dienten, den Staat gegen-
über der Kirche zu relativieren, nunmehr im Interesse eines gewerkschaft-
lichen oder syndikalistischen Sozialismus vorgebracht werden. Eines der
Lieblingsargumente von Laski ist der Hinweis auf Bismar&ks Kulturkampf,
in welchem das damals so mächtige Deutsche Reich die römische Kirche nicht
besiegen konnte. Eines der wichtigsten Bücher, von denen die angelsäch-
sische pluralistische Theorie ausgeht, ist (neben Gierke und Maitland) John
Neville Figgis’ „Churches in the modern State“ (1913); und Laski beruft
sich sogar auf einen Namen, der bei uns in Deutschland durch die bekannte
Schrift von Görres zu einem Symbol des Kampfes der universalen Kirche
gegen den Staat geworden ist, auf den heiligen Athanasius, und beschwört
für seinen Sozialismus der zweiten Internationale den Schatten dieses mili-
tantesten Kirchenvaters.

Vor allem aber entspricht die pluralistische Auffassung dem empirisch
wirklichen Zustand, wie man ihn heute in den meisten industriellen Staaten

136 Staatsethik und pluralistischer Staat

beobachten kann, Insofern ist die pluralistische Theorie sehr modern und
aktuell. Der Staat erscheint tatsächlich in weitem Maße von den ver-
schiedenen sozialen Gruppen abhängig, bald als ein Opfer, bald als Er-
gebnis ihrer Abmachungen, ein Kompromißobjekt sozialer und wirtschaft-
licher Machtgruppen, ein Agglomerat heterogener Faktoren, Parteien,
Interessenverbände, Konzerne, Gewerkschaften, Kirchen usw., die sich
untereinander verständigen. Im Kompromiß der sozialen Mächte ist der
Staat geschwächt und relativiert, ja überhaupt problematisch geworden,
weil schwer zu erkennen ist, was ihm noch an selbständiger Bedeutung
zukommt. Er scheint, wenn nicht geradezu der Diener oder das Instrument
einer herrschenden Klasse oder Partei, so doch ein bloßes Produkt des
Ausgleichs mehrerer kämpfender Gruppen geworden zu sein, bestenfalls
ein pouvoir neutre et interme&diaire, ein neutraler Vermittler, eine Aus-
gleichsinstanz zwischen den miteinander kämpfenden Gruppen, eine Art
clearing office, ein Schlichter, der sich jeder autoritären Entscheidung ent-
hält, der völlig darauf verzichtet, die sozialen, wirtschaftlichen, religiösen
Gegensätze zu beherrschen, der sie sogar ignoriert und offiziell nicht kennen
darf. Er wird ein „agnostischer“ Staat, der stato agnostico, den die faschi-
stische Kritik verhöhnt. Gegenüber einem solchen Gebilde muß die ethische
Frage der Treue und Loyalität anders beantwortet werden als gegenüber
einer eindeutigen, überragenden und umfassenden Einheit. Das einzelne
Individuum fühlt sich deshalb heute in vielen Staaten tatsächlicdı in einer
Pluralität ethischer Bindungen und ist durch religiöse Gemeinschaften,
wirtschaftliche Verbände, kulturelle Gruppen und Parteien gebunden, ohne
daß es im Konfliktsfall eine anerkannte Entscheidung über die Reihenfolge
der vielen Bindungen gäbe.

Einen solchen Zustand der empirischen Wirklichkeit des sozialen Lebens
darf die philosophische Erörterung nicht unbeachtet lassen. Denn bei einem
Gegenstande wie dem Staat ist der Hinweis auf den Zustand empirischer
Wirklichkeit durchaus ein philosophisches und moralisches Argument. Der
Wert des Staates liegt für jede staatsphilosophische Betrachtung — gleich-
gültig, ob individualistischer oder kollektivistischer Richtung — doch jeden-
falls in seiner konkreten Wirklichkeit, und ein nicht wirklicher Staat
kann nicht Träger oder Adressat konkreter staatsethischer Ansprüche,
Pflichten und Gefühle sein. Ethische Beziehungen wie Treue und Loyalität
sind in der Wirklichkeit des konkreten Lebens nur gegenüber konkret
existierenden Menschen oder Gebilden möglich, nicht gegenüber Konstruk-
tionen und Fiktionen. Deshalb ist es auch staatsphilosophisch und staats-
ethisch nicht gleichgültig, ob der frühere Anspruch desStaates, allen anderen
sozialen Gruppen im Konfliktsfall überlegen zu sein, jetzt entfällt. Auch für
eine individualistische Staatstheorie besteht die Leistung des Staates darin,
daß er die konkrete Situation bestimmt, in welcher überhaupt erst mora-
lische und rechtliche Normen gelten können. Jede Norm setzt nämlich eine
normale Situation voraus. Keine Norm gilt im Leeren, keine in einer (mit
Bezug auf die Norm) abnormen Situation. Wenn der Staat die „äußeren

Staatsethik und pluralistischer Staat 137

Bedingungen der Sittlichkeit“ setzt, so bedeutet das: er schafft die normale
Situation. Nur darum ist er (nach Locke wie nach Kant) der oberste Richter.
Bestimmt nicht mehr der Staat, sondern die eine oder andere soziale
Gruppe von sich aus diese konkrete Normalität der Situation des einzelnen,
die konkrete Ordnung, in welcher der einzelne lebt, so entfällt auch der
ethische Anspruch des Staates auf Treue und Loyalität.

IV.

Trotz seiner Übereinstimmung mit empirischen Wahrnehmungen und
trotz seiner großen philosophischen Beachtlihkeit kann ein derartiger
Pluralismus nicht das letzte Wort des heutigen staatsethischen Problems
sein. Geistesgeschichtlich betrachtet sind jene pluralistischen, gegen den
in sich einheitlichen Staat gerichteten Argumente keineswegs so außer-
ordentlich neu und modern, wie es zuerst den Anschein hat, wenn man,
unter dem großen Eindruck der rapiden Umgruppierungen des heutigen
sozialen Lebens, summarisch daran erinnert, daß Jahrtausende hindurch
alle Staatsphilosophen von Plato bis Hegel die Einheit des Staates als
höchsten Wert auffaßten. In Wahrheit gibt es bei allen digsen Philosophen
viele Abstufungen, sehr starke Kritik an monistischen Überspannungen
und sehr viele Vorbehalte zugunsten selbständiger sozialer Gruppen der
verschiedensten Art. Bekannt sind die Aristotelischen Einwendungen gegen
Platos Übertreibung des politischen Monismus: Die röAıc, meint er, muß
eine Einheit sein, wie» evaı, wie auch die o’x/«, aber nicht ganz und gar,
air 08 ndvrog (Politik I12, 19 und an vielen anderen Stellen des zweiten
Buches). Thomas von Aquin, dessen Monismus schon wegen seines Mono-
theismus sehr stark hervortritt, der in der Einheit den Wert des Staates
erblickt und Einheit mit Frieden gleichsetzt (et ideo id ad quod tendit
intentio multitudinem gubernantis est unitas sive pax, Summa Theol.
la. Q. 103 Art. 3), sagt doch im Anschluß an Aristoteles, daß die aufs
äußerste getriebene Einheit den Staat zerstöre (maxima unitas destruit
civitatem). Außerdem steht bei ihm, wie bei allen Philosophen des Katholi-
zismus, die Kirche als selbständige societas perfecta neben dem Staat, der
ebenfalls societas perfecta sein soll. Das ist ein Dualismus, der, wie jede
Preisgabe der einfachen Einheit, einer Erweiterung zum Pluralismus viele
Argumente bietet. Aus dieser eigenartigen Haltung gegen den Staat erklärt
sich jene auf den ersten Blick etwas seltsame geistesgeschichtliche Allianz
von römisch-katholischer Kirche und gewerkschaftlihem Föderalismus,
die bei Laski zutage tritt. Gleichzeitig aber ist damit bewiesen, daß Laskis
staatstheoretischer Pluralismus einer größeren philosophischen Vertiefung
bedarf, wenn er nicht von dem naheliegenden Einwand betroffen werden
soll, daß die von ihm verwerteten Argumente der katholischen Staats-
philosophie doch gerade aus einem besonders entschiedenen Universalis-
mus hervorgehen. Die römisch-katholische Kirche ist kein pluralistisches
Gebilde, und in ihrem Kampf gegen den Staat ist der Pluralismus wenig-
stens seit dem 16. Jahrhundert auf der Seite der nationalen Staaten. Eine

138 Staatsethik und pluralistischer Staat

pluralistische Sozialtheorie widerspricht sich selbst, wenn sie den Monis-
mus und Universalismus der römisch-katholischen Kirche, zum Universa-
lismus der zweiten oder dritten Internationale säkularisiert, gegen den
Staat ausspieli und dabei immer noch pluralistisch bleiben will.

Schon in der Zweideutigkeit einer solchen geistesgeschichtlichen Koa-
lition zeigt sich, daß der Pluralismus dieser modernen Sozialtheorie un-
deutlich und in sich selbst problematisch ist. Er ist polemisch gegen die
bestehende staatliche Einheit gerichtet und sucht sie zu relativieren. Gleich-
zeitig sprechen die pluralistischen Theoretiker an den entscheidenden
Punkten ihrer Argumentation meistens eine extrem individualistische
Sprache. Insbesondere wird auf die naheliegende und entscheidende Frage,
wer den unvermeidlichen Konflikt der vielen verschiedenen Treue- und
Loyalitätsbeziehungen entscheidet, die Antwort gegeben: das einzelne
Individuum entscheidet selbst. Das bedeutet einen zweifachen Widerspruch.
Erstens handelt es sich doch um eine soziale Situation, die das Individuum
erfaßt, aber nicht beliebig von ihm geändert werden kann; es handelt sich
um eine Angelegenheit der Sozialethik und nicht der innerlichen Autonomie
des einzelnen. Zwar entspricht es einer angelsächsischen Gesinnung, der-
artig individualistisch zu antworten und die letzte Entscheidung dem
einzelnen anheimzugeben, aber eine pluralistische Sozialethik gibt damit
gerade das wieder auf, was an ihr interessant und wertvoll war, nämlich
die Berücksichtigung der konkreten empirischen Macht sozialer Gruppen
und der empirischen Situation, wie sie durch die Zugehörigkeit des Indi-
viduums zu mehreren solcher sozialen Gruppen bestimmt wird. Es ist
überdies empirisch unrichtig, daß das Individuum und nicht eine soziale
Gruppe entscheide. Vielleicht gibt es einige gewandte und bewegliche
Individuen, denen das Kunststück gelingt, sich zwischen den vielen mäch-
tigen sozialen Gruppen frei zu halten, wie man von einer Eisscholle zur
andern springt. Aber diese equilibristische Art von Freiheit wird man
nicht als normale ethische Pflicht von der Masse der normalen Staatsbürger
verlangen können. Auch ist sie das Gegenteil einer Entscheidung sozialer
Konflikte. Wahrscheinlich werden in der Empirie, wenn die Einheit des
Staates entfällt, die verschiedenen sozialen Gruppen als solche die Ent-
scheidung von sich aus, d. h. von ihren Gruppeninteressen aus, treffen. Für
das empirische Individuum aber gibt es erfahrungsgemäß keinen anderen
Spielraum seiner Freiheit als denjenigen, den ein starker Staat ihm zu
garantieren vermag. Sozialer Pluralismus im Gegensatz zu staatlicher Ein-
heit bedeutet weiter nichts, als daß der Konflikt der sozialen Pflichten
der Entscheidung der einzelnen Gruppe überlassen bleibt. Das bedeutet
dann Souveränität der sozialen Gruppen, nicht aber Freiheit und Autono-
mie des einzelnen Individuums. Der zweite Widerspruc liegt darin, daß
der ethische Individualismus sein Korrelat im Begriff der Menschheit hat.
Der empirische einzelne kann sich nicht selbst genügen und nicht von seiner
Einzelheit aus ethische Konflikte des sozialen Lebens entscheiden. Für eine
Individualethik hat der einzelne seinen Wert nur als Mensch; der maß-

Staatsethik und pluralistischer Staat 139

gebende Begriff ist demnach der der Menscheit. Wirklich erscheint bei
Laski die Menschheit als höchste Instanz, und zwar die Menschheit als
Ganzes; und Cole meint, wenn auch unklar, mit dem Wort „society“ wohl
etwas Ähnliches wie Menschheit. Das aber ist der denkbar weiteste und
größte Universalismus und Monismus und alles andere als eine plura-
listische Theorie.

Ebenso undeutlich wie der eigene Pluralismus bleibt der Gegner jener
Theorie, nämlich der Staat als die Einheit, die vom Pluralismus erfaßt
werden soll. Schon aus den obigen philosophiegeschichtlichen Andeutungen
läßt sich entnehmen, daß die politische Einheit niemals so absolut monistisch
und alle anderen sozialen Gruppen vernichtend aufgefaßt werden kann
und aufgefaßt worden ist, wie es die „Pluralisten“ aus polemischen Gründen
manchmal hinstellen und wie es nach den simplifizierenden Formen von
Juristen manchmal anzunehmen ist. Wenn Juristen von der „Allmacht“
des Souveräns, des Königs oder des Parlaments sprechen, so muß man ihre
barock übertreibenden Formeln daraus verstehen, daß es sich im Staat
des 16. bis 18. Jahrhunderts darum handelte, das pluralistische Chaos
der Kirchen und Stände zu überwinden, Man mad sich die Aufgabe zu
leicht, wenn man sich an solche Redewendungen hält. Auch der absolute
Fürst des 17. und 18. Jahrhunderts war gezwungen, göttliches und natür-
liches Recht, d. h. soziologisch gesprochen, Kirche und Familie zu respek-
tieren und die mannigfachsten Rücksichten auf überlieferte Einricdıtungen
und wohlerworbene Rechte zu nehmen, Die Einheit des Staates ist stets
eine Einheit aus sozialen Vielheiten gewesen. Sie war zu verschiedenen
Zeiten und in verschiedenen Staaten sehr verschieden, immer aber komplex
und in gewissem Sinn in sich selbst pluralistisch. Mit dem Hinweis auf
diese selbstverständliche Komplexität ist vielleicht ein überspannter Monis-
mus widerlegt, nicht aber das Problem der politischen Einheit gelöst. Außer-
dem aber gibt es doch, auch abgesehen von jener Komplexität, viele ver-
schiedenartige Gestaltungsmöglichkeiten der politischen Einheit. Es gibt
Einheit von oben (durch Befehl und Macht) und Einheit von unten (aus
der substantiellen Homogenität eines Volkes): Einheit durch fortwährende
Vereinbarungen und Kompromisse sozialer Gruppen oder durch ander-
weitige, irgendwie bewirkte Ausbalanzierungen dieser Gruppen; eine Ein-
heit von innen her und eine, die nur auf dem Druck von außen beruht;
eine mehr statische und eine sich beständig funktionell integrierende dyna-
mische Einheit; es gibt endlich Einheit durch Macht und Einheit durch
Konsens. Dieser letzte einfache Gegensatz beherrscht die Staatsethik des
Pluralismus, deren ethischer Sinn offenbar darin liegt, daß sie nur die
Einheit durch Konsens ethisch gelten läßt. Mit Recht. Aber damit beginnt
erst das aktuelle Problem. Denn jeder, auch der „freie“ Konsens, ist irgend-
wie motiviert und herbeigeführt. Macht bewirkt Konsens, und zwar oft
einen vernünftigen und ethisch berechtigten Konsens; und umgekehrt:
Konsens bewirkt Macht, und zwar oft eine unvernünftige und — trotz des
Konsenses-— ethisch verwerfliche Macht. Pragmatisch und empirisch gesehen

140 Staatsethik und pluralistischer Staat

erhebt sich dann die Frage, wer über die Mittel verfügt, den „freien“
Konsens der Massen herbeizuführen, über die wirtschaftlichen, päd-
agogischen, psychotechnischen Mittel der verschiedensten Art, mit deren
Hilfe erfahrungsgemäß ein Konsens herbeigeführt werden kann. Sind die
Mittel in den Händen sozialer Gruppen oder einzelner Menschen und der
Kontrolle des Staates entzogen, so ist es allerdings mit dem, was offiziell
noch „Staat“ heißt, zu Ende, die politische Macht ist unsichtbar und un-
verantwortlich geworden, aber das sozial-ethische Problem ist mit dieser
Feststellung nicht gelöst.

Der letzte und tiefste Grund aller solcher Unklarheiten und sogar
Widersprüche liegt darin, daß die Vorstellung vom Siaat bei den plura-
listischen Staatstheoretikern unklar ist. Meistens denken sie, rein polemisch,
an die Reste des alten „absoluten“ Staates des 17. und 18. Jahrhunderts.
Staat bedeutet dann Regierungsapparat, Verwaltungsmaschine, kurz Dinge,
die selbstverständlich nur instrumental gewertet werden können, die jeden-
falls kein Gegenstand von Treue und Loyalität sind und deren sich die
verschiedenen sozialen Gruppen mit Recht bemächtigen, indem sie die
Reste unter sich teilen. Daneben aber ist der Staat dann doch wieder auch
bei jenen Pluralisten die immer von neuem, und zwar gerade auch aus
den Kompromissen der verschiedenen sozialen Gruppen sich integrierende
politische Einheit, die als solche gewisse ethische Ansprüche machen kann,
sei es auch nur den Anspruch, daß die Abmachungen und Kompromisse
gehalten werden. Das wäre eine, wenn auch sehr problematische, Ethik
(des „pacta sunt servanda“. Es ist natürlich möglich, das Wort „Staat“ ge-
schichtlich auf den absoluten Staat des 17. und 18. Jahrhunderts zu be-
schränken. Dann ist es leicht, ihn heute ethisch zu bekämpfen. Aber es
kommt nicht auf das Wort an, das seine Geschichte hat und unmodern
werden kann, sondern auf die Sache, nämlich das Problem der politischen
Einheit eines Volkes. Hier nun herrscht, wie fast überall, so auch bei den
pluralistischen Sozialtheoretikern, der meistens in kritikloser Unbewußt-
heit verbleibende Irrtum, daß das Politische eine eigene Substanz neben
anderen Substanzen „sozialer Assoziationen“ bedeute, daß es neben Reli-
gion, Wirtschaft, Sprache, Kultur und Recht einen besonderen Gehalt dar-
stelle, und daß infolgedessen die politische Gruppe koordiniert neben die
anderen Gruppen gestellt werden könne, neben Kirche, Konzern, Gewerk-
schaft, Nation, Kultur- oder Rechtsgemeinschaften der verschiedensten Art.
Die politische Einheit wird dann eine besondere, zu anderen Einheiten
hinzutretende, neue substantielle Einheit. Alle Erörterungen und Dis-
kussionen über das Wesen des Staates und des Politischen müssen in Ver-
wirrung geraten, solange diese weitverbreitete Vorstellung herrscht, daß
es eine inhaltlich eigene politische neben anderen Sphären gäbe. Es ist dann
auch leicht, den Staat als politische Einheit ad absurdum zu führen und
in Grund und Boden zu widerlegen. Denn was bleibt vom Staat als der
politischen Einheit übrig, wenn man alle anderen Gehalte, das Religiöse,
Wirtschaftliche, Kulturelle usw. abzieht? Ist das Politische nichts als das

Staatsethik und pluralistischer Staat 141

Ergebnis einer solchen Subtraktion, so ist es in der Tat gleich Null. Aber
darin liegt eben das Mißverständnis. Richtigerweise bezeichnet das Poli-
tische nur den Intensitätsgrad einer Einheit. Die politische Einheit kann
daher verschiedene Gehalte haben und in sich umfassen. Sie bezeichnet
aber stets den intensivsten Grad der Einheit, von dem aus infolgedessen
auch die intensivste Unterscheidung, die Gruppierung nach Freund und
Feind, bestimmt wird. Die politische Einheit ist höchste Einheit, nicht,
weil sie allmächtig diktiert oder alle anderen Einheiten nivelliert, sondern
weil sie entscheidet und innerhalb ihrer selbst alle anderen gegensätzlichen
Gruppierungen daran hindern kann, sich bis zur extremen Feindschaft
(d. h. bis zum Bürgerkrieg) zu dissoziieren. Da wo sie ist, können die
sozialen Konflikte der Individuen und sozialen Gruppen entschieden
werden, so daß eine Ordnung, d. h. eine normale Situation besteht. Die
intensivste Einheit ist entweder da oder nicht da; sie kann sich auflösen,
dann entfällt die normale Ordnung. Aber unentrinnbar ist sie immer Ein-
heit, denn es gibt keine Pluralität der normalen Situationen, und un-
vermeidlich geht von ihr, solange sie überhaupt da ist, die Entscheidung
aus. Jede soziale Gruppe, gleichgültig, welcher Art und welchen Sach-
gehaltes, wird in dem Maße politisch, in dem sie an der Entscheidung
beteiligt ist oder gar die Entscheidung bei sich konzentriert. Weil das Poli-
tische keine eigene Substanz hat, kann der Punkt des Politischen von
jedem Gebiet aus gewonnen werden, und jede soziale Gruppe, Kirche,
Gewerkscaft, Konzern, Nation, wird politisch und damit staatlich, wenn
sie sich in diesem Punkt der höchsten Intensität nähert. Sie speist mit ihren
Sachgehalten und Werten die politische Einheit, die von den verschiedenen
Gebieten mensclichen Lebens und Denkens lebt und aus Wissenschaft,
Kultur, Religion, Recht und Sprache ihre Energien zieht. Alles menschliche
Leben, auch das der höchsten geistigen Sphären, hat in seiner geschichtlichen
Realisierung wenigstens potentiell einen Staat über sich, der aus solchen
Inhalten und Substanzen stark und mächtig wird, wie der mythische Adler
des Zeus, der sich aus den Fingeweiden des Prometheus nährt.

v

Die Unklarheiten und Widersprüche, die sich in den pluralistischen
Sozialtheorien nachweisen lassen, haben ihren Grund nicht im Pluralis-
mus, sondern nur in der unrichtigen Anwendung eines an sich richtigen
und in allen Problemen des objektiven Geistes unumgänglichen Pluralis-
mus. Denn die Welt des objektiven Geistes ist eine pluralistische Welt:
Pluralismus der Rassen und Völker, der Religionen und Kulturen, der
Sprachen und der Rechtssysteme. Es kommt nicht darauf an, diesen ge-
gebenen Pluralismus zu leugnen und mit Universalismen und Monismen
zu vergewaltigen, vielmehr den Pluralismus richtig zu placieren.

Auch die politische Welt ist wesentlich pluralistisch. Doch sind Träger
dieses Pluralismus die politischen Einheiten als solche, d. h. die Staaten.
Insbesondere sind die modernen europäischen Staaten im 16. und 17. Jahr-

142 Staatsethik und pluralistischer Staat

hundert aus der Auflösung eines Universalismus entstanden, und ihr
Souveränitätsbegriff richtet sich polemisch sowohl gegen den universalen
Anspruch einer Weltmonarchie des Kaisertums, wie gegen die ebenfalls
universalen politischen Ansprüche des Papsttums. Es ist ein geistesgeschicht-
liches Mißverständnis erstaunlicher Art, diese pluralen politischen Ein-
heiten unter Berufung auf universale und monistische Vorstellungen auf-
lösen zu wollen und das als Pluralismus hinzustellen, und zwar sogar noch,
wie Laski es tut, unter Berufung auf William James. Im System der „Poli-
tischen Theologie“ entspricht dem Pluralismus des Weltbildes von James
das Zeitalter der heutigen demokratischen Nationalstaaten mit ihrem
Pluralismus der auf nationaler Grundlage staatlich gesinnten Völker.
Die Monarchie ist nach ihrer ideellen Tendenz und Argumentation eher
universalistisch, weil sie von Gott sein muß, wenn sie sich nicht demo-
kratish durch den Willen des Volkes rechtfertigt. Die Demokratie
dagegen führt zur Anerkennung jedes der vielen Völker als einer poli-
tischen Einheit. Ein Philosoph des Pluralismus sagt daher mit Recht: „Ebenso
wie in dem sozialen Leben jetzt und für immer der djwoc in den Vorder-
grund getreten ist, und es darum in der zivilisierten Welt nicht mehr
Könige geben kann, die nicht Diener des Volkes sind, so tritt auch auf
dem Gebiete der Philosophie das Seiende selbst in seinem Ganzen und
in aller seiner Mannigfaltigkeit, d. h. das #&%oc der Erfahrung als gesetz-
gebend hervor, und die Zeit seiner verschiedenen Schematisierungen und
Abplattungen ist unwiderruflich vorüber“ (Boris Jakowenko, Vom Wesen
des Pluralismus, Bonn 1928),

Die Pluralilät der Staaten, d. h. der politischen Einheiten der ver-
schiedenen Völker, ist demnach der echte Ausdruck eines richtig ver-
standenen Pluralismus. Universalmonistische Begriffe wie Gott, Welt und
Menschheit sind höchste Begriffe und thronen hoc, sehr hoch über jener
Pluralität der konkreten Wirklichkeit. Sie behalten ihre Dignität als
höchste Begriffe nur, solange sie an ihrer höchsten Stelle bleiben. Sie ver-
ändern ihr Wesen sofort und verfehlen ihren Sinn und ihre Aufgabe, wenn
sie sich ins Handgemenge des politischen Lebens mischen und eine falsche
Macht und eine falsche Nähe bekommen. Ich möchte nicht so weit gehen,
sie in eine Parallele mit Max Schelers Konzeption vom Geist zu stellen
und von ihnen zu sagen, daß sie gegenüber dem konkreten Leben der
Völker und sozialen Gruppen so ohnmächtig sind, wie es in Schelers
Metaphysik der Geist gegenüber dem Leben und den Trieben ist. Doch
sind sie nur regulative Ideen ohne direkte oder indirekte Gewalt. Darin
liegt ihr Wert und ihre Unentbehrlichkeit. Es gibt gewiß kein menschliches,
auch kein politisches Leben ohne die Idee der Menschlichkeit. Aber diese
Idee konstituiert nichts, jedenfalls keine unterscheidbare Gemeinschaft.
Alle Völker, alle Klassen, alle Angehörigen aller Religionen, Christen und
Sarazenen, Kapitalisten und Proletarier, Gute und Böse, Gerectte und
Ungerecte, Delinquent und Richter sind Menschen, und mit Hilfe eines
solchen universalen Begriffs läßt sich jede Unterscheidung negieren und

Staatsethik und pluralistischer Staat 143

jede konkrete Gemeinschaft sprengen. Solche höchsten Ideen können und
sollen temperieren und modifizieren. Sobald aber bestimmte Völker und
soziale Gruppen oder aucdı einzelne Menschen sie benutzen, um sich mit
ihnen zu identifizieren, verwandelt sich die regulative Idee in ein furcht-
bares Instrument mensclicher Herrschsucht. Schon in dem engen und für
die Volksgenossen wenigstens auf längere Zeit übersichtlihen Rahmen
eines Staates ist es ein gefährlicher Betrug, wenn einzelne soziale Gruppen
ihre Sonderinteressen im Namen des Ganzen verfolgen und sich un-
berechtigterweise mit dem Staat identifizieren. Dann dient der Name des
Staates nur politischer Unterdrückung und Entrechtung. Wenn aber erst
höchste und universale Begriffe wie Menschheit politisch benutzt werden,
um ein einzelnes Volk oder eine bestimmte soziale Organisation mit ihnen
zu identifizieren, dann entsteht die Möglichkeit furchtbarster Expansion
und eines mörderischen Imperialismus. Hierfür läßt sich der Name der
Menschheit nicht weniger mißbrauchen als der Name Gottes, und es könnte
sein, daß sich bei vielen Völkern und großen Massen ein Gefühl verbreitet,
.dessen authentischer Ausdruck in der Abwandlung eines schlimmen Wortes
von Proudhon enthalten ist: „Wer Menschheit sagt, will betrügen.“

Gegenüber der politischen Abnutzung solcher expansiven Ganzheiten
ist es weniger anspruchsvoll, die Pluralität der zu Staaten geeinten Völker
hinzunehmen und anzuerkennen. Im Vergleich zu jenen Welt und Mensch-
heit umfassenden Universalismen ist das bescheiden, aber es rechtfertigt
sich durch das immanente Maß der sozialen Größe. Jede der vielen poli-
tischen Einheiten ist freilich im Ganzen der Welt und der Menschheit nur
ein Stück Ordnung, nur ein Fragment, Doch ist es das menschlicher Tat
und Gemeinschaft zugängliche Stück. Soviel Betrug und Lüge auch im
Staat wie in allem Menschlichen noch möglich ist, die phantastischen Dimen-
sionen eines Welt und Menschheit umfassenden Universalbetrugs sind hier
nicht möglich. In einer vom Gesetz des Pluralismus beherrschten geistigen
Welt ist ein Stück konkreter Ordnung wertvoller als die leeren Allgemein-
heiten einer falschen Totalität. Denn es ist eine wirkliche Ordnung, nicht
eine konstruierte und fingierte Abstraktion, eine Gesamtsituation des
normalen Lebens, in der konkrete Menschen und soziale Gruppen ihre
konkrete Existenz haben können. Es wäre ein falscher Pluralismus, gegen
die konkrete Wirklichkeit solcher pluralen Ordnungen weltumfassende
Ganzheiten auszuspielen; es ist vernünftig und sinnvoll, das Nach- und
Nebeneinander der Völker und Staaten gelten zu lassen, das den Inhalt
der menschlichen Geschichte darstellt.

Staaten und Völker entstehen und vergehen, und es gibt starke und
schwache Völker, gesunde und kranke, imposante und erbärmliche
Staaten. Durch den Hinweis auf das Schwache, Kranke und Elende ist das
Starke und Kräftige nicht widerlegt. Hier gilt der Satz des Aristoteles, den
Rousseau seiner Abhandlung über die Ungleichheit unter den Menschen
als Motto vorausgestellt hat: Non in depravatis sed in his quae bene
secundum naturam se habent considerandum est quid sit naturale. Da-

144 Staatsethik und pluralistischer Staat

durch wird aber auch klar, in welchem Maße gerade die politische Einheit
menschliche Tat und Aufgabe ist, weil sie die im Rahmen des allgemeinen
Pluralismus zu bewirkende maßgebende Einheit ist, das Stück konkreter
Ordnung, die normale Situation. Hierfür bedarf es einer größeren An-
strengung und geistigen Leistung als zu anderen Gemeinsamkeiten und
sozialen Einheiten. Insbesondere ist es leichter, eine ökonomische „Asso-
ziation“ zu realisieren als eine politische Einheit, und es ist verständlich,
sogar selbstverständlich, daß die Menschen in Zeiten der Müdigkeit und
Erschöpfung das Interesse an soldhen Anstrengungen verlieren. Je höher
und intensiver die Gemeinschaft, um so höher das Bewußtsein und die
Tat, durch welche sie sich verwirklicht. Um so größer auch das Risiko des
Mißerfolges. Der gelungene und vollendete Staat ist daher ebenso groß-
artig, wie der mißlungene Staat — moralisch und ästhetisch — widerwärtig
und miserabel. Man kann leicht auf die vielen mißlungenen Versuche hin-
weisen und auf die elenden Zerrbilder von Staaten, die es heute gibt. Aber
das ist offenbar weder theoretisch, noch ethisch, noch auch nur empirisch
ein Argument und keine Lösung der gestellten Aufgabe.
*

In diesem Vortrag sollte nur eine kurze Übersicht über eine geistes-
geschichtliche Lage gegeben werden. Ich will mit einer kurzen thesenhaften
Zusammenfassung schließen.

Staatsethik gibt es in mancherlei verschiedenartigem und sogar wider-
spruchsvollem Sinn. Staatsethik kann Unterwerfung des Staates unter
ethische Normen bedeuten und begründet dann vor allem Pflichten des
Staates. Das setzt, wie besonders in Kants staatsethischen Darlegungen zu
erkennen, einen bestehenden Staat voraus, den „jetzt bestehenden Gesetz-
geber“, wie Kant sich ausdrückt, dessen Existenz unproblematisch als
selbstverständlich hingenommen wird. In soziologischer Konkretheit be-
deutet Unterwerfung des Staates unter ethische Normen natürlich nichts
anderes als Kontrolle und Herrschaft derjenigen Menschen und sozialen
Gruppen, die in der konkreten Wirklichkeit gegenüber dem konkreten
Staat im Namen jener ethischen Normen auftreten und sie zur Geltung
bringen. Staatsethik kann ferner eine vom Staat als autonomem ethischen
Subjekt gesetzte, von ihm ausgehende Ethik bedeuten, durch welche spe-
zifische, über die non-resistance hinausgehende Pflichten gegenüber dem
Staat begründet werden. Auch das setzt einen bestehenden Staat voraus.
Wird nun der Staat zu einem pluralistischen Parteienstaat, so kann die
Einheit des Staates nur so lange bestehen, als die zwei oder mehreren
Parteien sich einigen, indem sie gemeinsame Prämissen anerkennen. Die
Einheit beruht dann insbesondere auf der von allen Parteien anerkannten
Verfassung, die als gemeinsame Grundlage unbedingt respektiert werden
muß. Staatsethik wird dann zur Verfassungsethik. Je nach der Substantiali-
tät, der Eindeutigkeit und der Autorität der Verfassung kann darin eine
sehr wirksame Einheit liegen. Es kann aber auch sein, daßsich die Verfassung
zur bloßen Spielregel und ihre Ethik zur bloßen Ethik des fair play ver-

Staatsethik und pluralistischer Staat 145

füctigt und daß es schließlich, bei pluralistischer Auflösung der Einheit
des politischen Ganzen, dahin kommt, daß die Einheit nur noc ein
Agglomerat von wechselnden Vereinbarungen heterogener Gruppen ist.
Die Verfassungsetbik verflüchtigt sich dann noch weiter, und zwar in die
Ethik des Satzes pacta sunt servanda. In allen genannten Fällen von
Staatsethik ist der Staat noch eine Einheit, sei es, wie in den beiden ersten
Fällen — Unterwerfung des Staates unter die Ethik oder Aufstellung des
Staates als eines übergeordneten ethischen Subjekts — eine als konkret
bestehend vorausgesetzte Einheit, sei es eine in der gemeinsamen An-
erkennung der Verfassungsgrundlage oder der Spielregel enthaltene, aber
ebenfalls vorausgesetzte Einheit. Nur auf den Satz pacta sunt servanda
läßt sich keine Einheit des Staates gründen, denn die einzelnen sozialen
Gruppen als vertragschließende Subjekte sind dann als solche die maß-
gebenden Größen, die sich des Vertrages bedienen und untereinander nur
noch durch ein vertragliches Band gebunden sind. Sie stehen als selbständige
politische Größen einander gegenüber, und was es an Einheit gibt, ist nur
das Resultat eines (wie alle Bündnisse und Verträge) kündbaren Bünd-
'nisses. Der Vertrag hat dann nur den Sinn eines Friedensschlusses zwischen
den paktierenden Gruppen, und ein Friedensschluß hat, ob die Parteien
wollen oder nicht, immer einen Bezug auf die, wenn auch vielleicht ent-
fernte Möglichkeit eines Krieges. Im Hintergrund dieser Art Vertrags-
ethik steht daher immer eine Ethik des Bürgerkrieges; im Vordergrund
steht die offenbare Unzulänglichkeit des Satzes pacta sunt servanda, der,
konkret gesprochen, nicht viel mehr sein kann als eine Legitimierung des
jeweiligen status quo, ähnlich wie er im Privatleben eine vortreffliche
Ethik von Wucherern abzugeben vermag. Wird die staatliche Einheit in
der Wirklichkeit des sozialen Lebens problematisch, so ergibt sich ein für
jeden Staatsbürger unerträglicher Zustand, denn damit entfällt die nor-
male Situation und die Voraussetzung jeder ethischen und jeder rechtlichen
Norm. Dann erhält der Begriff der Staatsethik einen neuen Inhalt, und
es ergibt sich eine neue Aufgabe, die Arbeit an der bewußten Herbei-
führung jener Einheit, die Pflicht, daran mitzuwirken, daß ein Stück kon-
kreter und realer Ordnung sich realisiert und die Situation wieder normal
wird. Dann tritt neben die Pflicht des Staates, die in seiner Unterwerfung
unter ethische Normen liegt, und neben die Pflichten gegenüber dem Staat
eine weitere ganz anders geartete staatsethische Pflicht, nämlich die Pflicht
zum Staat.

10 1682

17. Die Wendung zum totalen Staat (193)

Die Verfassungssituation der Gegenwart ist zunächst dadurch gekenn-
zeichnet, daß zahlreiche Einrichtungen und Normierungen des 19. Jahr-
hundert unverändert beibehalten sind, die heutige Situation aber sich
gegenüber der früheren völlig geändert hat. Die deutschen Verfassungen
des 19. Jahrhunderts stehen in einer Epoche, deren Grundstruktur von der
großen deutschen Staatslehre dieser Zeit auf eine klare und brauchbare
Grundformel gebracht worden ist: die Unterscheidung von Staat und Ge-
sellschaft. Es ist dabei eine zweite, hier nicht interessierende Frage, wie
man den Staat und wie die Gesellschaft bewertet, ob man das eine dem
andern überordnet oder nicht, ob und wie das eine vom andern ab-
hängig ist usw. Das alles hebt die Unterscheidung nicdt auf. Ferner ist
zu beachten, daß „Gesellschaft“ wesentlich ein polemischer Begriff war und
als Gegenvorstellung den konkreten, damals bestehenden, monarchischen
Militär- und Beamtenstaat im Auge hatte, demgegenüber das, was nicht
zu diesem Staat gehörte, eben Gesellschaft hieß. Der Staat war damals
unterscheidbar von der Gesellschaft. Er war stark genug, um sich den
übrigen sozialen Kräften selbständig gegenüberzustellen und dadurch die
Gruppierung von sich aus zu bestimmen, so daß alle die zahlreichen Ver-
schiedenheiten innerhalb der „staatsfreien“ Gesellschaft — konfessionelle,
kulturelle, wirtschaftliche Gegensätze — von ihm aus, und nötigenfalls
durch den gemeinsamen Gegensatz gegen ihn, relativiert wurden und die
Zusammenfassung zur „Gesellschaft“ nicht hinderten. Andrerseits aber
hielt er sich in einer weitgehenden Neutralität und Nichtintervention gegen-
über Religion und Wirtschaft und respektierte in weitem Maße die Auto-
nomie dieser Lebens- und Sachgebiete; er war also nicht in dem Sinne
absolut und nicht so stark, daß er alles Nichtstaatliche bedeutungslos ge-
macht hätte, Auf diese Weise war ein Gleichgewicht und ein Dualismus
möglich; insbesondere konnte man einen religions- und weltanschauungs-
losen, sogar völlig agnostischen Staat für möglich halten und eine staatsfreie
Wirtschaft wie einen wirtschaftsfreien Staat konstruieren. Der bestimmende
Beziehungspunkt blieb jedoch der Staat, weil dieser in konkreter Deutlich-
keit und Unterscheidbarkeit vor Augen stand. Noch heute soll das viel-
deutige Wort „Gesellschaft“, soweit es hier interessiert, vor allem etwas
bezeichnen, was nicht Staat, gelegentlich außerdem auch, was nicht Kirche
ist‘. Allen wichtigen Einrichtungen und Normierungen des öffentlichen

t Die einfachste und klarste Zusammenfassung der oft unfaßbar vieldeutigen Vor-
stellungen von der „Gesellschaft“ findet sich bei Eduard Spranger, Das Wesen der .

deutschen Universität (Akademisches Deutschland III, 1, S.9): „Im deutschen SOZIO-
logischen Sprachgebrauch ist es üblich, die unendliche Fülle von freien und organi-

Die Wendung zum totalen Staat 147

Rechts, die sich im Laufe des 19. Jahrhunderts in Deutschland entwickelt
haben und die einen großen Teil unseres öffentlichen Rechts ausmachen,
liegt jene Unterscheidung als Voraussetzung zugrunde. Daß man allgemein
den Staat der deutschen konstitutionellen Monarchie mit seinen Gegen-
überstellungen von Fürst und Volk, Krone und Kammer, Regierung und
Volksvertretung als „dualistisch“ konstruiert hat, ist nur ein Ausdruck
des allgemeineren, fundamentalen Dualismus von Staat und Gesellschaft.
Die Volksvertretung, das Parlament, die gesetzgebende Körperschaft, war
als der Schauplatz gedacht, auf dem die Gesellschaft erschien und dem Staat
gegenübertrat. Hier sollte sie sich in den Staat (oder der Staat sich in sie)
hineinintegrieren?.

In allen wichtigen Begriffsbildungen äußert sich die dualistische Grund-
struktur. Die Verfassung gilt als Vertrag zwischen Fürst und Volk. Der
wesentliche Inhalt eines staatlichen Gesetzes wird darin gefunden, daß es
„in Freiheit und Eigentum der Bürger eingreift“. Eine Rechtsverordnung
wendet sich, zum Unterschiede von einer Verwaltungsverordnung, die nur
an die Behörden und Beamten ergeht, an alle Staatsbürger. Das Budget-
recht beruht auf der Vorstellung, daß zwischen den beiden Partnern regel-
mäßig eine Budgetvereinbarung zustande kommt, und noch in der letzten
Auflage des Lehrbuches Meyer-Anschütz (1919, S.890,897) heißt das Budget-
gesetz „Budgetvereinbarung“. Wenn man für einen Verwaltungsakt wie
die Veranschlagung des Staatshaushalts ein sogenanntes formelles Gesetz
verlangt, so zeigt sich in dieser Formalisierung nichts anderes als die Politi-
sierung des Begriffs: die politische Macht des Parlaments ist groß genug,

sierten, gewachsenen und geschaffenen, flüchtigen und dauernden Formen mensch-
lichen Verbundenseins, die nicht Staat und nicht Kirche sind, kurzweg
als die „Gesellschaft“ zu bezeichnen. Das Gebilde ist so nebelhaft wie das ‚Milieu‘.“
Diese Bemerkung Sprangers trifft den negativen Charakter der Vorstellung „Gesell-
schaft“, sie wird aber, wie mir scheint, der weiteren geschichtlichen Tatsache nicht
gerecht, daß „Gesellschaft“ in der konkreten Situation des 19. Jahrhunderts nicht
nur einen negativen, sondern darüber hinaus auch noch einen spezifisch politi-
schen, also polemischen Sinn haite, wodurch das Wort aufhört, „nebelhaft“
zu sein und die konkrete Präzision gewinnt, die ein politischer Begriff durch seinen
konkreten Gegenbegriff erhält. Infolgedessen haben auch die mit Hilfe des Wortes
societas gebildeten Begriffe dieser Situation, sobald sie zu geschichtlicher Bedeutung
kommen, meistens einen oppositionellen Sinn, nicht nur „Sozialismus“, sondern audı
die „Soziologie“, die, wie Carl Brinkmann sagt. als eine „Oppositionswissenschaft“
entstanden ist (Versuch einer Gesellschaftswissenschaft, München und Leipzig 1919).
Herr stud. jur. G. Wiebeck (Berlin) macht mich auf eine Stelle des Budies von
L. v. Hasner, Filosofie des Rechts und seiner Geschichte in Grundlinien, Prag 1851,
5.82, aufmerksam, die folgenden, auch für die weiteren Ausführungen des oben-
stehenden Textes, namentlich für die Lage einer in „Selbstorganisation“ befindlichen
Gesellschaft interessanten Wortlaut hat: „Die Gesellschaft aber als schwirrende,
unorganisierte Masse ist keine ethische, sondern nur eine transitorische, historische
Gestalt. Organisiert ist sie eine ethische, aber eben der Staat selbst, wenn dieser
sonst etwas mehr sein soll, als ein abstractum.“

ı Zum Beispiel statt Vieler T,orenz von Stein, Geschichte der sozialen Bewegung
in Frankreich, Bd.2 (Ausgabe von Gottfried Salomon, München 1921, II, S. 4): Die
Kammer ist das Organ, „durch welches die Gesellschaft den Staat beherrscht“, oder
die inhaltreiche Bemerkung von Rudolf Gneist, Die nationale Rechtsidee von den
Ständen, Berlin 1894, S.269: das allgemeine Verlangen nach geheimer Abstimmung
ist „das untrügliche Zeichen der Überflutung des Staates durch die Gesellschaft“.

10%

148 Die Wendung zum totalen Staat

um es einerseits durchzusetzen, daß eine Normierung nur dann als Gesetz
gilt, wenn das Parlament mitgewirkt hat, und gleichzeitig auf der andern
Seite einen formellen, d. h, von dem sachlichen Inhalt des Vorganges ab-
sehenden Gesetzesbegriff zu erobern; diese Formalisierung bringt also
nur den politischen Erfolg der Volksvertretung gegenüber der Regierung,
der Gesellschaft gegenüber dem monarchischen Beamtenstaat, zum Aus-
druck. Auc die Selbstverwaltung setzt in allen ihren Einrichtungen die
Unterscheidung von Staat und Gesellschaft voraus; Selbstverwaltung ist
ein Teil der dem Staat und seinem Beamtentum gegenüberstehenden Ge-
sellschaft; auf dieser Grundvoraussetzuug haben sich ihre Begriffe und
Einrichtungen im 19, Jahrhundert entwickelt und formuliert.

Ein solcher „dualistischer‘‘ Staat ist eine Balancierung von zwei ver-
schiedenen Staatsarten: er ist ein Regierungsstaat und ein Gesetzgebungs-
staat zu gleicher Zeit. Er entwickelt sich um so mehr zum Gesetzgebungs-
staat, je mehr das Parlament, als die gesetzgebende Körperschaft, der
Regierung, d. h. je mehr die damalige Gesellschaft dem damals bestehen-
den Staat sich überlegen zeigt. Man kann alle Staaten nach dem Gebiet
staatlicher Tätigkeit einteilen, auf dem sie das Zentrum ihrer Tätigkeit
finden. Danach gibt es Justiz- oder besser: Jurisdiktionsstaaten, daneben
Staaten, die wesentlich Regierung und Exekutive sind, und endlich Gesetz-
gebungsstaaten. Der mittelalterliche Staat, wie auch in weitem Maße bis
in die Gegenwart hinein das angelsächsische Staatsdenken, geht davon aus,
daft der Kern der Staatsgewalt in der Gerichtsbarkeit liegt. Staatsgewalt
und Jurisdiktion werden hier gleichgesetzt, wie das heute noch der Aus-
drucksweise des Codex Juris Canonici (z. B. can. 196, 218) entspricht, wobei
allerdings zu beachten ist, daß die maßgebende Unischreibung der Autori-
tät der römisch-katholischen Kirche und ihrer höchsten Ämter sich nicht
in dem Bild eines Richters, sondern dem eines Hirten über seiner Herde
äußert. Der seit dem 16. Jahrhundert seine Form gewinnende absolute
Staat ist gerade aus dem Zusammenbruch und der Auflösung des mittel-
alterlichen, pluralistischen, feudal-ständischen Rechtsstaats und seiner
Jurisdiktion entstanden und stützt sich auf Militär und Beamtentum. Er
ist daher wesentlich ein Staat der Exekutive und der Regierung. Seine
ratio, die ratio status, die oft mißdeutete Staatsräson, liegt nicht in inhalts-
vollen Normen, sondern in der Effektivität, mit der er eine Situation schafft,
in welcher überhaupt erst Normen gelten können, weil der Staat der Ur-
sache aller Unordnung und Bürgerkriege, dem Kampf um das normativ
Richtige, ein Ende macht. Dieser Staat „stellt die öffentliche Ordnung und
Sicherheit her“. Erst als das eingetreten war, konnte der Gesetzgebungs-
staat der bürgerlich-rechtsstaatlihen Verfassung in ihn eindringen. Im
sog. Ausnahmezustand tritt dann das jeweilige Zentrum des Staates offen
zutage. Der Justizstaat bedient sich hierfür des Standrechts (genauer: der
Standgerichtsbarkeit), d. h. einer summarischen Justiz; der Staat als Exe-
kutive vor allem des, nötigenfalls mit der Suspension von Grundrechten
verbundenen, Übergangs der vollziehenden Gewalt; der Gesetzgebungs-

Die Wendung zum totalen Staat 149

staat der Not- und Ausnahmezustandsverordnungen, d. h. eines summa-
rischen Gesetzgebungsverfahrens!.

Bei solchen Einteilungen und Typisierungen der Staatsarten ist immer
zu beachten, daß es einen reinen Gesetzgebungsstaat ebensowenig geben
kann wie einen reinen Jurisdiktionsstaat oder einen Staat, der restlos nichts
anderes wäre als Regierung und Verwaltung. Insofern ist jeder Staat eine
Verbindung und Mischung dieser Arten, ein status mixtus. Aber mit diesem
Vorbehalt läßt sich eine brauchbare Charakterisierung der Staaten nach
dem Zentralgebiet der staatlichen Tätigkeit gewinnen. Daher ist es be-
rechtigt und für das Problem des Hüters der Verfassung besonders auf-
schlußreich, den bürgerlichen Rechts- und Verfassungsstaat, wie er sich im
19. Jahrhundert entwickelt hat, als einen Gesetzgebungsstaat zu kenn-
zeichnen. Es gehört, wie Richard Thoma treffend gesagt hat, zu den „art-
bestimmenden Tendenzen des modernen Staates“, die Dezision, „über deren
Vernünftigkeit und Gerechtigkeit man immer streiten kann, dem Gesetz-
geber zu überlassen, dem Richter zu nehmen?“. Ein Jurisdiktionsstaat ist
möglich, solange inhaltlich bestimmte Normen auch ohne die bewußte und
geschriebene Normsetzung einer organisierten Zentralgewalt voraus-
gesetzt werden können und unbestritten anerkannt sind. In einem Gesetz-
gebungsstaat dagegen kann es keine Verfassungsjustiz oder Staatsgerichts-
barkeit als eigentlichen Hüter der Verfassung geben. Das ist der letzte
Grund dafür, daß in einem solchen Staat die Justiz nicht von sich aus um-
strittene Verfassungs- und Gesetzgebungsfragen entscheidet. In diesem Zu-
sammenhang verdient eine Äußerung Bluntschlis ausführlich zitiert zu
werden, weil sie wegen ihrer sachlichen Kiarheit und in der Weisheit
ihres konkreten Wissens als eine klassische Stelle der Staatslehre des
19. Jahrhunderts gelten kann. Bluntschli gibt zu, daß die Verfassung selbst-
verständlich auch für die Gesetzgebung gilt und diese keineswegs das Recht
hat, zu tun, was ihr ausdrücklich verboten ist. Er weiß die Gründe und
Vorteile der amerikanischen Praxis richterlicher Gesetzesprüfung gut zu
würdigen. Dann fährt er fort: „Wenn man aber in Erwägung zieht, daß der
Gesetzgeber in der Regel von der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes über-
zeugt ist und dieselbe will, und daß dennoch sehr leicht sich verschiedene
Meinungen darüber bilden, so daß, wenn sein Ausspruch Gegenstand des
Streites werden kann, das Gericht vielleicht eine andere Ansicht darüber
hat als der Gesetzgeber; wenn man bedenkt, daß in diesem Falle doch die
höhere Autorität des Gesetzgebers zwar nicht im Prinzip, aber im Erfolg

i Weiteres zum Ausnahmezustand vgl. Der Hüter der Verfassung, S. 115f. Bei
Ludwig Waldecker, Die Grundlagen des militärischen Verordnungsrechts in Zivilsachen
während des Kriegszustandes, AöR. XXXVI (1917) S. 389 f. ist der Zusammenhang
von Justizstaat und Standrecht wohl bemerkt, die Folgerichtigkeit der weiteren Ent-
wicklung aber verkannt.

® Grundrechte und Polizeigewalt (Festgabe für das Preußische Oberverwaltungs-
geriet), Berlin 1925, S.223; nicht ganz ebenso in der Aussprache auf dem deutschen
taatsrechtslehrertag in Wien, 1928, Veröffentlichungen der Vereinigung der deut-
schen Staatsrechtslehrer, Heft 5 S. 109; ferner in der Reichsgerichtsfestschrift 1929,
S.200, und Handbuch des Staatsrechts, Bd. II S. 109, 136/37.

150 Die Wendung zum totalen Staat

der niedriger gestellten der Gerichte weichen und der Repräsentant der
gesamten Nation im Konflikte mit einem einzelnen Organe des Staats-
körpers hinter dasselbe zurückstehen müßte; wenn man die Störung und
den Zwiespalt, welche auf solhe Weise in den einheitlichen Gang des
Staatslebens gebracht werden, überlegt und sich erinnert, daß die Gerichte
ihrer jetzigen Beschaffenheit nach vorzugsweise zur Erkenntnis privat-
rechtlicher Normen und Rechtsverhältnisse berufen und vorzugsweise
geneigt sind, auf formell-logische Momente den Nachdruck zu legen, wäh-
rend es sich hier gerade häufig um die wichtigen staatsrechtlichen Interessen
und die allgemeine Wohlfahrt handelt, die zu erkennen und zu fördern
Aufgabe des Gesetzgebers ist: so wird man dennoch dem europäischen
System den Vorzug geben, obwohl dasselbe nicht vor allen Übeln schützt
und an der Unvollkommenheit der menschlichen Zustände auch seinen
Anteil hat. Auch gegen ungerechte Urteile der obersten Gerichte gibt es
in der Regel keine äußeren Hilfsmittel. Der gesetzgebende Körper aber
trägt in seiner Bildung die wichtigsten Garantien, daß er nicht seine Befug-
nisse in verfassungswidrigem Geiste ausübe!“. — Der letzte Satz ist ent-
scheidend. Er zeigt, daß für die Vorstellung des 19. Jahrhunderts das Parla-
ment seiner Natur und seinem Wesen nach in sich selbst die eigentliche
Garantie der Verfassung trug. Das gehört zu dem Glauben an das Parla-
ment und ist die Voraussetzung dafür, daß die gesetzgebende Körperschaft
der Träger des Staates, und der Staat selbst ein Gesetzgebungsstaat ist.

Aber diese Stellung der gesetzgebenden Körperschaft war nur in einer
bestimmten Situation möglich. Es ist dabei nämlich immer vorausgesetzt,
daß das Parlament, die gesetzgebende Versammlung, als Vertreter des
Volks oder der Gesellschaft — beides, Volk und Gesellschaft, kann so lange
identifiziert werden, als beides noch der Regierung und dem Staat ent-
gegengestellt wird — einen von ihm unabhängigen, starken monarcischen
Beamtenstaat als Partner des Verfassungspakts vor sich sieht. Das Parla-
ment, soweit es Volksvertretung ist, wird hier zum wahren Hüter und
Garanten der Verfassung, weil der Vertragsgcegner, die Regierung, nur
widerwillig den Vertrag geschlossen hat. Die Regierung verdient daher Miß-
trauen; sie macht Ausgaben und verlangt Abgaben; sie wird als ausgaben-
freudig, die Volksvertretungen als sparsam, ausgabenunwillig gedacht, was
im ganzen audı wirklich der Fall war und sein konnte. Denn die Tendenz
des liberalen 19. Jahrhunderts geht dahin, den Staat womöglich auf ein
Minimum zu beschränken, ihn vor allem an Interventionen und Eingriffen
in die Wirtschaft nach Möglichkeit zu hindern, ihn überhaupt gegen-
über der Gesellschaft und ihren Interessengegensätzen möglichst zu
neutralisieren, damit Gesellschaft und Wirtschaft nach_ihren immanenten

BD: Allgemeines Staatsrecht, 4. Aufl. 1868, Bd.1 S. 561/62. Es ist besonders lehrreich,
mit diesen Sätzen Bluntschlis die Argumentation von R. Gneist zu vergleichen: dieser
sieht die Garantie in dem Zusammenwirken bei der Gesetzgebung, an der eine Frb-

monarchie, eine permanente erste und gewählte zweite Kammer beteiligt sind; Gut-
achten a.a.0. S.23.

Die Wendung zum totalen Staat 151

Prinzipien für ihr Gebiet die everdigen Entscheidungen gewinnen:
im freien Spiel der Meinungen auf Grund freier Werbung entstehen Par-
teien, deren Diskussion und Meinungskampf die öffentliche Meinung ergibt
und dadurch den Inhalt des staatlichen Willens bestimmt; im freien Spiel
der sozialen und wirtschafilichen Kräfte herrscht Vertrags- und Wirtschafts-
. freiheit, wodurch die höchste wirtschaftliche Prosperität gesichert scheint,
weil der automatische Mechanismus der freien Wirtschaft und des freien
Marktes sich nach wirtschaftlichen Gesetzen (durch Angebot und Nachfrage,
Leistungsaustausch, Preisgestaltung, Einkommensbildung in der Volks-
wirtschaft) selbst steuert und reguliert. Die bürgerlichen Grund- und
Freiheitsrechte, insbesondere persönliche Freiheit, Freiheit der Meinungs-
äußerung, Vertrags-, Wirtschafts- und Gewerbefreiheit, Privateigentum,
also die eigentlichen Richtpunkte jener oben behandelten Praxis des
Höchsten Gerichtshofs der Vereinigten Staaten, setzen einen solchen grund-
sätzlich nicht intervenierenden, höchstens zum Zweck der Wiederherstel-
lung der gestörten Bedingungen der freien Konkurrenz eingreifenden,
neutralen Staat voraus.

Dieser im liberalen, nicht-interventionistischen Sinne gegenüber der
Gesellschaft und der Wirtschaft grundsätzlich neutrale Staat bleibt auch
dann die Voraussetzung der Verfassungen, wenn für Sozial- und Kultur-
politik Ausnahmen zugelassen werden. Er änderte sich aber von Grund
auf, und zwar in dem gleichen Maße, als jene dualistische Konstruktion
von Staatund Gesellschaft, Regierung und Volk, ihre Spannung verlor und
der Gesetzgebungsstaat sich vollendete. Denn jetzt wird der Staat zur
„Selbstorganisation der Gesellschaft“. Damit entfällt, wie erwähnt, die bis-
her siets vorausgesetzte Unterscheidung von Staat und Gesellschaft, Regie-
rung und Volk, wodurch alle auf dieser Voraussetzung aufgebauten Begriffe
und Einrichtungen (Gesetz, Budget, Selbstverwaltung) zu neuen Problemen
werden. Es tritt aber gleichzeitig etwas noch Weiteres und Tieferes ein.
Organisiert sich die Gesellschaft selbst zum Staat, sollen Staat und Gesell-
schaft grundsätzlich identisch sein, so werden alle sozialen und wirtschaft-
lichen Probleme unmittelbar staatliche Probleme und man kann nicht
mehr zwischen staatlich-politischen und gesellschaftlich-unpolitischen Sach-
gebieten unterscheiden. Alle bisher üblichen, unter der Voraussetzung des
neutralen Staates stehenden Gegenüberstellungen, die im Gefolge der
Unterscheidung von Staat und Gesellschaft auftreten und nur Anwendungs-
fälle und Umschreibungen dieser Unterscheidung sind, hören auf. Anti-
thetische Trennungen wie: Staat und Wirtschaft, Staat und Kultur, Staat
und Bildung, ferner: Politik und Wirtschaft, Politik und Schule, Politik
und Religion, Staat und Recht, Politik und Recht, die einen Sinn haben,
wenn ihnen gegenständlich getrennte, konkrete Größen oder Sachgebiete
entsprechen, verlieren ihren Sinn und werden gegenstandslos. Die zum
Staat gewordene Gesellschaft wird ein Wirtschaftsstaat, Kulturstaat, Für-
sorgestaat, Wohlfahrtsstaat, Versorgungsstaat; der zur Selbstorganisation
der Gesellschaft gewordene, demnach von ihr in der Sache nicht mehr zu

152 Die Wendung zum totalen Staat

trennende Staat ergreift alles Gesellschaftliche, das heißt alles, was das
Zusammenleben der Menschen angeht. In ihm gibt es kein Gebiet mehr,
demgegenüber der Staat unbedingte Neutralität im Sinne der Nichtinter-
vention beobachten könnte. Die Parteien, in denen die verschiedenen
gesellschaftlichen Interessen und Tendenzen sich organisieren, sind die zum
Parteienstaat gewordene Gesellschaft selbst, und weil es wirtschaftlich,
konfessionell, kulturell determinierte Parteien gibt, ist es auch dem Staate
nicht mehr möglich, gegenüber dem Wirtschaftlichen, Konfessionellen, Kul-
turellen neutral zu bleiben. In dem zur Selbstorganisation der Gesellschaft
gewordenen Staat gibt es eben nichts, was nicht wenigstens potentiell staat-
lich und politisch wäre. Wie der von französischen Juristen und Soldaten
erfundene Begriff der potentiellen Rüstung eines Staates alles erfaßt,
nicht nur das Militärische im engern technischen Sinne, sondern auch
die industrielle und wirtschaftliche Vorbereitung des Krieges, sogar die
intellektuelle und moralische Ausbildung und Vorbereitung der Staats-
bürger, so erfaßt dieser neue Staat alle Gebiete. Ernst Jünger hat für
diesen erstaunlichen Vorgang eine sehr prägnante Formel eingeführt: die
totale Mobilmachung. Ohne Rücksicht auf den Inhalt und die Richtig-
keit, die jenen Formeln von potentieller Rüstung oder totaler Mobil-
machung im einzelnen zukommt, wird man die in ihnen enthaltene, sehr
bedeutende Erkenntnis beachten und verwerten müssen. Denn sie bringen
etwas Umfassendes zum Ausdruck und zeigen eine große und tiefe Wand-
lung an: die im Staat sich selbst organisierende Gesellschaft ist auf dem
Wege, aus dem neutralen Staat des liberalen 19. Jahrhunderts in einen
potentiell totalen Staat überzugehen. Die gewaltige Wendung läßt sich als
Teil einer dialektischen Entwicklung konstruieren, die in drei Stadien ver-
läuft: vom absoluten Staat des 17. und 18. Jahrhunderts über den neutralen
Staat des liberalen 19. Jahrhunderts zum totalen Staat der Identität von
Staat und Gesellschaft.

Am auffälligsten tritt die Wendung auf wirtschaftlichem Gebiete hervor.
Hier kann, als von einer anerkannten und unbestrittenen Tatsache, davon
ausgegangen werden, daß die öffentliche Finanzwirtschaft sowohl im Ver-
hältnis zu den früheren Vorkriegsdimensionen als auch im heutigen Ver-
hältnis zur freien und privaten, das heißt nichtöffentlichen Wirtschaft einen
solchen Umfang angenommen hat, daß nicht bloß eine quantitative Ver-
mehrung, sondern auch eine qualitative Veränderung, ein „Struktur-
wandel“, vorliegt und alle Gebiete des öffentlichen Lebens, nicht etwa nur
die unmittelbar finanziellen und ökonomischen Angelegenheiten, davon
ergriffen werden. Mit welchen Ziffern die Veränderung angegeben wird, ob
zum Beispiel die mehrfach zitierte, für das Jahr 1928 errechnete Angabe,
daß 53 v.H, des deutschen Volkseinkommens von der öffentlichen Hand
kontrolliert werden', statistisch richtig ist, braucht hier nicht beantwortet

1 Diese Ziffer ist in den Vierteljahrsheften für Konjunkturforschung, Bd. 5 (1950)
Heft 2 S.72, berechnet; sie ist verwertet und geltend gemacht z.B. von J. Popitz
(vgl. folgende Anmerkung), G. Müller-Oerlinghausen, in seinem Vortrag über die

Die Wendung zum totalen Staat 153

zu werden, weil das Gesamtphänomen unbestreitbar und unbestritten ist.
Ein Sachkenner von größter Autorität, Staatssekretär Prof. J. Popitz, geht
in einer zusammenfassenden Rede über den Finanzausgleich! davon aus,
daß in der Tat für die Verteilung des größeren Teils des deutschen Volks-
einkommens der sich selbst regulierende Mechanismus der freien Wirt-
schaft und des freien Marktes ausgeschaltet ist und an seine Stelle „der
bestimmende Einfluß eines an sich grundsätzlich außerwirtschaftlichen
Willens, nämlich des Willens des Staates“ getreten ist. Ein anderer Sach-
kenner von höchstem Rang, der Reichssparkommissar Staatsminister Sae-
misch, sagte, daß es die öffentliche Finanzwirtschaft ist, welche die politische
Lage Deutschlands entscheidend beeinflußt”. Von wirtschaftswissenschaft-
licher Seite ist eine, wie mir scheint, überaus treffende Formulierung für
den Gegensatz des bisherigen Systems gegenüber dem heutigen aufgestellt
worden: vom Anteilsystem (bei welchem dem Staat nur ein Anteil
des Volkseinkommens, eine Art Dividende vom Reingewinn zusteht) zum
Kontrollsystem, bei welchem der Staat, infolge der intensiven Be-
ziehungen von Finanzwirtschaft und Volkswirtschaft, infolge der starken
Vergrößerung sowohl des Staatsbedarfs als auch des staatlichen Einkom-
mens, als Teilhaber und Neuverteiler des Volkseinkommens, als Erzeuger,
Verbraucher und Arbeitgeber, die Volkswirtschaft maßgebend mitbestimmt.
Diese von Fritz, Karl Mann in einer interessanten und bedeutungsvollen
Abhandlung „Die Staatswirtschaft unserer Zeit“ (Jena 1930) aufgestellte
Formel soll hier ebenfalls nur als Formel verwendet werden, ohne daß es
im übrigen auf eine nationalökonomische Kritik ankäme. Entscheidend ist
hier für die staats- und verfassungstheoretische Betrachtung, daß das Ver-
hältnis des Staates zur Wirtschaft heute der eigentliche Gegenstand der
innerpolitischen Probleme ist und die überlieferten Formeln des früheren,
auf der Trennung von Staat und Gesellschaft aufgebauten Staates nur
geeignet sind, über diesen Sachverhalt hinwegzutäuschen.

In jedem modernen Staat bildet das Verhältnis des Staates zur Wirt-
schaft den eigentlichen Gegenstand der unmittelbar aktuellen inner-
politischen Fragen. Sie können nicht mehr mit dem alten liberalen Prinzip
unbedingter Nichteinmischung, absoluter Nichtintervention, beantwortet
werden. Von wenigen Ausnahmen abgesehen, wird das wohl auch all-
gemein anerkannt. Im heutigen Staat, und zwar um so mehr, je mehr er
moderner Industriestaat ist, machen die wirtschaftlichen Fragen den Haupt-
Wirtschaftskrise vom 4. November 1930, Mitteilungen des Langnamvereins, Jahrg.
1930, Neue Folge 19. Heft, S. 409; vgl. Otto Pfleiderer, Die Staatswirtschaft und das

Sozialprodukt, Jena 1930 und Manuel Saitzew, Die öffentliche Unternehmung der
Gegenwart, Tübingen 1930, S.6 f.

% Der Finanzausgleich und seine Bedeutung für die Finanzlage des Reichs, der
Länder und Gemeinden; Veröffentlichungen des Reichsverbandes der deutschen In-
dustrie, Berlin 1930, S.6; ferner: der öffentliche Finanzbedarf und der Reichsspar-
kommissar, Bankarchiv, XXX, Heft 2 (15. Oktober 1930) S. 21.

2 „Deutsche Juristenzeitung“, 1. Januar 1931, Sp. 17; ferner in Der Reichsspar-
kommissar und seine Aufgabe; Finanzrechtliche Zeitfragen Bd.2, Berlin 1930, S. 12.

154 Die Wendung zum totalen Staat

inhalt der innenpolitischen Schwierigkeiten aus und ist die Innen- und
Außenpolitik zum großen Teil Wirtschaftspolitik, und zwar nicht nur als
Zoll- und Handelspolitik oder als Sozialpolitik. Wenn ein staatliches Gesetz
„gegen den Mißbrauch wirtschaftlicher Machtstellungen ergeht (wie die
deutsche Kartellverordnung vom 2. November 1923), so sind eben mit dieser
Formulierung Begriff und Dasein einer „wirtschaftlichen Macht von
Staats und Gesetzes wegen anerkannt. Der heutige Staat hat ein aus-
gedehntes Arbeitsrecht, Tarifwesen und staatliche Schlichtung von Lohn-
streitigkeiten, durch welche er die Löhne maßgebend beeinflußt; er gewährt
riesige Subventionen an die verschiedenen Wirtschaftszweige; er ist ein
Wohlfahrts- und ein Fürsorgestaat und infolgedessen gleichzeitig in
ungeheurem Maße ein Steuer- und Abgabenstaat. In Deutschland kommt
hinzu, daß er auch noch ein Reparationsstaat ist, der Milliardentribute für
fremde Staaten aufbringen muß. In einer solchen Lage wird die Forderung
der Nichtintervention zu einer Utopie, ja, zu einem Selbstwiderspruc.
Denn Nichtintervention würde bedeuten, daß man in den sozialen und
wirtschaftlichen Gegensätzen und Konflikten, die heute keineswegs mit
rein wirtschaftlichen Mitteln ausgekämpft werden, den verschiedenen
Machtgruppen freie Bahn läßt. Nichtintervention ist in einer solchen Lage
nichts anderes als Intervention zugunsten des jeweils Überlegenen und
Rücksichtslosen, und es zeigt sich wieder einmal die einfache Wahrheit des
scheinbar so paradoxen Satzes, den Talleyrand für die Außenpolitik aus-
gesprochen hat: Nichtintervention ist ein schwieriger Begriff, er bedeutet
ungefähr dasselbe wie Intervention.

In der Wendung zum Wirtschaftsstaat liegt die auffälligste Veränderung
gegenüber den Staatsvorstellungen des 19. Jahrhunderts. Auf andern Ge-
bieten ist die Wendung ebenfalls zu beobachten, wenn sie auch infolge des
erdrückenden Übergewichts der wirtschaftlichen Schwierigkeiten und Pro-
bleme dort heute meistens als weniger aktuell empfunden wird. Es ist nicht
verwunderlich, daß die Abwehr gegen eine solche Expansion des Staates
zunächst als Abwehr gegen diejenige staatliche Betätigung erscheint, die
in einem solchen Augenblick gerade die Art des Staates bestimmt, demnach
als Abwehr gegen den Gesetzesstaat. Deshalb wird zunächst nach Siche-
rungen gegen den Gesetzgeber gerufen. So sind wohl auch die ersten
unklaren Abhilfeversuche zu erklären, die sich an die Tustiz klammerten,
um ein Gegengewicht gegen den immer mächtiger und immer umfassender
werdenden Gesetzgeber zu gewinnen. Sie mußten in leeren Außerlichkeiten
enden, weil sie nicht aus einer konkreten Erkenntnis der verfassungs-
rechtlichen Gesamtsituation, sondern nur einer reflexartigen Reaktion ent-
standen waren. Ihr eigentlicher Irrtum lag darin, daß sie der Macht des
modernen Gesetzgebers nur eine Justiz entgegensetzen konnten, die ent-
weder durch bestimmte Normen eben dieses Gesetzgebers inhaltlich gebun-
den war, oder aber ihm nur unbestimmte und umstrittene Prinzipien ent-
gegenhalten konnte, mit deren Hilfe sıch keine dem Gesetzgeber überlegene
Autorität begründen ließ. Die Wendung zum Wirtschafts- und Wohlfahrts-

Die Wendung zum totalen Staat 155

staat bedeutete zwar einen kritischen Augenblik für den überlieferten
Gesetzgebungsstaat, brauchte und konnte deshalb aber doch noch nicht den
Gerichten ohne weiteres neue Kraft und politische Energien zuführen. In
einer derartig veränderten Situation und angesichts einer solchen Aus-
dehnung der staatlichen Aufgaben und Probleme kann vielleicht die Regie-
rung, sicher aber nicht eine Justiz Abhilfe schaffen. Heute dürften wohl
in den meisten Staaten des europäischen Kontinents der Justiz alle inhalt-
lichen Normen fehlen, auf Grund deren sie die völlig neue Situation von
sich aus zu meistern imstande wäre,

Das Parlament, die geseizgebende Körperschaft, der Träger und Mittel-
punkt des Gesetzgebungsstaates, wurde in dem gleichen Augenblick, in
dem sein Sieg vollständig zu sein schien, ein in sich selbst widerspruchs-
volles, die eigenen Voraussetzungen und die Voraussetzungen seines Sieges
verleugnendes Gebilde. Seine bisherige Stellung und Überlegenheit, sein
Expansionsdrang gegenüber der Regierung, sein Auftreten im Namen des
Volkes, alles das setzte eine Unterscheidung von Staat und Gesellschaft
voraus, die nach dem Sieg des Parlaments jedenfalls in dieser Form nicht
mehr weiterbestand. Seine Einheit, sogar seine Identität mit sich selbst,
war bisher durch den innenpolitischen Gegenspieler, den früheren mon-
archischen Militär- und Beamtenstaat bestimmt. Als dieser entfiel, brach
das Parlament sozusagen in sich auseinander. Der Staat ist jetzt, wie man
sagt, Selbstorganisation der Gesellschaft, aber es fragt sich, wie die sich
selbst organisierende Gesellschaft zur Einheit gelangt und ob die
Einheit wirklich als Resultat der „Selbstorganisation“ eintritt.

Der Unterschied zwischen einem parlamentarischen Parteienstaat mit
freien, das heißt nicht festorganisierten Parteien und einem pluralistischen
Parteienstaat mit festorganisierten Gebilden als den Trägern der staat-
lichen Willensbildung kann größer sein als der von Monarchie und Re-
publik oder irgendeiner andern Staatsform. Die festen sozialen Verbin-
dungen, die heute Träger des pluralistischen Staates sind, machen aus dem
Parlament, wo ihre Exponenten in Gestalt von Fraktionen erscheinen, ein
bloßes Abbild der pluralistischen Aufteilung des Staates selbst. Woher soll
bei dieser Sachlage die Einheit entstehen, in der die harten Partei- und
Interessentenbindungen aufgehoben und verschmolzen sind? Eine Diskussion
findet nicht mehr statt; ja, mein bloßer Hinweis auf dieses ideelle Prinzip des
Parlamentarismus hat R. Thoma veranlaßt, von einer „gänzlich verschimmel-
ten“ Grundlage zu sprechen. Einige durch die politischen Parteien hindurch-
gehende sogenannte „Querverbindungen“ (landwirtschaftliche Interessen,
Arbeiterinteressen, Beamte, in einzelnen Fällen auch Frauen) können auf
bestimmten Sachgebieten eine Mehrheit bewirken; da es sich aber bei dem
Pluralismus nicht nur um die parlamentarischen Parteien und Fraktionen
handelt, und außerdem derartige Querverbindungen selbst Faktoren der
pluralistischen Gruppierung sein können, so bedeuten sie zwar eine Kom-
plizierung, aber keine Aufhebung und Beseitigung, eher sogar eine Be-

156 Die Wendung zum totalen Staat

stätigung und Verstärkung dieses Zustandes. Die berühmte „solidarit&
parlementaire“, die über die Parteigrenzen hinweggehenden, gemein-
samen egoistischen Privatinteressen der parlamentarischen Abgeordneten,
namentlich der eigentlichen Berufspolitiker, können ein wirksames Motiv
und ein nützlicher Einheitsfaktor sein, reichen aber begreiflicherweise in
einer so schwierigen Lage, wie der des heutigen Deutschland, und bei der
starken Verfestigung der Organisationen nicht mehr aus. So wird das
Parlament aus dem Schauplatz einer einheitsbildenden, freien Verhandlung
freier Volksvertreter, aus dem Transformator parteiischer Interessen in
einen überparteiischen Willen, zu einem Schauplatz pluralistischer Auf-
teilung der organisierten gesellschaftlichen Mächte. Die Folge ist, daß es
entweder durch seinen immanenten Pluralismus mehrheits- und handlungs-
unfähig wird, oder aber, daß die jeweilige Mehrheit alle legalen Möglich-
keiten als Werkzeuge und Sicherungsmittel ihres Machtbesitzes gebraucht,
die Zeit ihrer staatlichen Macht nach allen Richtungen ausnützt und vor
allem dem stärksten und gefährlichsten Gegner nach Möglichkeit die
Chance zu beschränken sucht, das gleiche zu tun. Es wäre vielleicht naiv,
das nur aus der menschlichen Bosheit oder gar aus einer speziellen, nur
heutzutage möglichen Niedertracht zu erklären. Die deutsche Staats- und
Verfassungsgeschichte kennt in früheren Jahrhunderten analoge Vorgänge
in beunruhigender Zahl und Regelmäßigkeit. Was bei der Auflösung des
alten Römischen Reiches Deutscher Nation Kaiser und Fürsten zur Siche-
rung ihrer Hausmacht getan haben, wiederholt sich heute in zahlreichen
Parallelen.

Auch in dieser Hinsicht ist die Veränderung gegenüber dem 19. Jahr-
hundert fundamental. Auch hier wird sie durch den Schleier unverändert
beibehaltener Worte und Formeln, durch alte Denk- und Redeweisen und
durch einen im Dienste dieser Residuen stehenden Formalismus verhüllt.
Aber man darf sich darüber nicht täuschen, daß die Wirkung sowohl auf
die Staats- und Verfassungsgesinnung als auch unmittelbar auf den Staat
und die Verfassung selbst außerordentlich groß ist. Sie besteht haupt-
sächlich darin, daß in demselben Maße, in welchem der Staat sich in ein
pluralistisches Gebilde verwandelt, an die Stelle der Treue gegen den
Staat und seine Verfassung die Treue gegen die soziale Organisation, gegen
das den staatlichen Pluralismus tragende Gebilde tritt, zumal, wie vorhin
erwähnt, der soziale Komplex oft die Tendenz hat, total zu werden, das
heißt die von ihm erfaßten Staatsbürger wirtschaftlich wie weltanschau-
ungsgemäß ganz an sich zu binden. So entsteht ein Pluralismus schließ-
lich auch moralischer Bindungen und Treueverpflichtungen, eine „plurality
of loyalties“, durch welche die pluralistische Aufteilung immer stärker
stabilisiert und die Bildung einer staatlichen Einheit immer mehr
gefährdet wird. In seinem folgerichtigen Ergebnis wird dadurch ein dem
Staate verpflichtetes Beamtentum unmöglich, denn auch diese Art Beamten-
tum setzt einen von den organisierten Sozialkomplexen unterscheidbaren
Staat voraus. Außerdem aber entsteht ein Pluralismus der Legalitäts-

Die Wendung zum totalen Staat 157

begriffe, der den Respekt vor der Verfassung zerstört und den Boden
der Verfassung in ein unsicheres, von mehreren Seiten umkämpftes
Terrain verwandelt, während es im Sinne jeder Verfassung liegt, eine poli-
tische Entscheidung zu treffen, die außer Zweifel stellt, was die gemein-
same, mit der Verfassung gegebene Basis der staatlichen Einheit ist. Die
jeweils herrschende Gruppe oder Koalition nennt die Ausnützung aller
legalen Möglichkeiten und die Sicherung ihrer jeweiligen Machtpositionen,
die Verwertung aller staatlichen und verfassungsmäßigen Befugnisse in
Gesetzgebung, Verwaltung, Personalpolitik, Disziplinarrecht und Selbst-
verwaltung, mit allerbestem Gewissen Legalität, woraus sich dann von
selbsi ergibt, daß jede ernste Kritik oder gar eine Gefährdung ihrer Situ-
ation ihr als lllegalität erscheint, als Umsturz und als ein Verstoß gegen
den Geist der Verfassung; während jede von solchen Regierungsmethoden
betroffene Gegenorganisation sich darauf beruft, daß die Verletzung der
verfassungsmäßig gleichen Chance den schlimmsten Verstoß gegen den
Geist und die Grundlagen einer demokratischen Verfassung bedeutet,
womit sie den Vorwurf der Illegalität und der Verfassungswidrigkeit eben-
falls mit allerbestem Gewissen zurückgeben kann, Zwischen diesen beiden,
in der Situation eines staatlichen Pluralismus fast automatisch funktio-
nierenden, gegenseitigen Negationen wird die Verfassung selbst zerrieben.

Diese Betrachtung der konkreten Verfassungszustände soll eine Wirk-
lichkeit zum Bewußtsein bringen, deren Anblick sich viele aus verschieden-
artigen Motiven und unter mancherlei Vorwänden lieber entziehen, deren
deutliche Erkenntnis aber trotzdem für eine verfassungsrechtliche Unter-
suchung, die sich mit dem Problem der Wahrung und Sicherung der gelten-
den Reichsverfassung beschäftigt, ganz unumgänglich ist. Es genügt keines-
wegs, allgemein von einer „Krise“ zu sprechen, oder die vorige Betrac-
tung damit abzutun, daß man sie in die „Krisenliteratur“ verweist. Wenn
der heutige Staat ein Gesetzgebungsstaat sein soll, wenn außerdem eine
soldıe Ausdehnung der Gebiete staatlichen Lebens und staatlicher Betäti-
gung eintritt, daß man schon von einer Wendung zum totalen Staat sprechen
kann, wenn dann gleichzeitig aber die gesetzgebende Körperschaft zum
Schauplatz und Mittelpunkt der pluralistischen Aufteilung der staatlichen
Einheit in eine Mehrheit festorganisierter Sozialkomplexe wird, so hilft es
nicht viel, mit Formeln und Gegenformeln, die für die Situation der konsti-
tutionellen Monarchie des 19. Jahrhunderts geprägt: sind, von der „Sou-
veränität des Parlaments“ zu sprechen, um die schwierigste Frage des
heutigen Verfassungsrechts zu beantworten,

158 Bedeutung und Funktion der innerpolitischen Neutralität des Staates

18. Übersicht über die verschiedenen Bedeutungen
und Funktionen des Begriffes der innerpolitischen
Neutralität des Staates (1931)

Angesichts der Vieldeutigkeit des Wortes „Neutralität“ und der Ver-
wirrung, die einen unentbehrlichen Begriff unbrauchbar oder unanwendbar
zu machen droht, ist eine terminologische und sachliche Klärung zweck-
mäßig. Hier soll deshalb eine zusammenfassende Aufstellung versucht
werden, in der die verschiedenen Bedeutungen, Funktionen und polemi-
schen Richtungen dieses Wortes mit einiger Systematik gruppiert sind.

I. Negative, das heißt von der politischen Entscheidung wegführende
Bedeutungen des Wortes „Neutralität“.

1. Neutralität im Sinne der Nichtintervention, der Uninter-
essiertheit, des laisser passer, der passiven Toleranz usw.

-In dieser Bedeutung tritt die innerpolitische Neutralität des Staates zuerst in das
geschichtliche Bewußtsein, und zwar als Neutralität des Staates gegen-
über den Religionen und Konfessionen. So sagt Friedrih der
Große in seinem politischen Testament: je suis neutre entre Rome et Geneve —
übrigens eine alte Formel des 17. Jahrhunderts, die sich schon auf einem Porträt
von Hugo Grotius findet und für den in diesem Jahrhundert einsetzenden Neutrali-
sierungsprozeß von größter Bedeutung ist!. In letzter Konsequenz muß dieses Prinzip
zu einer allgemeinen Neutralität gegenüber allen denkbaren Anschauungen und Pro-
blemen und zu einer absoluten Gleichbehandlung führen, wobei z. B. der religiös
Denkende nicht mehr geschützt werden darf als der Atheist, der national Empfin-
dende nicht mehr als der Feind und Verächter der Nation. Daraus folgt ferner ab-
solute Freiheit jeder Art Propaganda, der religiösen wie der antireligiösen, der natio-
nalen wie der antinationalen; absolute „Rücksichtnahme“ auf den „Andersdenken-
den“ schlechthin, auch wenn er Sitte und Moral verhöhnt, die Staatsform untergräbt
und im Dienst eines ausländischen Staates agitiert. Diese Art „neutraler Staat“ ist
der nichts mehr unterscheidende, relativistische stato neutrale
ed agnostico, der inhaltlose oder doch auf ein inhaltlihes Minimum beschränkte
Staat, Seine Verfassung ist vorallemauch gegenüber der Wirtschaft
neutral im Sinne der Nichteinmischung (Wirtschafts- und Vertragsfreiheit), mit
der „Fiktion des wirtschaftsfreien Staates und der staatsfreien Wirtschaft“ (F. Lenz).
Dieser Staat kann immerhin noch politisch werden, weil er wenigstens denkbarer-
weise noch einen Feind kennt, nämlich denjenigen, der nicht an diese Art geistiger
Neutralität glaubt.

2. Neutralität im Sinne instrumentaler Staatsauffassun-
gen, für welche der Staat ein technisches Mittel ist, das mit
sachlicher Berechenbarkeit funktionieren und jedem die
gleiche Benutzungschance geben soll.

Instrumentale Staatsvorstellungen liegen meistens folgenden Redewendungen
zugrunde: der staatliche Justiz- und Verwaltungsapparat, die „Regierungs-
maschine“, der Staat als bürokratischer Betrieb, die Gesetzgebungsmaschine,
die Klinke der Gesetzgebung usw. Die Neutralität des Staates als eines technischen
Instrumentes ist denkbar für das Gebiet der Exekutive, und man kann sich vielleicht
vorstellen, daß der Justizapparat oder der Verwaltungsapparat in der gleichen
Weise funktioniere und mit derselben Sachlichkeit und Technizität jedem Benutzer,

t Über diesen Neutralisierungsprozeß und seine Stadien: Carl Schmitt, „Euro-
päische Revue“, November 1929, Vgl. oben Nr. 15 S. 120 ff.

Bedeutung und Funktion der innerpolitischen Neutralität des Staates 159

der sich seiner normgemäß bedient, zur Verfügung stehe, wie Telephon, Telegraph,
Post und ähnliche technische Einrichtungen, die ohne Rücksicht A den Inhalt der
Mitteilung jedem zu Diensten sind, der sich an die Normen ihres Funktionierens
hält. Fin solcher Staat wäre restlos entpolitisiert und könnte von sich aus Freund
und Feind nicht mehr unterscheiden.

5. Neutralität im Sinne der gleichen Chance bei der staat-
lichen Willensbildung.

Hier bekommt das Wort eine Bedeutung, die gewissen liberalen Deutungen des
allgemeinen gleichen Wahl- und Stimmredhts sowie der allgemeinen Gleichheit vor
dem Gesetz zugrunde liegt, soweit diese Gleichheit vor dem Gesetz nicht bereits
gr Gleichheit vor der Gesetzesanwendung) unter die vorige Ziffer 2 fällt. Jeder hat

ie Chance, die Mehrheit zu gewinnen; er wird, wenn er zur überstimmten Minder-
heit gehört, daran verwiesen, daß er ja die Chance hatte und noch habe, Mehrheit
zu werden. Auch das ist eine liberale Gerechtigkeitsvorstellung. Solche Vorstellungen
von einer Neutralität der gleichen Chance bei der staatlichen Willensbildung liegen
auch, freilidı meistens wenig bewußt, der herrschenden Auffassung des Art.76 RV.
augzunen. Nach ihr enthält Art.76 nicht nur eine Bestimmung über Verfassungs-
änderungen (wie man nach dem Wortlaut annehmen sollte), sondern er begründet
eine auch schranken- und grenzenlose, absolute Allmacht und eine verfassunggebende
Gewalt. So_ z.B. G. Anschütz in seinem Kommentar zu Art. 76 (10. Aufl. S. 349/350);
Fr. Giese, Kommentar, 8. Aufl. 1931, S.190; und Thoma, Handbuch des deutschen
Staatsrechts, II S. 154, der sogar so weit geht, C. Bilfingers und meine abweichende
Meinung als „wunschrechtlich“ hinzustellen, ein Beiivort, das eine im allgemeinen
nicht übliche Art von banaler Insinuation zum Ausdruck bringt. Diese herrschende
Auffassung des Art. 76 nimmt der Weimarer Verfassung ihre politische Substanz und
ihren „Boden“ und macht sie zu einem gegenüber jedem Inhalt indif-
ferenten,neutralenAbänderungsverfahren, das namentlih auch
der jeweils bestehenden Staatsform gegenüber neutral ist.
Allen Parteien muß dann gerechterweise die unbedingt gleiche Chance gegeben wer-
den, sich die Mehrheiten zu verschaffen, die nalsendis sind, um mit Hilfe des für
Verfassungsänderungen geltenden Verfahrens ihr angestrebtes Ziel — Sowjet-
Republik. nationalsozialistisches Reich, wirtschaftsdemokratischer Gewerkschafts-
staat, berufsständischer Korporationsstaat, Monarchie alten Stils, Aristokratie irgend-
welcher Art — und eine andere Verfassung herbeizuführen. Jede Bevorzugung der
bestehenden Staatsform oder gar der jeweiligen Regierungsparteien, sei es durch
Subventionen für Propaganda, Unterscheidungen bei der Benutzung der Rundfunk-
sender, Amtsblätter, Handhabung der Filmzensur, Beeinträchtigung ‘der partei-
politischen Betätigung oder der Parteizugehörigkeit der Beamten in dem Sinne, daß
die jeweilige Regierungspartei den Beamten nur die Zugehörigkeit zur eigenen oder
den von ihr parteipolitisch nicht zu weit entfernten Parteien gestattet, Versamm-
lungsverbote gegen extreme Parteien, die Unterscheidung von legalen und revolu-
tionären Parteien nach ihrem Programm, alles das sind im Sinne der konsequent zu
Ende gedachten, herrschenden Auffassung des Art.76 grobe und aufreizende Ver-
fassungswidrigkeiten. Bei der Erörterung der Frage, ob das Gesetz zum Schutz der
Republik vom 25. März 1930 (RGBl.I S.91) verfassungswidrig ist oder nicht, wird
der systematische Zusammenhang dieser Frage mit Art.76 meistens nicht beachtet.

4 Neutralität im Sinne von Parität, das heißt gleiche
Zulassung aller in Betracht kommenden Gruppen und Rich-
tungen unter gleichen Bedingungen und mit gleicher Be-
rücksichtigung bei der Zuwendung von Vorteilen oder
sonstigen staatlichen Leistungen.

Diese Parität ist von geschichtlicher und Bear uscier Bedeutung für Religions-
und Weltanschauungsgeselischaften in einem Staat, der sich nicht streng von allen
religiösen und Weltanschauungsfragen getrennt hat, sondern mit einer Mehrzahl be-
stehender religiöser und ähnlicher Gruppen verbunden bleibt, sei es durch ver-
mögensrechtliche Verpflicıtungen irgendwelcher Art, sei es durch Zusammenarbeit

auf dem Gebiet der Schule, der öffentlichen Wohlfahrt usw. Bei dieser Parität erhebt
sich eine Frage, die nach Lage der Sache sehr schwierig und bedenklich werden kann,

160 Bedeutung und Funktion der innerpolitischen Neutralität des Staates

nämlich wel ruppen für die Parität überhaupt in Betracht kommen. So fragt
nr Sch. B., a Gare parteipolitische Neutralität des Rundfunks im Sinne der
Parität auffaßt, welche politischen Parteien paritätisch zugelassen werden müssen,
weil man nicht automatisch und mechanisch jede sich meldende Partei zulassen kann.
Eine ähnliche Frage erhebt sich dann, wenn man die Freiheit der Wissenschaft
(Art. 142 RV.) als Parität aller wissenschaftlichen Richtungen auffaßt und verlangt,
daß alle diese Richtungen in gleicher Weise bei der Besetzung der Lehrstühle ge-
recht und verhältnismäßig berücksichtigt werden sollen. Max Weber forderte, daf,
wenn einmal an den Hochschulen überhaupt Wertungen zugelassen würden, dann
auch alle Wertungen zugelassen werden müßten, was theoretisch sowohl mit der
Logik des relativistisch-agnostischen Staates, wie mit der liberalen Forderung der
gleichen Chance begründet werden kann, praktisch aber (für Berufungen) im plura-
listischen Parteienstaat zur Parität der den Staat jeweils beherrschenden Parteien
führt. Die Neutralität im Sinne von Parität ist aber nur gegenüber einer relativ ge-
ringen Zahl von berechtigten Gruppen und nur bei einer relativ unbestrittenen
Macht- und Einflußverteilung der paritätisch berechtigten Partner praktisch durch-
führbar. Fine zu große Anzahl der Gruppen, die Anspruch auf paritätische Behand-
lung erheben, oder gar eine zu große Unsicherheit in der Bewertung ihrer Macht und
Bedeutung, d. h. Unsicherheit in der Berechnung der Quote, auf die sie Anspruc
haben, verhindert sowohl die Durchführung des Grundsatzes der Parität wie auch
die Evidenz des ihm zugrunde liegenden Prinzips. ; . .

Das zweite Bedenken gegen eine konsequent durchgeführte Parität liegt darin,
daß sie notwendigerweise entweder zu einem entscheidungslosen Gleichgewicht führt
(so öfters bei der Parität von Arbeitgebern und Arbeitnehmern), oder aber, bei
starken und eindeutig bestimmten Gruppen, zu einer itio in partes, wie der von
Katholiken und Protestanten seit dem 16. Jahrhundert im alten Deutschen Reich.
Jede Partei bringt dann den Teil der staatlichen Substanz, der sie interessiert, für
sich in Sicherheit und ist im Wege des Kompromisses damit einverstanden, daß die
andere Partei mit einem andern Teil das gleiche tut. Beide Methoden — arithmetische
Gleichheit oder itio in partes — haben nicht den Sinn einer politischen Entscheidung,
sondern führen von der Entscheidung weg.

II. Positive, das heißt zu einer Entscheidung hinführende Bedeutungen
des Wortes „Neutralität“.

1. Neutralität im Sinne der Objektivität und Sachlich-
keit auf der Grundlage einer anerkannten Norm.

Das ist die Neutralität des Richters, solange er auf Grund eines anerkannten, in-
haltlich bestimmbaren Gesetzes entscheidet. Die Bindung an das (inhaltliche Bindun-
gen enthaltende) Gesetz ermöglicht erst die Objektivität und damit diese Art Neu-
tralität, ebenso auch die relative Selbständigkeit des Richters gegenüber dem son-
stigen (d. h. anders als durdı eine gesetzliche Regelung geäußerten) staatlichen
Willen; diese Neutralität führt zwar zu einer Entscheidung, aber nicht zur politischen
Entscheidung.

2. Neutralität auf der Grundlage einer nicht egoistisch-
interessierten Sachkunde.

. Das ist die Neutralität des sachkundigen Gutachters und Beraters, des sachkun-
digen Beisitzers, soweit er nicht Interessentenvertreter und Exponent des pluralisti-
schen Systems ist; auf dieser Neutralität beruht audcı die Autorität des Vermittlers
und Schlichters, soweit er nicht unter Ziffer 3 gehört.

3. Neutralität als Ausdruck einer die gegensätzlichen
Gruppierungen umfassenden, daher alle diese Gegensätz-
lichkeiten in sich relativierenden Einheit und Ganzheit.

Das ist die Neutralität der staatlichen Entscheidung innerstaatlicher Gegensätze,

gegenüber der Zersplitterung und Aufteilung des Staates in Parteien und Sonder-

rg wenn die Entscheidung das Interesse des staatlichen Ganzen zur Geltung
ringt.

Bedeutung und Funktion der innerpolitischen Neutralität des Staates 161
pe ausser na en ar De re na Fe a ee a a er pe En E

4. Neutralität des außenstehenden Fremden, der als
Dritter von außen her nötigenfalls die Entscheidung und
damit eine Einheit bewirkt.

Das ist die Objektivität des Schutzherrn gegenüber dem unter Protektorat stehen-
den Staate und dessen innerpolitischen Gegensätzen, des Eroberers gegenüber den
verschiedenen Gruppen in einer Kolonie, der Engländer gegenüber Hindus und
Mohammedanern in Indien, des Pilatus (quid est veritas?) gegenüber den Religions-
streitigkeiten der Juden.

11 1682

19. Völkerrechtliche nn = modernen Imperialismus
1932

Der Imperialismus der Vereinigten Staaten von Amerika vor allem gilt
in der heute üblichen Vorstellungss- und Redeweise als der modernste
Imperialismus, und zwar deshalb, weil er vor allem ein ökonomischer
Imperialismus ist und sich dadurch von anderen Arten, insbesondere von
jedem militärischen Imperialismus, zu unterscheiden scheint. Das Okono-
mische steht dabei derartig im Vordergrund, daß es manchmal sogar
benutzt wird, um das Faktum eines Imperialismus überhaupt zu leugnen,
indem man auf Grund einer überlieferten Antithese des 19. Jahrhunderts
Wirtschaft und Politik gegenüberstellt und das Wirtschaftliche als etwas
wesensmäßig Unpolitisches, das Politische als etwas wesentlich nicht
Wirtschaftliches hinstellt. Auf diese Weise konnte noch im Jahre 1919 ein
berühmter Nationalökonom und Soziologe, Joseph Schumpeter, die An-
sicht vertreten, das, was die Angelsachsen machen, sei im Gegensatz zu
dem, was die Preußen und andere Militaristen machten, „begriffsnotwen-
dig“ niemals Imperialismus, sondern etwas wesentlich anderes, weil es
nämlich nur ökonomische und deshalb friedliche Expansion bedeute.

Diese hochpolitische Ableugnung des politischen Charakters ökonomi-
scher Vorgänge und Begriffe soll hier auch weiter erörtert werden. Es
gehört jedenfalls zur Eigenart des amerikanischen Imperialismus, daß er
von Anfang, von der ersten Sekunde seines Daseins an, mit der Antithese
„wirtschaftlich gegen politisch“ gearbeitet hat. Die Formel der berühmten
Abschiedsrede Washingtons aus dem Jahre 1796, ist unendlich oft zitiert
worden: möglichst viel Handel, möglichst wenig Politik. Handel und „Wirt-
schaft“ erscheinen auch hier wieder als das eo ipso Unpolitische. Bis gegen
Ende des 19. Jahrhunderts, also etwa bis zu der Zeit, in der man anfängt,
auch in Amerika von Imperialismus zu sprechen und die ungeheure Macht-
ausdehnung der Vereinigten Staaten als „imperialistisch“ zu bezeichnen,
erscheint in den Regierungserklärungen fortwährend diese Gegenüber-
stellung von Handel und Politik. Es heißt zum Beispiel in den vielen
Außerungen zur Monroedoktrin: ein europäischer Staat darf in Amerika
Handel treiben soviel er will, er darf nur nichts Politisches tun. Wann der
Augenblick kommt, in dem das Handeltreiben politisch wird, darüber ent-
scheiden natürlich die Vereinigten Staaten von Amerika. Der amerikanische
Imperialismus ist allerdings ein ökonomischer Imperialismus, darum aber
nicht weniger intensiv imperialistisch.

Es gehört zu den Residuen des 19. Jahrhunderts, daß man die Gegen-
überstellung von „wirtschaftlich“ und „politisch“ in dem Sinne auffaßt, als

Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus 163

seien wirtschaftliche Expansion und Ausbeutung von selber „unpolitisch“
und infolgedessen auch „friedlich“. Es gehört aber ferner zu jeder Macht-
ausdehnung — ob sie sich nun in der Hauptsache wirtschaftlich darstellt
oder nicht —, daß sie eine bestimmte Rechtfertigung vorbringt. Sie
braucht ein Legitimitätsprinzip, ein ganzes Inventar von recht-
lichen Begriffen und Formelu, von Redensarten, von Schlagworten, das
sind nicht nur „ideologische“ Vortäuschungen und dient nicht nur Propa-
gandazwecken, sondern ist nur ein Anwendungsfall der einfachen Wahr-
heit, daß alle Tätigkeit des Menschen irgendeinen geistigen Charakter
trägt und auch die Politik, eine imperialistische so gut wie irgendeine
andere geschichtlich bedeutungsvolle Politik, keinesfalls sozusagen ihrer
Natur nach etwas Ungeistiges ist. Es hat niemals in der Geschichte der
Menschheit an solchen Rechtfertigungen und Legitimitätsprinzipien gefehlt;
es hat auch ohne solche Recitfertigungen niemals ein Völkerrecht gegeben.

Die internationalen Legitimitätsprinzipien und rechtlihen Formen des
modernen Imperialismus — wenn wir die moderne Zeit etwa mit dem 16.
europäischen Jahrhundert beginnen lassen — sind in ihrer Aufeinanderfolge
wenigstens mit einigen Sätzen darzustellen, damit das Charakteristische
gerade der amerikanischen Formen deutlicher hervortritt. Das Völkerrecht
hieß noch bis in das 19. Jahrhundert hinein in Lehrbücern und verbreite-
ten Darstellungen des Völkerrechts: das Völkerrecht der christlichen
Völker. Es galt als ein wichtiges Novum, als 1856 auf der Pariser Konferenz
die Türkei in die „Familie der Nationen“ aufgenommen wurde, obwohl
sie ein nichtchristlicher Staat war. Aus dem Gegensatz christlich-nicht-
christlich ergaben sich bestimmte, und zwar sehr präzise, nicht bloß ideo-
logische Formen des völkerrechtlichen Verkehrs, etwa die Praxis der
„Kapitulationen“ zwischen christlichen und nichtchristlichen Staaten, Exem-
tionen von der fremden Gerichtsbarkeit; Exterritorialität der Europäer
in „exotischen“ Ländern usw. Im Laufe des 19. Jahrhunderts wird die
Unterscheidung von christlichen und nichtchristlichen Völkern zu der Unter-
scheidung von zivilisierten, nichtzivilisierten und halbzivilisierten Völkern
säkularisiert. Dieser Unterscheidung von zivilisierten, halbzivilisierten und
nichtzivilisierten Völkern entsprechen die völkerrechtlichen Begriffe und
Methoden des europäischen Imperialismus des 19. Jahrhunderts, nament-
lich die Herausbildung von Protektoraten und Kolonien: gegenüber halb-
zivilisierten Völkern bedient man sich zur imperialistischen Herrschaft der
Form des Protektorats, während Unzivilisierte als Kolonien behandelt
werden. Auf der Unterscheidung von Protektorat und Kolonien baut sich
eine Reihe von weiteren Formen des völkerrectlichen Verkehrs auf, die
für das 19. Jahrhundert charakteristisch sind. Einen höchst charakteristischen
Rest dieser Unterscheidung von zivilisierten, nichtzivilisierten und halb-
zivilisierten Völkern findet man .noch in der Satzung des Genfer Völker-
bundes von 1919, Artikel 22, bei der Regelung der Mandate, d. h. dort, wo
die Sieger früher türkische Gebiete und die deutschen Kolonien als.Beute
an sich nehmen. Dort heißt es in einer auffällig pathetischen Art und Weise,

11*

164 Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus

wie sie sonst die Völkerbundsatzung nicht kennt, daß es Völker gibt, die
noch nicht imstande sind — das „noch“ ist dabei zu beachten —,, sich „unter
den besonders schwierigen Bedingungen der heutigen Zivilisation“ selbst
zu leiten, und daß es eine „heilige Aufgabe“ der Zivilisation sei, diese
Völker so zu erziehen, daß sie sich selbst leiten können. Dieser Artikel 22
der Völkerbundsatzung ist vielleicht überhaupt das komprimierteste Bei-
spiel der Legitimierungsfunktion der Unterscheidung zivilisierter und nicht-
zivilisierter Völker, auf Grund deren die zivilisierten Völker sich das Recht
zuschreiben, die weniger zivilisierten in der Form von Mandaten, Protekto-
raten und Kolonien zu „erziehen“, d. h. zu beherrschen. Der Artikel ist
der letzte und, wie häufig in der Geschichte, zugleich der klassisch zu-
sammenfassende Ausdruck einer ganzen Epoche. Darauf beruhte das, was
man den Imperialismus der europäischen Völker im 19. Jahrhundert
nennen kann. Die meisten werden heute das Gefühl haben, daß diese Art
von Rechtfertigung einer Herrschaft über andere Völker mindestens sehr
problematisch geworden ist.

Das, worauf es hier, angesichts des Imperialismus der Vereinigten
Staaten, ankommt, ist, daß diese Vereinigten Staaten über dieses Stadium
längst hinaus sind. Sie haben natürlich auch Kolonien wie die Philippinen
und verschmähen es keineswegs, sich des Vokabulariums der „Zivilisation“
und seiner Methoden zu bedienen, aber es haben sich daneben und darüber
hinaus ganz andere Begriffe und andere Methoden der völkerrechtlichen
Herrschaft herausgebildet. Wenn ich diese kurze, mit der Unterscheidung
zwischen christlihen und nichtchristlihen beginnende, zu der Unter-
scheidung zivilisierter und nichtzivilisierter Völker führende Übersicht
schnell zu Ende führen darf, so ist zu sagen, daß die neue Unterscheidung,
die den amerikanischen Formen zugrunde liegt, auf die Unterscheidung
von Gläubigern und Schuldnern hinausläuft. Ob diese neue Einteilung der
Völker und Staaten friedlicher ist als die vergangener Jahrhunderte, wäre
eine Frage für sich. Jedenfalls geht die Entwicklung der imperialistischen
Argumentation dahin, daß nunmehr Gläubigervölker und Schuldnervölker
einander gegenüberstehen. Für diese Einteilung, die für uns Deutsche eine
schicksalsvolle Aktualität hat, bildet der Imperialismus der Vereinigten
Staaten seit über einem Menschenalter eine ganze Welt von Begriffen, Ein-
richtungen, Formeln und Methoden heraus, von der wir in Deutschland
vor dem Kriege nicht viel geahnt haben, obwohl sie bereits fertig vorlagen
und die spezifische Redeweise dieses Imperialismus im Munde eines
Mannes wie Wilson auch schon vor dem Jahre 1918 häufig ertönt ist.

Im Kern aller Argumentationen, welche die Vereinigten Staaten seit
hundert Jahren völkerrechtlich und außenpolitisch zu ihrer Rechtfertigung
defensiv und offensiv vorgebracht haben, steht die Monroedoktrin aus
dem Jahre 1823. Sie ist oft dargestellt worden. Ich muß sie hier erwähnen,
obwohl sie meiner Meinung nach ihre Funktion im wesentlichen bereits
erfüllt hat. Sie ist charakteristisch für das erste große Stadium der Ent-
wicklung des amerikanischen Imperialismus. Die Monroedoktrin begleitet

Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus 165

die Außenpolitik der Vereinigten Staaten seit 1823, in der Sache wohl auch
schon früher, wenngleich das übliche Datum das der Botschaft des Präsi-
denten Monroe ist. Neben der Entwicklung des amerikanischen Staates
selber geht, wie ein Schatten, die immer weiter getriebene Entwicklung
dieser Monroedoktrin einher. Sie beginnt, scheinbar wenigstens, rein defen-
siv. Sie wendet sich im Jahre 1823 gegen das damalige Europa und seinen
damaligen „Völkerbund‘“, d. h. gegen die Heilige Allianz und deren Inter-
ventionen in Südamerika; außerdem gegen Rußland, das sich an der Nord-
küste von Alaska festgesetzt hatte; sie war also die Defensive eines noch
sehr schwachen Kolonialstaates in peripherer Lage. Die Großmächte des
Jahres 1823 haben diese Monroedoktrin nicht sehr wichtig genommen. Die
englische Regierung ist an der Proklamierung beteiligt gewesen, weil Eng-
lands Interesse jenem europäischen Kontinentalbund, der sich „Heilige
Allianz“ nannte, entgegengesetzt war. Aus diesem defensiven Pronunzia-
mento eines kleinen Kolonialstaates im Jahre 1823 ist dann cin völker-
rechtlichesInstrumeut der Hegemonie diesesStaates über den großen ameri-
kanischen Kontinent geworden.

Inzwischen sind die Vereinigten Staaten aber noch weit mehr geworden
als eine auf den amerikanischen Kontinent beschränkte hegemonische
Macht. Zunächst freilich begnügte man sich mit dem berühmten Satz:
„Amerika den Amerikanern“ und mit der Ablehnung jeder europäischen
„Einmischung“. Die Monroedoktrin sagt auf den ersten Blick etwas sehr
Bescheidenes: kein europäischer Staat darf sich in amerikanische Ver-
hältnisse einmischen, umgekehrt mischen sich die Vereinigten Staaten nicht
in europäische Verhältnisse ein; im Jahre 1823 bestehende europäische Be-
sitzungen werden anerkannt, dürfen aber nicht erweitert werden. Diese
einfachen Sätze entfalten sich nun zur Grundlage einer großen „Doktrin“,
deren Inhalt sich fortwährend verändert und anpaßt, und deren praktische
Bedeutung manchmal sehr groß ist, manchmal wieder ganz zurücktritt. Es
gibt eine große Literatur über die Monroedoktrin; auch die Entwicklung
von einem Mittel der Defensive zu einem Instrument der Hegemonie über
den amerikanischen Kontinent ist oft gezeigt worden. Man ging von der
prinzipiellen Unzulässigkeit einer Intervention, von dem feierlich betonten
„Grundsatz der Nichtintervention“ aus und endete damit, daß man in eben-
derselben Doktrin die Rechtfertigung für Interventionen der Vereinigten
Staaten in die Angelegenheiten anderer amerikanischer Staaten fand. Eine
merkwürdige Entwicklung ins Gegenteil. Diese dıalektische Entfaltung
eines politischen Prinzips geht aber durch die ganze Geschichte der Monroe-
doktrin hindurch und liegt nicht nur in der Entwicklung von der Defensive
zur imperialistischen Expansion, sondern auch vom Prinzip der Nichtinter-
vention zum Instrument fortwährender Interventionspolitik, vom Protest
gegen das Prinzip der Legitimität der Heiligen Allianz zu dem heute
gehandhabten Grundsatz, daß die Vereinigten Staaten von Amerika —
auch Wilson hat das verkündet — keine amerikanische Regierung, die auf
revolutionäre Weise zur Macht gekommen ist, anerkennen und nur legale

166 Völkerrechtlihe Formen des modernen Imperialismus

Regierungen auf dem amerikanischen Kontinent dulden. Ein neues völker-
rechtliches Legitimitätsprinzip entwickelt sich, beginnend mit dem Kampf
gegen das frühere Legitimitätsprinzip und mit der politischen Selbstisolie-
rung der Vereinigten Staaten von Amerika, und damit endend, daß die
Vereinigten Staaten einen die ganze Menschheit umfassenden Einfluß auf
andere Mächte nehmen. Die einzelnen Daten dieser Entwicklung sollen
hier nicht dargestellt werden, es kommt bei dieser kurzen Übersicht auf
eins an: die Monroedoktrin, die dazu gedient hat, erst den amerikanischen
Kontinent den Vereinigten Staaten vor den europäischen Großmächten zu
sichern, dann alle übrigen amerikanischen Staaten der Hegemonie der
Vereinigten Staaten zu unterwerfen, dann die Einmischung, die Kontrolle,
die internationale Polizei der Vereinigten Staaten auf dem amerikanischen
Kontinent zu rechtfertigen, diese Monroedoktrin hat anscheinend heute
ihren Dienst getan. Sie hat inzwischen eine Reihe von speziellen Dok-
trinen, z.B. die sog. karibische Doktrin, aus sich herausgesetzt, die nun
wieder eine spezielle Aufgabe haben. Es gibt, wie gesagt, abgesehen von
zahlreichen Büchern und Abhandlungen, zahlreiche Erklärungen der
Regierungen der Vereinigten Staaten, die sich auf die Monroedoktrin
beziehen. Dabei wird immer deutlicher, daß diese Monroedokirin eine sehr
allgemeine, sehr weite „Doktrin“ ist, welche die entgegengesetztesten
Handlungsweisen rechtfertigen kann. Die Vereinigten Staaten haben
es z. B. unter Berufung auf diese Monroedoktrin abgelehnt, sich in irgend-
eine europäische Angelegenheit einzumischen; sie sind trotzdem 1917 in
deu Krieg gegen Deutschland eingetreten, haben allerdings zugleich als
nur „assoziierte“ (nicht alliierte) Macht durch den vom Versailler Vertrag
getrennten Frieden mit Deutschland doch wieder ihre Besonderheit gegen-
über ihren europäischen Kampfgenossen zum Ausdruck gebracht. Sie haben
noch vor 25 Jahren unter Berufung auf die Monroedoktrin europäischen
Staaten, z. B. den europäischen Gläubigerstaaten, die gegenüber Venezuela
und anderen südamerikanischen Staaten ihr Recht suchten, erlaubt, eine
amerikanische Küste zu blockieren; in anderen Fällen wiederum haben sie
unter Berufung auf dieselbe Monroedoktrin ein gleiches Vorgehen nicht
erlaubt. Sie haben erklärt, es widerspreche der Monroedoktrin nicht, daß
ein europäischer Staat sein Recht suche, und die Monroedoktrin stehe nicht
im Wege, wenn amerikanische Staaten, die ihre Schulden nicht bezahlen,
dazu gezwungen werden, andererseits aber nehmen sie den Standpunkt
ein, daß darüber, ob ein amerikanischer Staat Unrecht tue oder nicht und
ob die Rechtsverfolgung durch den in seinem Recht verletzten nichtameri-
kanischen Staat völkerrectlich zulässig sei oder nicht, durch die Vereinig-
ten Staaten von Amerika entschieden werde. Was also eigentlich der kon-
krete Inhalt dieser immer vieldeutiger werdenden, höchst wandelbaren
Monroedoktrin ist, entscheiden die Vereinigten Staaten von sich aus. Nur
sie bestimmen, was die Monroedoktrin im konkreten Falle wirklich be-
deutet. Es kommt vor, daß Interventionen abgelehnt und daß sie gerecht-
fertigt werden; es kommt vor, daß die Vereinigten Staaten sich an irgend-

Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus 167

einem Vorgehen nichtamerikanischer Staaten gegen amerikanische Staaten
für desinteressiert erklären. Immer aber halten sie an einem fest: daß
niemand einen Anspruch darauf hat, auf Grund der Monroedoktrin von
den Vereinigten Staaten irgendeine Aktion, ein Eingreifen, eine Inter-
vention, eine Hilfe, eine Vermittlung oder irgend etwas zu verlangen,
während umgekehrt die Vereinigten Staaten, wenn sie es in Anwendung
der Monroedoktrin für richtig halten, jederzeit von sich aus eingreifen,
intervenieren, vermitteln, oktroyieren, mit bewaffneter Hand einschreiten
können.

Ich wollte mit diesen Ausführungen nicht die Entwicklung eines höchst
komplizierten Prinzips mit Beispielen aus dem letzten Jahrhundert
geschichtlich schildern, sondern ein bestimmtes Prinzip des Imperialismus
aufweisen. Wenn wir die Frage stellen: Was ist eigentlich die Monroe-
doktrin mit ihren vielen Unklarheiten, Widersprüchen, ihren merk-
würdigen Ansprüchen und Nichtansprüchen der Vereinigten Staaten, so
muß man zunächst beachten, daß die Monroedoktrin eine einseitige Re-
gierungserklärung der Vereinigten Staaten ist, eine Botschaft des Präsi-
denten aus dem Jahre 1825. Sie ist kein Vertrag: sie ist nicht mit anderen
Staaten vereinbart. Die Vereinigten Staaten haben sie, wie Wilson 1916
betont hat, auf Grund ihrer eigenen Autorität von sich aus verkündet und
legen großen Wert darauf, daß sie das getan haben. Denn daraus folgt,
daß die Definition und die Interpretation der Monroedoktrin ausschließlich
Sache der Vereinigten Staaten ist. Die Vereinigten Staaten schließen aber
trotzdem keinen Vertrag und lassen sich auf keine völkerrechtlichen Be-
ziehungen ein, ohne den selbstverständlichen, wenn auch nicht immer aus-
gesprochenen Vorbehalt der Monroedoktrin zu machen. Was dann aber die
Monroedoktrin in concreto bedeutet, das, wie gesagt, interpretieren, defi-
nieren und bestimmen sie selbst. Die Monroedoktrin ist eben kein Vertrag,
sondern eine einseitige Erklärung der Vereinigten Staaten. Sie ist außer-
den sogar nur eine Regierungserklärung; es wird Wert darauf gelegt, daß
die gesetzgebenden Körperschaften niemals ausdrücklich die Monroe-
doktrin beschlossen haben. Man könnte sie also nötigenfalls auch jeder-
zeit desavouieren. Alles kommt darauf an, die Rlastizität eines solchen
Prinzips richtig zu sehen und zu deuten.

Es fragt sich weiter: Ist die Monroedoktrin überhaupt etwas, was mit
Völkerrecht zu tun hat? Sie figuriert in jedem Lehrbuc des Völkerrechts,
es gibt über sie zahlreiche völkerrechtliche Dissertationen, Abhandlungen,
Aufsätze, aber ist sie wirklich Völkerrecht oder „nur“ eine politische
Maxime? In offiziellen Erklärungen der amerikanischen Regierung und
der verschiedenen Staatssekretäre findet man Anhaltspunkte sowohl für
das eine als auch für das andere, Auch hier sind offene Widersprüche. Der
Staatssekretär Olney sagt zum Beispiel 1895: Diese Monroedoktrin ist ein
Teil des amerikanischen public law, sie ist auf allgemeinen Rechts-
Prinzipien (zum Beispiel der Selbstverteidigung) gut fundiert und durch

168 Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus
ee Er nah N neuen.
zahllose Präzedenzfälle überreichlich sanktioniert. Danach wäre sie also
Recht und nicht nur Politik. Umgekehrt sagt Staatssekretär Knox 1911: Die
Monroedoktrin hat überhaupt mit Recht im technischen Sinne nichts zu tun,
sie beruht nur auf Politik und Macht. Daraus muß vor allem der Schluß
gezogen werden, daß niemand gegen die Vereinigten Staaten Rechts-
ansprüche aus der Monroedoktrin geltend machen kann.

Aber die ganze Fragestellung: Ist die Monroedoktrin etwas Völker-
rechtliches oder etwas Politisches, ein Rechtsprinzip oder nur ein poli-
tisches Aktionsprinzip der Vereinigten Staaten? leidet an einer Alter-
native von Recht und Politik, die sich im Völkerrecht nicht konsequent
durchführen läßt, Es wäre falsch, zu meinen, daß es einfach ein machiavel-
listischer Trick der Vereinigten Staaten ist, wenn sie sich an eine so viel-
deutige und „elastische“ Maxime halten. Das Völkerrecht wie auch das
Verfassungsrecht ist eben politisches Recht. Man kann nicht sagen: die
Monroedoktrin sei „rein politisch“ und gehöre deshalb nicht ins Völker-
recht (so zum Beispiel K. Strupp in seinem „Wörterbuch des Völkerrechts“),
Die Völkerrechtslehrer behandeln sie trotzdem, auch wenn sie zu dem
Ergebnis kommen, sie sei „nicht Recht, sondern Politik“. Sie ist eben doch
ein wesentlicher Teil des internationalen Rechts, einmal insofern, als sie
gewisse allgemeine Prinzipien, zum Beispiel das Recht auf Selbstverteidi-
gung, zur konkreten Anwendung bringen will, dann, weil sie in allen
Verträgen der Vereinigten Staaten wenigstens als Vorbehalt anerkannt ist.
Mit der wachsenden Macht der Vereinigten Staaten haben sich alle Staaten
stillschweigend der Monroedoktrin unterworfen. Ein sehr interessantes
Symptom dieser Anerkennung ist Artikel 21 der Genfer Völkerbund-
satzung. Dort ist ausdrücklich gesagt, daß die Monroedoktrin nicht in
Widerspruch mit der Völkerbundsatzung stehe. Über diesen Artikel 21
der Völkerbundsatzung ist gleich noch weiteres zu sagen. Aber wenn die
Völkerbundsatzung selber die Monroedoktrin als eine „Verabredung“
bezeichnet oder, wie man den Artikel 21 auch deuten kann, als eine
„Enntente“, so zeigt sich schon in solchen Ausdrücken, daß man mit der primi-
tiven Alternative: Nicht Völkerrecht, sondern Politik an ein eigenartiges
Phänomen wie die Monroedoktrin nicht herantreten darf. Die Monroe-
doktrin ist natürlich ein politisches Instrument. Aber jeder Rechtsbegriff
des Völkerrechts ist ebenfalls ein solches politisches Instrument. Es ist ein
ungeheurer Erfolg der Vereinigten Staaten, daß es ihnen gelungen ist, eine
solche „Doktrin“ durchzusetzen und die gesamte übrige Welt, alle anderen
Staaten und Völker zu zwingen, ein höchst unklares, vieldeutiges, oft
widerspruchsvolles, jedenfalls aber nur von den Vereinigten Staaten zu
interpretierendes und authentisch zu deutendes Prinzip anzuerkennen, mit
dem Ergebnis, daß man von den Vereinigten Staaten nichts verlangen
kann, was der Monroedoktrin nicht entspricht, während die Vereinigten
Staaten jederzeit Respekt vor der Monroedoktrin verlangen können, wobei
gleichzeitig anerkannt ist, daß nur die Vereinigten Staaten genau bestim-
men dürfen, was im Zweifelsfalle der Inhalt der Monroedoktrin ist.

Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus 169

Diese merkwürdige Elastizität und Dehnbarkeit, diese Offenhaltung
aller Möglichkeiten, diese Offenhaltung vor allen Dingen auch der Alter-
native Recht oder Politik, ist meiner Meinung nach typisch für jeden echten
und großen Imperialismus. Es ist nicht denkbar, daß eine Großmacıt und
noch weniger, daß eine imperialistische Weltmacht sich juristisch auf einen
Codex von festen Normen und Begriffen festlegt, die ein außenstehender
Fremder gegen sie selber handhaben dürfte. Das Wesentliche hat Hughes
im Jahre 1925 so zusammengefaßt: Die Definition, Interpretation und An-
wendung der Monroedoktrin ist Sache der Vereinigten Staaten. Jeder, der
mit ihnen in völkerrechtliche Beziehungen tritt, muß wissen, daß die Ver-
einigten Staaten daran festhalten; jeder, der mit den Vereinigten Staaten
einen Vertrag schließt, weiß, daß der Vertrag unter diesem Vorbehalt steht.

Heute allerdings haben es die Vereinigten Staaten eigentlich kaum noch
nötig, sich auf die Monroedoktrin zu berufen. Sie sind aus einem Schuldner-
ein Gläubigerstaat geworden. Die Monroedoktrin hat ihre Schuldigkeit
getan, sie hat den amerikanischen Kontinent der Hegemonie der Vereinig-
ten Staaten unterworfen. Jetzt ergibt sich nach zwei Richtungen hin eine
Aufspaltung: einerseits müssen sich die Vereinigten Staaten in ihrer Hege-
monie innerhalb des amerikanischen Kontinents einrichten, und zwar
naturgemäß nach neuen Prinzipien. Hier kommt man mit der alten Monroe-
doktrin nicht mehr aus, man braucht intensivere und enger juristische
Formen; denn die weite Rlastizität der Monroedoktrin ist nur so lange gut,
als die Entscheidung noch nicht zugunsten der Vereinigten Staaten gefallen
ist, Auf der anderen Seite haben die Vereinigten Staaten außerhalb
Amerikas mit der gesamten übrigen Welt Beziehungen, sie sind nahe
daran, zum Schiedsrichter der Welt zu werden. Aus beidem — der Kon-
zentrierung innerhalb des amerikanischen Kontinents auf der einen, der
Weltexpansion auf der anderen Seite — ergibt sich wieder eine Reihe von
charakteristischen völkerrechtlichen Vorgängen und Neubildungen. Die
Konzentration und Befestigung der Hegemonie hat zu charakteristischen
neuen Methoden der Herrschaft über die zentralamerikanischen Staaten
gelührt, zu neuen völkerrechtlichen Formen des Imperialismus. Waren für
den Kolonialimperialismus der europäischen Völker im 19. Jahrhundert
Gebilde wie Protektorate und Kolonien charakteristisch, so ist es die
eigentliche Leistung der Vereinigten Staaten von Amerika, den Inter-
ventionsvertrag und verwandte Rechtstitel der Intervention erfunden
zu haben. Die Entwicklung ging aus von dem Prinzip der Nichtinter-
vention, von dem als heilig hingestellten Prinzip der Nichtintervention
— das war die Grundlage der Monroedoktrin von 1823; sie endete bei einer
Praxis, weldie die Intervention nicht nur rechtfertigt, sondern sogar eine
spezielle und typische Art von Interventionsverträgen schafft. In Wahrheit
gehört zu jedem Imperialismus, weil Imperialismus immer auch Hege-
imonie bedeutet, eine Intervention in Angelegenheiten anderer abhängiger
Staaten. Die Formen und Methoden der Intervention sind aber sehr ver-
schieden. Die Intervention Frankreichs in die Angelegenheiten der Staaten

170 Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus

der Kleinen Entente bedient sich anderer Formen und Mittel als die Inter-
vention Englands in die Angelegenheiten Ägyptens. Aber den eigentlichen
Interventionsvertrag, das heißt eine juristisch formulierte Abmachung, die
es dem einen Staat erlaubt, unter typischen Voraussetzungen mit typischen
Mitteln in die Angelegenheiten eines anderen Staates einzugreifen, haben
erst die Vereinigten Staaten gefunden. Sie haben das System der Inter-
ventionsverträge insbesondere auf die Staaten Zentralamerikas ausgedehnt,
auf Kuba, Haiti, San Domingo, Panama, Nikaragua usw. Alle diese Staaten
sind mit den Vereinigten Staaten durch eine charakteristische Art von Ver-
trägen verbunden und ihnen unterworfen, sie bleiben aber offiziell „sou-
veräne“ Staaten. Von den alten Formen der Protektorate und Kolonien ist
nicht viel übriggeblieben. Diese Staaten haben eine eigene Regierung,
eigene völkerrectliche Vertretung, eigene Gesandte usw., doch stehen sie
unter einer sehr effektiven „Kontrolle“ der Vereinigten Staaten: Ein
sehr klares Beispiel eines solchen Interventionsvertrages ist der Vertrag,
den Kuba als Entgelt dafür, daß es die Unabhängigkeit von Spanien aus
der Hand der Vereinigten Staaten entgegennehmen mußte, einzugehen
gezwungen wurde. Die Vereinigten Staaten haben 1898 Spanien den Krieg
erklärt, um Kuba zu befreien und Kuba zu einem souveränen, unabhän-
gigen und freien Staate zu machen. Die Welt war zunächst erstaunt über
der Großmut, mit dem ein großes Volk für die Freiheit eines anderen Volkes
in den Krieg zog und dabei feierlich die souveräne Freiheit der kubani-
schen Republik garantierte. Die neue kubanische Republik sah sich aber
sofort, und zwar als amerikanische Soldaten auf der Insel waren, genötigt,
einen Vertrag mit den Vereinigten Staaten zu schließen, dessen Inhalt sich
aus dem sogenannten Platt Amendment ergab, wonach Kuba der Regie-
rung der Vereinigten Staaten das Recht gab, zu intervenieren — der Aus-
druck „intervenieren“ wird dabei gebraucht —, und zwar für die Erhaltung
der Unabhängigkeit Kubas, ferner zu der Sicherung einer kubanischen
Regierung, die imstande ist, Leben, Eigentum und persönliche Freiheit zu
schützen und die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Kuba aufrechtzu-
erhalten, endlich zur Sicherung gewisser finanzieller Forderungen. Es
handelt sich vor allem darum, Leben, Eigentum und Freiheit zu schützen.
Das bedeutet: das in Kuba angelegte amerikanische Kapital steht unter
dem Schutz der Vereinigten Staaten von Amerika, die Vereinigten Staaten
entscheiden von sich aus darüber, ob eine kubanische Regierung imstande
ist, ausreichenden Schutz zu gewähren und öffentliche Sicherheit und
Ordnung in Kuba aufrechtzuerhalten. Kuba gibt der Regierung der
Vereinigten Staaten ausdrücklich das Recht, unter diesen Voraussetzungen,
über deren Eintritt die Vereinigten Staaten entscheiden, in die innerstaat-
lichen Verhältnisse Kubas einzugreifen. In dem Vertrag ist vorgesehen,
daß bestimmte Flottenstationen, Kohlen- und Ölstationen auf Kuba den
Vereinigten Staaten überlassen werden, damit deren Intervention sogleich
mit der nötigen militärischen und maritimen Nachdrüklickeit erfolgen
kann. Die Vereinigten Staaten haben öfters Truppen auf Kuba gelandet.

Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus 171

Nicht nur 1900, 1901 und 1902, auch später sind regelmäßig wieder amerika-
nische Truppen auf Kuba erschienen; eine Landung amerikanischer
Marinesoldaten erzwang den Rücktritt eines kubanischen Präsidenten und
führte die Bildung einer kubanischen Regierung herbei, die bestimmten
amerikanischen Gesellschaften neue Konzessionen zu verleihen bereit war,
oder um die finanzielle Ordnung wiederherzustellen. Bei der Landung im
Jahre 1912 wurde ausdrücklich erklärt, es handle sich nicht um eine
Intervention, weil ja der Vertrag den Vereinigten Staaten das Recht zur
Intervention gebe. Im Jahre 1919 ergab sich der interessante Fall einer
Landung zur Sicherung unabhängiger Wahlen.

Dieser Interventionsvertrag mit Kuba ist — darin liegt das neue,
juristisch besonders Interessanteste — in einer doppelten Weise fundiert.
Der Vertrag ist nämlich einmal ein völkerrectlicher Vertrag zwischen der
neuen, souveränen Republik Kuba und den Vereinigten Staaten; außer-
dem aber haben die Vereinigten Staaten die kubanische Nationalversamm-
lung und die Regierung 1901 gezwungen, den Inhalt des Interventions-
vertrages in die kubanische Verfassung aufzunehmen, und zwar mit der
vollen Kraft eines Verfassungsgesetzes, so daß der Inhalt des Inter-
ventionsvertrages sowohl völkerrechtlich als auch innerstaatlich-verfas-
sungsrechtlich als Teil der kubanischen Verfassung gesichert ist. Die kuba-
nische verfassunggebende Nationalversammlung, die sich dagegen zu
wehren suchte, hat dem Druck amerikanischer Kriegsschiffe und Truppen
nachgeben müssen. Die Vollendung dieses Systems liegt dann in der
weiteren Bestimmung, daß der souveräne Staat Kuba sich verpflichtet,
keinen Vertrag zu schließen, der seine Unabhängigkeit gefährden könnte,
daß die Vereinigten Staaten das Monopol des Schutzes dieser Unabhängig-
keit haben und — ohne verpflichtet zu sein, die völkerrechtliche Vertretung
Kubas nach außen zu übernehmen — doch den gesamten außenpolitischen
Verkehr und alle völkerrechtlihen Vereinbarungen der Kubaner kon-
trollieren dürfen, weil sie ja darauf zu achten haben, daß die Kubaner
gegenüber einem dritten Staat, sei er amerikanisch oder nichtamerikanisch,
sich nicht in einer Weise binden, in welcher die Vereinigten Staaten eine
Gefährdung der kubanischen Unabhängigkeit erblicken.

Wir erinnern uns der Erörterungen aus dem Sommer 1931 über den
Begriff der „Unabhängigkeit“ anläßlich der Pläne einer Zollunion zwischen
Österreich und Deutschland. Damals erhob sich die Frage, ob durch eine
solche Zollunion zwischen Österreich und Deutschland die Unabhängigkeit
Österreichs gefährdet würde. Im Falle Kuba wäre eine analoge Frage nicht
einmal ein juristisches Problem, sondern auch juristisch ohne weiteres im
imperialistischen Sinne entschieden. So schnell kann in politischen Bezie-
hungen ein dialektischer Umschlag eintreten, und derjenige, der die
Freiheit und Unabhängigkeit eines andren Staates schützt, ist natürlicher-
und logischerweise selbst derjenige, dessen Schutz die Freiheit und
Unabhängigkeit des Beschützten aufhebt. Es wird aber aus vielen guten
Gründen, von denen wir noch einige kennenlernen werden, daran fest-

172 Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus

gehalten, daß die Vereinigten Staaten nicht etwa ein „Protektorat“ über
Kuba in dem veralteten Sinne des 19. Jahrhunderts haben, das wäre ja eine
völkerrechtliche Form, die sich für die Beziehungen zwischen zivilisierten
und halbzivilisierten Völkern ergeben hat. Beide Staaten sollen viel-
mehr hinsichtlich der Zivilisation auf der gleichen Stufe stehen. Aber der
eine ist nun einmal leider nicht immer imstande, die öffentliche Sicherheit
und Ordnung bei sich aufrechtzuerhalten und das Privateigentum zu
schützen, unparteiische Wahlen durchzuführen, sich den richtigen Präsi-
denten zu wählen usw., und so kontrolliert und korrigiert ihn der andere
in der besten Absicht, ohne daß das offiziell eine Form der Unterwerfung
bedeutet. Auf der Basis formeller völkerrechilichker Gleichberechtigung
entstehen hier merkwürdige, für unser kontinentaleuropäisches Denken
vielleicht allzu elastische Formen der Herrschaft, der Kontrolle, der Inter-
vention, die der politischen Wirklichkeit angehören und auch völkerrecht-
lich ihre spezifischen Besonderheiten haben.

Es gibt ein ganzes System solcher Interventionsverträge der Ver-
einigten Staaten mit anderen lateinamerikanischen Staaten. Insbesondere
ist der militärische Schutz des Panamakanals und damit die politische Herr-
schaft über diesen Kanal Sache der Vereinigten Staaten. Die Republik
Panama, die zu diesem Zwecke eigens gegründet wurde und den typischen
Interventionsvertrag abschließen mußte, hat den Vereinigten Staaten das
zur militärischen und maritimen Beherrschung notwendige Land ab-
getreten und’ ist weitere Verträge eingegangen, die ebenfalls zu perio-
dischen Truppenlandungen in Panama führen, unter denen aber ein Ver-
trag besonders auffällig ist, weil er im Zusammenhang mit dem: Kellogg-
pakt Interesse verdient, nämlich der Vertrag vom 28. Juli 1926. Durch ihn
hat Panama sich verpflichtet, für den Fall, daß die Vereinigten Staaten in
einen Krieg eintreten, gleichgültig auf welchem Teil der Erde der Krieg
sich abspielt, sich selbst, Panama, auf seiten der Vereinigten Staaten als
kriegführende Partei zu betrachten. Also unabhängig davon, ob es zu einem
Angriff auf Panama gekommen ist, unabhängig davon, ob der Kanal selber
angegriffen wird, ist die Republik Panama verpflichtet, sich als krieg-
führende Partei zu betrachten, sobald die Vereinigten Staaten in irgend-
einem Teil der Erde Krieg führen.

Diese Methode der Interventionsverträge führt zu einer im Effekt be-
sonders intensiven Form der Unterwerfung eines anderen Staates, aber die
Juristische Form ist so „rechtlich“ und auf „Koordination“ beruhend, so un-
auffällig und elastisch, daß die abhängigen Staaten in dem Spielraum, der
ihnen bleibt, überall ihren außenpolitischen Verkehr haben können, außen-
politische Beziehungen unterhalten wie jeder andere souveräne Staat, und
daß sie vor allen Dingen Mitglieder des Genfer Völkerbundes sind, obwohl
nach der Völkerbundsatzung nur freie und sich selbst regierende Staaten
Mitglieder des Völkerbundes sein dürfen. Alle diese Staaten, die unter
Interventionsverträgen stehen und sich immer wieder Truppenlandungen
gefallen lassen müssen, selbst ein Staat wie Panama, der jenen Vertrag

Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus 173

von 1926 mit den Vereinigten Staaten geschlossen hat, gelten als freie,
souveräne Staaten, sind vollberechtigte Mitglieder des Völkerbundes.
Panama ist gegenwärtig (Februar 1932) sogar Mitglied des Völkerbundrates.

Die amerikanische Methode der Interventionsverträge ist nun bisher
im wesentlichen auf Amerika beschränkt geblieben. Die Vereinigten
Staaten haben kein Interesse daran, vorläufig wenigstens nicht, eine solche
Praxis auf andere Kontinente auszudehnen. Sie haben außerdem noch ein
zweites, sehr wirksames Mittel, ihre Hegemonie auf dem amerikanischen
Kontinent zur Durchführung zu bringen: ihre Praxis der Anerkennung
neuer Regierungen. In den lateinamerikanischen Staaten, in denen es häufig
zu Revolutionen, Staatsstreichen und- Putschen kommt, hängt für die je-
weilige Regierung finanziell und politisch alles davon ab, von den Ver-
einigten Staaten anerkannt zu werden. Hier haben die Vereinigten Staaten
ein sehr einfaches Prinzip: sie erkennen revolutionäre Regierungen nicht
an und lassen nur legale Regierungen gelten. Wir wissen in Deutschland
leider aus Erfahrung, daß es unter Umständen sehr schwierig ist, Legalität
und Illegalität genau zu unterscheiden, namentlich wenn es wirklich zum
bewaffneten Bürgerkrieg kommen sollte. Solche Fragen werden für die
amerikanischen Staaten in weitem Maße durch die Vereinigten Staaten
entschieden. Diese sind infolgedessen heute imstande, über das Schicksal
der Regierung fast jedes amerikanischen Staates zu befinden. Außerdem
haben viele amerikanische Staaten unter sich Verträge geschlossen, in denen
sie sich verpflichten, keine anderen als „legale“ Regierungen anzuerkennen.
Das alles hat bei den fortwährenden Revolutionen und Putschen vor allem
die praktische Bedeutung, daß die Vereinigten Staaten bestimmen, welche
Regierung legal ist oder nicht.
Daneben bleiben natürlich auch allgemeine völkerrechtliche Prinzipien,
deren sich die Vereinigten Staaten bedienen, von großer Bedeutung. Zwar
nicht offiziell von den Vereinigten Staaten, wohl aber. von Völkerrechts-
theoretikern und -praktikern der Vereinigten Staaten ist z. B. der Satz
aufgestellt worden, das Privateigentum sei auch in dem Sinne „heilig“,
daß ein Staat, selbst wenn er eigene Staatsangehörige enteignet, Ausländer
doch nicht, wenigstens nicht ohne volle Entschädigung, enteignen dürfe.
Es ist begreiflich, daß eine solche Theorie in einem Staate, der Gläubiger
der ganzen Welt ist und dessen Kapitalisten Riesensummen in anderen
Staaten investiert haben, ihre Anwälte findet. Seit etwa zwei Jahren wird
sie allerdings auch in Deutschland von mehreren Autoren vertreten. Ich
halte sie nicht für richtig; kann aber verstehen, daß man sie vom ameri-
kanischen Standpunkt aus vertritt. Es ist eine typisch amerikanische
Theorie, eine Theorie, die zu einem Staat gehört, dessen imperialistische
Expansion in der Expansion seiner kapitalistischen Anlage- und Aus-
beutungsmöglichkeiten besteht.

In der Praxis der Interventionsverträge und der Anerkennung neuer
Regierungen hebt sich schon die Besonderheit erkennbar ab, mit der die
Vereinigten Staaten sich als hegemonische Macht auf dem amerikanischen

174 Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus

Kontinent einrichten. Auf der andern Seite, gegenüber der aufterameri-
kanischen Welt, ergibt sich eine Reihe von anderen Methoden zur Sicherung
des Einflusses. Denn faktisch sind die Vereinigten Staaten in weitem Malte
der Schiedsrichter der Erde. Sie allein haben durch ihr Eingreifen 1917 den
Weltkrieg zuungunsten Deutschlands entschieden; sie haben den bis dahin
im wesentlichen europäischen Krieg dadurch überhaupt erst zu einem Welt-
krieg gemacht; sie haben sich dann gleich nach dem Krieg auf eine merk-
würdige Weise wieder zurückgezogen. Man darf das nicht so auffassen,
als ob die Vereinigten Staaten sich aus irgendeinem imperialistischen Über-
mut auf die ganze Welt stürzten; es ist vielmehr interessant, zu sehen,
wie oft sie halb gegen ihren Willen gedrängt werden, sich auch dort zu
beteiligen, wo sie sich nicht einmischen möchten. So sind sie in den Welt-
krieg eingetreten; so sind sie es gewesen, die eigentlich die europäischen
Mächte, insbesondere Frankreich, gezwungen haben, den Genfer Völker-
bund zu gründen; und so sind gerade sie dann wieder diesem selben Völker-
bund nicht beigetreten, haben jedoch den von ihnen abhängigen und
kontrollierten, an sie gebundenen amerikanischen Staaten, wie Kuba,
Panama usw., erlaubt, Mitglieder des Genfer Völkerbundes zu werden.
Achtzehn amerikanische Staaten, ein Drittel der Mitglieder des Völker-
bundes, entscheiden jetzt mit bei allen europäischen und asiatischen An-
gelegenheiten, aber die amerikanische Monroedoktrin, deren Vorrang, wie
gesagt, in Artikel 21 der Völkerbundsatzung ausdrücklich anerkannt ist,
geht der Völkerbundsatzung vor und verhindert es, daß der Genfer Völker-
bund sich in amerikanische Angelegenheiten einmischt. Panama und Guate-
mala sind Mitglieder des Völkerbundes. Wenn zwischen Panama und
Guatemala eine Differenz entstände, so hätte der Genfer Völkerbund nicht
das Recht, sich einzumischen, obwohl beide Staaten Mitglieder des Völker-
bundes sind. Oder wenn amerikanische Truppen dort mit großem mili-
tärischen und maritimen Aufgebot landen, und wenn sie in Nikaragua,
Panama oder Haiti aktiv tätig werden, so sind das Dinge, die Genf nichts
angehen, während umgekehrt diese amerikanischen Staaten, sämtlich voll-
berechtigte Mitglieder des Völkerbundes, an allen Entscheidungen in Genf,
die sich auf europäische Angelegenheiten beziehen, beteiligt sind. Es ist
so, dal? von den Vereinigten Staaten kontrollierte amerikanische Staaten
über europäische Angelegenheiten mit entscheiden, aber umgekehrt jede
Einmischung des Genfer Völkerbundes auf Grund der Monroedoktrin für
unzulässig erklärt werden kann.

Der Völkerbund ist also, wenn ich so sagen darf, auf dem ameri-
kanischen Bein gelähmt, wohl aber haben die Amerikaner volleMitwirkung
bei der Entscheidung in europäischen Angelegenheiten, etwa in Minder-
heitsfragen, Memelkonflikt, österreichisch-deutsche Zollunion usw. Das ist
ein sehr interessantes System. Es liegt in der Tat System darin, nicht im
machiavellistischen Sinne bewußte Planmäßigkeit; sondern das Charakte-
ristische für diese eigenartige Methode der amerikanischen Politik beruht
einfach darauf, daß die Vereinigten Staaten, wenn es sich um Europa

Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus 175

handelt, offiziell abwesend, effektiv aber anwesend sein können. Sie sind
anwesend, denn weder Kuba noch Panama können nennenswerte politische
Schritte tun ohne die ausdrückliche oder stillschweigende Bewilligung der
Vereinigten Staaten; trotzdem sind diese offiziell abwesend. Aber auch
über die Genfer Völkerbundsangelegenheiten hinaus funktioniert. diese
eigenartige und höchst elastische Verbindung von offizieller Abwesenheit
und effektiver Anwesenheit. Es genügt, den Dawesplan von 1924 zu nennen:
ein Amerikaner, ein „citizen of the United States“, macht die Sache, ent-
scheidet im wesentlichen, aber es ist offiziell nicht die Regierung, sondern
eben nur ein citizen of the United States, der entscheidet. Wilson hat, wie
erwähnt, die französische Regierung gezwungen, sich an der Gründung
des Völkerbundes zu beteiligen; als der Völkerbund gegründet war, haben
die Vereinigten Staaten sich zurückgezogen. Wilson hat den Art. 21 der
Völkerbundsatzung erzwungen, gegen den der französische Jurist Larnaude
sehr verständige juristische Einwendungen gemacht hat. Als Wilson ver-
langte, daß die Anerkennung der Monroedoktrin in den Text der Völker-
bundsatzung hineingeschrieben werde, daß die Monroedoktrin einer solchen
Völkerbundsatzung vorgehe, stellte Larnaude eine Reihe von Gegenfragen,
namentlich über den Inhalt der Monroedoktrin, der ja, wie oben ausgeführt,
nicht leicht zu bestimmen ist, sondern alles Wesentliche der Entscheidung
und Interpretation der Vereinigten Staaten überläßt. Danach hat Wilson
nach einigen allgemeinen Redewendungen einfach apodiktisch verlangt,
daß die Anerkennung der Monroedoktrin in der Form, wie er es vorschlage,
in die Völkerbundsatzung aufgenommen werde, weil sonst die Vereinigten
Staaten ihre weitere Mitwirkung verweigern müßten. So ist die Unter-
werfung denn aufgenommen worden und steht in Art. 21 der Satzung
als deren vollgültiger Bestandteil, aber die Vereinigten Staaten sind dem
Völkerbund nicht beigetreten und nicht Mitglied geworden. Der Genfer
Völkerbund hat sich also der Monroedoktrin unterworfen und sogar im
Text seiner Satzung die Überlegenheit der amerikanischen Prinzipien
und der amerikanischen Politik manifestiert. Der Völkerbundrat vermeidet
jede klare Stellungnahme und Interpretation dieses Artikels 21. Es ist in
der Tat im Dezember 1928, anläßlich eines Streites zwischen Bolivien und
Paraguay, als der Völkerbundrat versammelt war, vorgekommen, daß der
Völkerbundrat drei Telegramme an die Regierungen dieser Staaten ge-
schickt hat, in denen er die streitenden Parteien ermahnte, ihre Diffe-
renzen auf friedliche Weise beizulegen. Als eine Woche später der damalige
Ratsvorsitzende Briand gefragt wurde, wie sich die Angelegenheit weiter-
entwickelt habe, stellte sich heraus, daß die beiden amerikanischen Völker-
bundsmitglieder sich in Washington geeinigt hatten. Weder von Washington
aus, noch durch die bolivianische Regierung, noch durch die Regierung von
Paraguay ist der Genfer Völkerbundrat über den weiteren Gang der
Dinge informiert worden, obwohl das wenigstens aus Höflichkeit hätte
geschehen können.

176 Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus

Auf dem amerikanischen Kontinent ist der Genfer Völkerbund nur zu
solchen Einwirkungen imstande, welche die Vereinigten Staaten tolerieren.
Es kommt sehr häufig zur militärischen Besetzung amerikanischer Staaten
durch die Truppen der Vereinigten Staaten. Heute noch stehen sie in Haiti,
1921 standen sie in Paraguay, 1924 in Panama, 1926 in Nikaragua zur
Wiederherstellung der Ordnung usw. Alle diese Staaten sind Mitglieder
des Genfer Völkerbundes. Aber der Genfer Völkerbund sieht solche Vor-
gänge nicht und ignoriert sie. Man würde es in Genf wohl als eine Takt-
losigkeit empfinden, die Rede überhaupt auf diese Frage zu bringen.

Die Vereinigten Staaten sind bisher auch die einzige Macht, die in der
Frage der Abrüstung einen ratifizierten Vertrag herbeigeführt haben. Aus
den vielen Abrüstungsvorschlägen, die gemacht worden sind, ist das
Washingtoner Abkommen von 1921 als der bisher einzige perfekt ge-
wordene Abrüstungsvertrag hervorgegangen. Er ist nicht in Genf, sondern
in Washington zustande gekommen.

Der Kelloggpakt drückt sozusagen das Siegel auf diese Entwicklung.
Er wurde am 27. August 1928 in Paris unterzeichnet und trägt den Namen
des amerikanischen Staatssekretärs Kellogg. Auch die feierliche „Achtung
des Krieges“ ist also von Washington und nicht von Genf ausgegangen.
Dieses wichtige Ereignis bedarf noch einer kurzen Erörterung, denn hier
handelt es sich ja um die große Frage: wer stellt den Frieden auf der
Erde her? Wir alle wünschen den Frieden, aber die Frage ist leider die:
wer entscheidet darüber, was Frieden ist, wer darüber, was Ordnung und
Sicherheit ist, wer darüber, was ein erträglicher und was ein unerträglicher
Zustand? Und diese Entscheidung über den Frieden auf Erden hat die
Regierung der Vereinigten Staaten der Genfer societ& des nations durch
den Kelloggpakt aus der Hand genommen. Der Kelloggpakt von 1928 ent-
hält, wie bekannt, eine „Achtung des Krieges“; ihm haben sich fast alle
Staaten der Erde angeschlossen, auch Sow jetrußland, die Türkei und andere
Staaten, die nicht Mitglieder des Völkerbundes sind. Der Krieg ist, wenig-
stens „formal“, nicht durch den Genfer Völkerbund, sondern durch den
Kelloggpakt geächtet.

Sehen wir etwas näher zu, was das bedeutet. Es heißt in dem sehr
kurzen Pakt, der Krieg werde „verdammt“ (to condemn). Aber er wird
nicht schlechthin „verurteilt“ und keineswegs „abgeschafft“. Im Kelloggpakt
steht nicht: „nie wieder Krieg“. Sondern nur als „Instrument der nationalen
Politik“ wird der Krieg verurteilt. Nun müßten wir natürlich die Frage
stellen: wann sind Kriege ein Instrument der nationalen Politik und was
sind die andern Kriege? Es gibt Kriege, die als ein Instrument nationaler
Politik „geächtet“ werden und nie wieder vorkommen dürfen, und es gibt
andere Kriege, von denen nichts gesagt ist, die also, juristisch gesprochen,
e contrario erlaubt sind. Briand hat in seinem Notenwechsel mit Kellosg
folgende klassischen Erläuterungen gegeben: ein Krieg ist dann ein Instru-
ment nationaler Politik, wenn er aus Willkür, Eigennutz und Ungeredhtig-
keit geführt wird. Dabei wird ausdrücklich betont, daß Kriege, die ein

Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus 177

Instrument internationaler Politik sind, eo ipso gerecht sind. Sie sehen
hier ganz typische Formen verschiedener Imperialismen. Der Imperialismus
führt keine nationalen Kriege, diese werden vielmehr geächtet; er führt
höchstens Kriege, die einer internationalen Politik dienen; er führt keine
ungerechten, nur gerechte Kriege; ja, wir werden noch sehen, daß er über-
haupt nicht Krieg führt, selbst wenn er mit bewaffneten Truppenmassen,
Tanks und Panzerkreuzern das tut, was bei einem andern selbstverständ-
lich Krieg wäre. Vom Standpunkt des Deutschen könnte man jetzt die
weitere Frage erheben, welche Art von Kriegen in Wirklichkeit die ge-
rechtere ist, die imperialistisch-internationalen oder die nationalen, aber
es wäre nach dem klaren Wortlaut des Kelloggpaktes schon ein Irrtum,
zu glauben, der Kelloggpakt enthalte in seinem Wortlaut, wenigstens pro
forma, eine Ächtung aller denkbaren Kriege. Nach den Erfahrungen der
Nachkriegszeit müssen wir vielmehr eine andere Frage stellen: wenn wirk-
lich der Krieg, sei es auch nur der als „Instrument einer nationalen Politik
dienende Krieg“, geächtet und verdammt wird, was ist dann überhaupt
ein Krieg? Ich brauche nicht an die Vorgänge in China zu erinnern, um
Ihnen zu zeigen, daß eine solche Frage leider sehr nahe liegt. Wir haben
es erlebt, daß Jahr für Jahr große Truppenlandungen stattfinden. Wir haben
große militärische Zusammenstöße erlebt, Beschießungen von Küsten, Lan-
dungen italienischer Schiffe in Korfu, Landungen amerikanischer Marine-
truppen in Panama, Nikaragua usw., Invasion der Franzosen und Belgier
in das deutsche Ruhrgebiet usw. Das alles galt nicht als Krieg und war
daher auch nicht „geächtet“. Was also ist eigentlich Krieg? Wir erhalten
eine kennzeidınende Antwort durch den Aufsatz eines bekannten Pazi-
fisten und Professors in Genf, Hans Wehberg, in der Zeitschrift „Die
Friedenswarte“ (Januar 1932). Dort heißt es: „Nach geltendem Recht kann
man im Falle des chinesisch-japanischen Konflikts nur von einer mili-
tärischen Besetzung, nicht von einem Kriege sprechen. An diesem Ergebnis
kann auch die Tatsache nichts ändern, daß die sogenannte ‚friedliche Be-
setzung‘ (occupatio pacifica), mag sie nun als bewaffnete Intervention zum
Schutz von Leben und Eigentum japanischer Staatsbürger oder als Repres-
salie gegenüber chinesischen Völkerrechtsverletzungen begründet werden,
von Bombardements, ja sogar von Schlachten größeren oder kleineren Um-
fanges begleitet war.“ Es liegt also nur eine friedliche Besetzung vor, 'kein
Krieg. Wie ist eine Jurisprudenz möglich, die angesichts blutiger Kämpfe,
angesichts der Zehntausende von Toten immer noch von „friedlicher Be-
setzung“ zu sprechen wagt und dadurch das Wort und den Begriff des
„Friedens“ dem grausamsten Hohn und Spott ausliefert? Der Gedanken-
gang ist folgender: entweder ist etwas Krieg oder ist es Frieden. Was ist
Krieg? Was nicht ein friedliches Mittel ist. Was ist ein friedliches Mittel?
Was nicht Krieg ist. Ein Zwischending gibt es nicht. Nun ist aber eine fried-
liche Besetzung, wenn sie auch von Schlachten kleineren und größeren Um-
fanges begleitet ist, nicht Krieg, ergo ist sie ein friedliches Mittel, ergo hat
die Angelegenheit auch mit dem Kelloggpakt nichts zu tun. Der Genfer

12 1682

178 Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus

Völkerbund sieht anscheinend seine Leistung darin, die internationalen
Beziehungen zu juridifizieren, d. h. diese Art von Begriffsbildung zu be-
wirken. Für ihn ist die Sache juristisch in bester Ordnung, und sie wird
es immer bleiben. Es sind also grausame Repressalien möglich, menschen-
mörderische Beschießungen, sogar blutige Kämpfe und Schlachten: das alles
ist nicht Krieg im juristischen Sinne, und der Friede, auf den die gequälte
Menschheit mit Sehnsucht wartete, ist ihr längst beschieden; sie hat es nur,
mangels juristischen Scharfsinns, nicht bemerkt. Die Objekte solcher fried-
lichen Maßnahmen mögen sich also merken: erstens ist der Krieg nur als
Mittel nationaler Politik geächtet, und zweitens stellt sich heraus, daft
die verbreitete Vorstellung, daß „Schlachten größeren oder kleineren Um-
fangs“ etwas mit Krieg zu tun haben, falsch ist.

Es ist außerdem noch ein weiteres zu beachten: Der Kelloggpakt ent-
hält zahlreiche Vorbehalte, die in verschiedenen Begleitnoten von den
unterzeichnenden Mächten aufgestellt sind, z. B. den Vorbehalt der Selbst-
verteidigung gegen einen Angriff, wobei jeder Staat selber entscheidet,
ob er angegriffen ist; eine Resolution der japanischen Völkerbundliga
vom 16. November 1931 hat z. B., wie H. Wehberg mitteilt, das gegenwärtige
Vorgehen Japans gegen China als „Maßnahme der Selbstverteidigung“
bezeichnet. England hat als einziger Staat interessanterweise auch den Vor-
behalt der „nationalen Ehre“ gemacht. Die andern haben nicht den Mut
gefunden, diesen Vorbehalt offen zu machen; die meisten begnügen sich
damit, den Fall der Selbstverteidigung oder die Verletzung der bestehen-
den Verträge vorzubehalten und von der Ächtung des Krieges auszu-
nehmen. Was den Vorbehalt der Monroedoktrin angeht, so dürfte er über
praktisch wirksame Zweifel erhaben sein.

Wie die Monroedoktrin in der Hand der Vereinigten Staaten liegt, so
können sie auch gegenüber dem Kelloggpakt den Standpunkt einnehmen,
der sich für eine Weltmact von selbst versteht: daß sie selber es sind,
die definieren, interpretieren und anwenden. Sie entscheiden, wann etwas
Krieg ist oder ein friedliches Mittel internationaler Politik, ein friedliches
Mittel zur Aufrechterhaltung der Ordnung und Sicherheit in einem Staat,
der selber dazu nicht imstande ist, zum Schutze des Lebens und des Privat-
eigentums, überhaupt zur Pazifizierung der Erde. Sollte das wirklich ein-
treten, so könnte der Kelloggpakt für die Erde eine ähnliche Funktion
haben, wie sie die Monroedoktrin für den amerikanischen Kontinent gehabt
hat. Alle Versuche, den Kelloggpakt der Völkerbundsatzung einzu-
verleiben, sind nicht gelungen und können nicht gelingen. In dem Kom-
mentar zur Völkerbundsatzung von Schücking-Wehberg (3. Auflage 1931,
S. 180) ist zu lesen: die Einarbeitung des Kelloggpaktes in die Völkerbund-
satzung ist schwierig, denn der Kelloggpakt kennt „keine Sanktion, keine
Organisation und keine Definition“. Darum gerade handelt es sich nämlich,
und immer wieder zeigt sich die große Überlegenheit, die erstaunliche poli-
tische Leistung der Vereinigten Staaten darin, daß sie sich allgemeiner,
offen bleibender Begriffe bedienen. Ich möchte davor warnen, zu meinen,

Völkerrechtliche Formen des modernen Imperialismus 179

es handele sich hier um eine inferiore Art von Schlauheit und Machiavellis-
mus. Eine derartige Elastizität, eine derartige Fähigkeit, mit weiten Be-
griffen zu operieren und die Völker der Erde zu zwingen, sie zu respek-
tieren, ist ein Phänomen von weltgeschichtlicher Bedeutung. Bei jenen
entscheidenden politischen Begriffen kommt es eben darauf an, wer sie
interpretiert, definiert und anwendet; wer durch die konkrete Entschei-
dung sagt, was Frieden, was Abrüstung, was Intervention, was öffentliche
Ordnung und Sicherheit ist. Es ist eine der wichtigsten Erscheinungen im
rechtlichen und geistigen Leben der Menschheit überhaupt, daß derjenige,
der wahre Macht hat, auch von sich aus Begriffe und Worte zu bestimmen
vermag. Caesar dominus et supra grammaticam: der Kaiser ist Herr auch
über die Grammatik. Der Imperialismus schafft sich seine eigenen Begriffe,
und ein falscher Normativismus und Formalismus führt nur dahin, daß am
Ende niemand weiß, was Krieg und was Frieden ist. Nochmals möchte ich
vor dem Mißverständnis warnen, als handele es sich hier um Dinge, die man
beliebig machen könne. Es ist ein Ausdruck echter, politischer Macht, wenn
ein großes Volk die Redeweise und sogar die Denkweise anderer Völker,
das Vokabularium, die Terminologie und die Begriffe von sich aus be-
stimmt. Wir sind als Deutsche freilich in einer traurigen politischen Ohn-
macht, nicht nur in der Welt, audı innerhalb Europas, und als Deutscher
kann ich bei diesen Ausführungen über den amerikanischen Imperialismus
nur das Gefühl haben, wie ein Bettler in Lumpen über die Reichtümer und
Schätze von Fremden zu sprechen.

Wir müssen aber, wenn wir zum Schluß an unser eigenes, deutsches
Schicksal denken dürfen, eine Folgerung aus der Wesenserkenntnis imperia-
listisher Methoden beachten. Bei einem geschichtlich bedeutungsvollen
Imperialismus ist nicht nur die militärische und maritime Rüstung wesent-
lich, nicht nur der ökonomische und finanzielle Reichtum, sondern auch
diese Fähigkeit, von sich aus den Inhalt politischer und rechtlicher Begriffe
zu bestimmen. Diese Seite des Imperialismus — ich spreche hier nicht
speziell vom amerikanischen — ist für ein in der Defensive stehendes Volk
wie das deutsche sehr gefährlich, vielleicht noch gefährlicher als mili-
tärische Unterdrückung und ökonomische Ausbeutung. Ein Volk ist erst
dann besiegt, wenn es sich dem fremden Vokabularium, der fremden Vor-
stellung von dem, was Recht, insbesondere Völkerrecht ist, unterwirft.
Dann kommt zu der Ablieferung der Waffen noch die Ablieferung des
eigenen Rechts hinzu. In der heutigen Lage Deutschlands hängt alles davon
ab, den Schleier der Worte und Begriffe, der Juridifizierungen und Morali-
sierungen zu durchschauen, nicht in hämischer Kritik, aber auch nicht in
dienstfertiger Unterwerfung unter fremde Begriffe und Forderungen
„moralischer Abrüstung“, die nichts weiter sind als Instrumente fremder
Madht. Diese Art von Bewußisein, dieses Gefühl dafür, daß auch Begriffe
und Denkweisen Angelegenheiten einer politischen Entscheidung sein
können, ist notwendig und muß immer wach bleiben. Denn wir unter-
werfen uns keinem Imperialismus, weder dem amerikanischen, der uns

12%

180 Schlußrede vor dem Staatsgerichtshof in Leipzig

nicht unmittelbar benachbart und gefährlich ist, noch einem viel gefähr-
licheren und näheren Imperialismus, und wir wollen uns weder rechtlich,
noch moralisch und geistig unterwerfen.

20. Schlußrede vor dem Staatsgerichtshof in Leipzig (1932)

Gehalten am 17. Oktober 1932 vor dem Staatsgerichtshof in
Leipzig als Vertreter der Reichsregierung in dem Prozeß, den
die am 20. Juli 1932 amtsenthobene geschäftsführende preußische
Regierung Braun-Severing-Hirtsiefer und ihr sich anschlie-
Rend die Landesfraktion desZentrums und der Sozialdemokratie
sowie die Länder Bayern und Baden gegen die Reichsregierung
geführt haben.

Die „Formalien“, von denen hier die Rede ist, sind in einem Pro-
zeß vor dem Staatsgerichtshof keine bloßen Formalitäten, sondern sehr
reale politische Dinge. Die Fragen: Wer ist das Land Preußen? Wer vertritt
das Land Preußen? Wo ist heute Preußen? sind reale und hochpolitische
Fragen. Dieser Prozeß ist infolgedessen gerade in den Fragen der Partei-
fähigkeit, der Prozeßführungsbefugnis, der Aktivlegitimation eigentlich an
seinem Kernpunkt angekommen. Darum war es nicht böser Wille oder
etwas Ähnliches, sondern sozusagen die Natur der Sache, daß sich gerade
bei der Frage der sogenannten Formalien plötzlich wieder eine größere
Intensität der Gegensätze herausstellte.

Nacı Art. 19 der Reichsverfassung gibt es unter den drei dort genannten
zulässigen Arten von Staatsgerichtshofprozessen nur eine, bei der das
Reich erscheint; das ist der Prozeß eines Landes mit dem Reich. Ein Land
klagt gegen das Reich oder das Reich klagt gegen ein Land — zwei
„Staaten“, wie Herr Kollege Nawiasky ganz richtig gesagt hat. Daraus
folgt aber nicht, daß, wie er weiter gesagt hat, der Staatsgerichtshof ein
„internationaler Gerichtshof“ sei. Er sprach sogar vom sogenannten Welt-
gerichtshof, eine etwas übertriebene Bezeichnung für die bekannte Insti-
tution im Haag. Dieser permanente internationale Gerichtshof legt immer-
hin besonderes Gewicht auf das, was in seinem Statut anerkannt und in
einer Reihe von Entscheidungen ausgesprochen ist, daß nämlich vor ihm
nur Staaten als solche erscheinen. Hier jedoch erscheinen sogar Landtags-
fraktionen, Arm in Arm mit dem Lande Bayern und dem Lande Baden
(von Jan: Schrecklich!) Darin liegt schon eine große Verwirrung und
Unstimmigkeit.

Die wichtigste Frage des Prozesses betrifft natürlich das Land Preußen.
Das Land Preußen ist nicht verschwunden; es besteht noch; es ist da; es hat
auch eine Regierung, eine kommissarische, vom Reichspräsidenten auf

Schlußrede vor dem Staatsgerichtshof in Leipzig 181

Grund seiner verfassungsmäßiigen Befugnis eingesetzte Landesregierung,
die die Vertretungsbefugnis für das Land Preußen hat. Ist sie eine ver-
fassungsmäßig eingesetzte Landesregierung, so ist damit die Frage der
Vertretungsbefugnis für das Land Preußen beantwortet, Es ist
präzis juristisch, korrekt und einwandfrei, was Herr Kollege Jacobi zum
Ausdruck gebracht hat: nur auf Grund einer aus prozeßtechnischen
Gründen denkbaren und zulässigen Fiktion erscheinen hier trotzdem
noch die amtsenthobenen Minister, auf Grund einer Fiktion ihrer Ver-
treiungsbefugnis ad hoc und für diesen Fall. Wogegen sich Kollege Bil-
finger wandte — meiner Meinung nach mit Recht, und ich teile auch den
Affekt, der ihn dabei trug — ist, daß in den Schriftsätzen und Ausführungen
fortwährend versucht wird, aus jener Fiktion Schlüsse zur Hauptsache zu
ziehen und zu sagen: Wenn ihr gelten laft, daß wir überhaupt hier einen
Prozeß führen, dann erkennt ihr an, daß wir die Vertretungsbefugnis für
das Land Preußen haben, daß wir auch noch dem Reichsrat angehören und
überhaupt alle möglichen weiteren Befugnisse haben. Nur dagegen wandte
sich Herr Kollege Bilfinger. Die Frage ist demgegenüber nur: ist diese
kommissarische Landesregierung verfassungsmäßig auf Grund von Art. 48
der Reidhsverfassung vom Reichspräsidenten eingesetzt worden oder nicht?
Ist sie es, so ist damit jede Vertretungsbefugnis, die mit dem früheren
Amt der amtsenthobenen Minister verbunden war, erledigt. Wir wollen
hier nicht in eine Erörterung und Vertiefung der Frage eintreten, was nun
die früheren geschäftsführenden Minister, nachdem ihnen ihre Geschäfts-
befugnis genommen ist, dann eigentlich noch sind, oder in die noch schwie-
rigere F'rage, wie man einen solchen früheren geschäftsführenden Minister,
dem man seine Geschäftsführungsbefugnis genommen hat, zu titulieren
habe. Das Reich hat von Anfang an betont, daß es sich hier um eine vor-
übergehende Suspension einer geschäftsführenden Landesregierung han-
delt, wobei immer zu beachten bleibt: geschäftsführende Regierung höchst
eigener Art, denn diese geschäftsführende Preußische Regierung hat ja ihr
Dasein überhaupt nur dem bekannten Kunstgriff der Geschäftsordnungs-
änderung vom 12. April zu verdanken. Das erschwert noch die Konstruktion
dieses höchst eigenartigen Gebildes, als das die am 20. Juli 1932 vom Reichs-
präsidenten ihres Amtes enthobene preußische Landesregierung sich jetzt
darstellt. Die Frage bleibt aber einfach die: Ist es verfassungsmäfiig mög-
lich, einem Land von Reichs wegen eine kommissarische Landesregierung
zu geben?

Hier sind Vorwürfe gegen die Reichsregierung erhoben worden und ist
von „sich verstecken“, „sich drücken“, „Deckung nehmen“ und ähnlichem
die Rede gewesen. Ich will das nicht aufnehmen und bleibe bei der Frage:
Kann sich eine amtsenthobene Landesregierung von der Eigenart der
preußischen geschäftsführenden Regierung gegenüber den verfassungs-
mäßigen Einwirkungsmöglichkeiten des Reichs auf die Selbständig-
keit des Landes Preußen berufen? Diese sogenannte Landesregierung
ist gar nicht mehr das Land Preußen. Auf Grund der Reichsverfassung

182 Schlußrede vor dem Staatsgerichtshof in Leipzig

hat der Reichspräsident gewisse Einwirkungsmöglichkeiten, denen Art. 17
als selbständige Zuständigkeitsnorm — wie jetzt auch Walter Jellinek
ausdrücklich festgestellt hat — nach dem Übergang der vollziehenden
Gewalt nicht enigegensteht. Zur vollziehenden Gewalt des Landes gehört
auch eine Organisationsgewalt, früher des Königs, jetzt des Staatsmini-
steriums. Wenn nun auf Grund reichsverfassungsmäßiger Einwirkungs-
möglichkeiten vom Reich her die Einsetzung eines Ersatzorgans, einer
kommissarischen, die Geschäfte führenden Landesregierung zulässig ist, so
ist dieses, falls im übrigen die verfassungsmäßigen Voraussetzungen
gegeben sind, eben die geschäftsführende Landesregierung und niemand
anders. Sie ist vertretungsbefugt, und es ist überhaupt kein Argument, hier
die Selbständigkeit des Landes, die überhaupt niemals in Frage gestellt
gewesen ist, geltend zu machen. Wenn hier jemand „Deckung nimmt“, so
ist es die frühere geschäftsführende, nun ihres Amtes enthobene Regierung,
die sich mit dem Lande Preußen identifiziert — mit welcher inneren Berech-
tigung, brauche ich nicht zu erörtern — und die nun fortwährend mit der
Selbständigkeit des Landes Preußen, mit unveräußerlichen, unantastbaren
Rechten des Landes und dergleichen kommt.

Es scheint mir bei den bundesstaatsrechtlichen Erörterungen folgendes
Wichtige übersehen worden zu sein: der Reichspräsident, der auf Grund
des Art.48 verschiedenartige Befugnisse hat, kann und muß nötigenfalls
diese Befugnisse auch im Interesse der Selbständigkeit des Landes
ausüben. Der Fall ist durchaus denkbar, daß nur auf diese Weise die Selb-
ständigkeit des Landes überhaupt gerettet werden kann. Denn eine der
größten und schlimmsten Gefahren für unser bundesstaatliches System, für
den Föderalismus und für die Selbständigkeit der Länder liegt doch gerade
darin, daß über die Länder hinweggehende, straff organisierte und zentrali-
sierte politische Parteien sich des Landes bemächtigen, ihre Agenten, ihre
Bediensteten in eine Landesregierung hineinsetzen (Professor Heller: Das
ist unerhört!) und so die Selbständigkeit des Landes gefährden. Von dieser
Seite, von den Parteien her droht sogar eine ganz besondere Gefahr fort-
währender Funktionsstörungen, fortwährender Gefährdung der öffent-
lichen Sicherheit und Ordnung und auch Nichterfüllung von Pflichten des
Landes gegenüber dem Reich. Wenn nun dieser Fall eintritt — ich spreche
ganz abstrakt — und der Reichspräsident sich gezwungen sieht, vorzu-
gehn, so ist das überhaupt kein Widerspruch zur Selbständigkeit des Landes.
(Widerspruch) Ich glaube, Herr Kollege Nawiasky wird mir zugeben, daß
es Parteien gibt, die eine Gefahr für die Selbständigkeit eines Landes
bedeuten. Die Bayerische Volkspartei ist hier in der ganz singulären Lage,
daß sie das Gegenteil einer Gefahr für die Selbständigkeit Bayerns
bedeutet. Es gibt aber auch andere Parteien. (von Jan: Aber wir würden
mit den Parteien selbst fertig werden!) Das ist Ihr Vorzug, Ihre Besonder-
heit, und wir wollen hoffen, daß Sie nicht eines Tages in die Lage kommen,
Gott dafür zu danken, daß es Einwirkungsmöglichkeiten des Reichspräsi-
denten nach Art. 48 gibt.

Schlußrede vor dem Staatsgerichtshof in Leipzig 183

Also ist die einzige Frage: Kann vom Reich her in der geschehenen
Weise auf ein Land eingewirkt werden?

Der Gegensatz unitarisch und föderalistisch darf überhaupt nicht schlag-
wortartig mit anderen Gegensätzen in Verbindung gebracht werden. Ent-
scheidend scheint mir zu sein: wenn der Reichspräsident von seiner
verfassungsmäßfigen Befugnis gegenüber einem Lande Gebrauch gemacht,
eine solche kommissarische Landesregierung eingesetzt und die andere
Landesregierung suspendiert hat, dann ist die Frage der Vertretungsbefug-
nis erledigt, dann weiß man, wer die geschäftsführende aktive Landesregie-
rung ist. Hier die Selbständigkeit des Landes als solche geltend zu machen,
ist eine offenbare Verwirrung. Es sind hier verschiedentlich Bilder, Ver-
gleiche origineller Art gebraucht worden. Ich darf mir vielleicht auch ein-
mal erlauben, anschaulich zu werden, und ganz allgemein, nicht mit Bezug
auf diesen besonderen Fall, folgendes zur Klärung des, wie mir scheint,
einfachen Sachverhalts festzustellen. Wenn tatsächlich einmal der Bock zum
Gärtner gemacht worden ist und es sich darum handelt, ihn zu beseitigen,
so kann man alles mögliche geltend machen, aber nur das eine nicht, die
Selbständigkeit und Unabhängigkeit des Gartens! Das ist der Fall einer
vom Reichspräsidenten suspendierten Landesregierung. Sie kann sic nicht
auf die Selbständigkeit des Landes als solchen berufen. Eine vom Reich
eingesetzte kommissarische Regierung ist selbstverständlich keine normale
Regierung, ebensowenig wie eine Geschäftsregierung oder gar eine Ge-
schäftsregierung wie die ihres Amtes enthobene Preußische Regierung, mit
dem Odium des 12. April belastet, eine normale Regierung ist.

Zwei Schlagworte oder Stichworte möchte ich noch kurz abtun. Es ist
einmal das Wort vom „Hüter der Verfassung“ gefallen, und zwar
ist mit besonderer Betonung und vielleidit auch polemischer Wendung
vom Herrn Kollegen Nawiasky gesagt worden: der Staatsgerichtshof ist
der Hüter der Verfassung. Niemand bestreitet das; er ist der Hüter der
Verfassung. Aber er ist und bleibt ein Gerichtshof und ist auf die
vom Herrn Kollegen Jacobi sehr eindringlich und, wie mir scheint, über-
zeugend entwickelten Besonderheiten dieser Justizförmigkeit und Gerichts-
förmigkeit angewiesen. Der Staatsgerichtshof hat nur den gerichtlichen und
justizförmigen Schutz der Verfassung. Da eine Verfassung ein poli-
tisches Gebilde ist, bedarf es außerdem noch wesentlicher politischer
Entscheidungen, und in dieser Hinsicht ist, glaube ich, der Reichspräsident
der Hüter der Verfassung, und gerade seine Befugnisse aus Art.48 haben
sowohl für die föderalistischen als auch für die anderen Bestandteile der
Verfassung vor allem den Sinn, einen echten politischen Hüter der Ver-
fassung zu konstituieren. Wenn er in dieser Eigenschaft eine kommis-
sarische Landesregierung einsetzt, so handelt er ebenfalls als Hüter der
Verfassung auf Grund der seinem politischen Ermessen anheimgegebenen,
im wesentlichen politischen Entscheidung innerhalb gewisser Grenzen,
die wir hier festgestellt haben. Aber es bleibt seinepolitischeEnt-
scheidung, um die es sich dabei handelt. Damit ist gleichzeitig auch die

184 Schlußrede vor dem Staatsgeriditshof in Leipzig

für Art. 19 der Reichsverfassung wichtige Frage beantwortet, wer das Land
in einem solchen Falle vertritt. Die Vertretung des Landes Preußen, die
auf Grund eines solchen Aktes des Reichspräsidenten von der kommis-
sarischen Regierung vorgenommen wird, hat ihre gute, feste Rechtsgrund-
lage in der Reichsverfassung sowohl, als auch in der von ihr ergänzten
Landesverfassung.

Das zweite Wort, das öfters hier wiederkehrte, war das Wort von der
aus der Staatlichkeit folgenden Ehre und Dignität Preuftens. Hierzu
möchte ich folgendes sagen: Herr Ministerialdirektor Brecht hat es für gut
gehalten, heute morgen in seiner Schlußzusamimenfassung daran zu
erinnern, daß der Herr Reichspräsident im Jahre 1866 als preußischer
Offizier ins Feld gezogen ist. Was war 1866 los? Eine Bundesexekution
des Deutschen Bundes gegen Preußen. Und der Herr Reichspräsident
stand als preußischer Offizier auf der preußischen Seite und verteidigte
Preußen gegen diese Bundesexekution. Wenn derselbe Mann, der damals
Preußen gegen eine Exekution verteidigt hat, sich jetzt entschließen muß,
gegen dasselbe Preußen eine Reichsexekution anzuordnen, so ist das ein
bedeutungsvoller, erstaunlicher Vorgang, dessen man sich doch einen
Augenblick bewußt werden sollte. Denn hier zeigt sich, daß sich etwas
geändert hat. Die Fxekution hat jetzt nicht den Sinn, das Land zu ver-
nichten und seine Existenz zu zerstören, sondern im Gegenteil Preußen
vor Gefahren zu schützen, die gerade diesem Staat und diesem Lande
drohten. Wenn hier so viel von der Staatlichkeit, der Dignität und der Ehre
Preußens gesprochen wird, so darf ich doch endlich mir selber die Frage
stellen — ich stelle sie niemand anders, ich stelle sie aber hier in aller
Öffentlichkeit mir selbst: Wo ist denn dieses alles, die Dignität und die
Ehre Preußens, besser aufgehoben: bei den am 20. Juli ihres Amtes ent-
hobenen, geschäftsführenden Ministern, die nur noch dank dem Kunstgriff
vom 12. April geschäftsführende Minister waren (Zuruf: Situationsjuris-
prudenz!) oder bei dem Reichspräsidenten von Hindenburg? Diese Frage
ist für mich nicht schwer zu beantworten. Es ist wahr, Preußen hat seine
Ehre und seine Dignität, aber der Treuhänder und der Hüter dieser Ehre
ist heute das Reich.

21. Weiterentwicklung des totalen Staats in Deutschland
(Januar 1939)

Vor zehn Jahren versicherten bewährte Autoren und Führer aller Art,
daß man nur die Politik und die Politiker abzuschaffen brauche, um alle
schwierigen Probleme gelöst zu haben. Die radikale „Entpolitisierung“
sollte darin bestehen, daß technische, wirtschaftliche, juristische oder andere
Sachverständige nach angeblich rein technischen, rein wirtschaftlichen, rein
juristischen, kurz nach rein „sachlichen“ Gesichtspunkten alle bisher poli-
tischen Fragen zu entscheiden hatten. Zahlreiche Aufsätze und Broschüren
haben das in den Jahren 1919 bis 1924 als einzige Bedingung universaler
Glückseligkeit verkündet. Inzwischen haben wir viele Sachverständigen-
und Technikerkonferenzen kennengelernt. Ganze Gebirge wertvollsten
Materials und sachkundigster Gutachten lagern in Genf, in Berlin, in vielen
anderen Städten der Erde, und unter ihrer Art von Sachlichkeit wurde die
Entscheidung der Fragen einfach verschüttet. Es hatte sich bald heraus-
gestellt, daß diese „Entpolitisierung“ ein brauchbares politisches Material
ist, um unangenehme Probleme und notwendige Änderungen zu vertagen,
einen widersinnigen status quo zu konservieren und jeden entschiedenen
Änderungswillen sich leerlaufen zu lassen.

Nach solchen Erfahrungen mit der gänzlichen „Nichtpolitik“ mußte die
Erkenntnis durchdringen, daß alle Probleme potentiell politische Probleme
sind. Wir haben dann in Deutschland praktisch eine Politisierung aller
wirtschaftlichen, kulturellen, religiösen und sonstigen Bereiche des mensch-
lichen Daseins erlebt, wie sie dem Denken des 19. Jahrhunderts unbegreif-
lich gewesen wäre. Insbesondere schien, nachdem man einige Jahre versucht
hatte, den Staat zu ökonomisieren, jetzt umgekehrt die Wirtschaft gänzlich
politisiert zu sein. Jetzt glaubte man die wirksame und einleuchtende Formel
vom totalen Staat zu begreifen, und heute sind manche sogar schon wieder
darüber hinaus und haben den „totalen Staat“ bereits widerlegt und geistig
überwunden. Sehen wir uns aber statt der Propaganda und der Literatur
einmal die wirkliche Lage an.

I.

Es gibt einen totalen Staat. Man kann den „totalen Staat“ mit irgend-
welchen Empörungs- und Entrüstungsschreien als barbarisch, sklavisch, un-
deutsch oder unchristlich von sich weisen, die Sache selbst ist damit nicht
aus der Welt geschafft. Jeder Staat ist bestrebt, sich der Machtmittel zu
bemächtigen, die er zu seiner politischen Herrschaft braucht. Es ist sogar
das sichere Kennzeichen des wirklichen Staates, daß er das tut. Auch stehen
wir alle unter dem Eindruck der gewaltigen Machtsteigerung, die heute

186 Weiterentwicklung des totalen Staats in Deutschland

jeder Staat durch die Steigerung der Technik, namentlich der militärtech-
nischen Machtmittel, erfährt. Selbst einem kleinen Staat und seiner Regie-
rung verleihen die modernen technischen Mittel eine solche Einwirkungs-
möglichkeit, daß daneben die alten Vorstellungen sowohl von staatlicher
Macht als auch vom Widerstand gegen sie verblassen. Gegen den totalen
Staat hilft nur eine ebenso totale Revolution. Überlieferte Bilder von
Straßenaufläufen und Barrikaden erscheinen angesichts dieser neuzeit-
lichen Machtmöglichkeiten als ein Kinderspiel. Jede politische Macht ist
gezwungen, die neuen Waffen in die Hand zu nehmen. Hat sie dazu nicht die
Kraft und den Mut, so wird sich eine andere Macht oder Organisation
finden, und das ist dann eben wieder die politische Macht, d. h. der Staat.

Durc die Steigerung der technischen Mittel ist insbesondere die Mög-
lichkeit, ja Notwendigkeit einer Massenbeeinflussung gegeben, die um-
fassender sein kann als alles, was die Presse und andere überlieferte Mittel
der Meinungsbildung zu bewirken vermochten. Heute herrscht in Deutsch-
land noch eine weite Preßfreiheit. Trotz aller Notverordnungen ist dieser
Spielraum der „freien Meinungsäußerung“, in Wirklichkeit der Partei-
agitation und der propagandistischen Massenbearbeitung, sehr groß und
denkt man nicht an Pressezensur. Auf die neuen technischen Mittel, Film
und Rundfunk, dagegen muß jeder Staat selbst die Hand legen. Es gibt
keinen noch so liberalen Staat, der über das Film- und Lichtspielwesen und
den Rundfunk nicht mindestens eine intensive Zensur und Kontrolle für
sich in Anspruch nimmt. Kein Staat kann es sich leisten, diese neuen tecdh-
nischen Mittel der Nachrichtenübermittlung, Massenbeeinflussung, Massen-
suggestion und Bildung einer „öffentlichen“, genauer: kollektiven Meinung
einem andern zu überlassen. Hinter der Formel vom totalen Staat steckt
also die richtige Erkenntnis, daß der heutige Staat neue Machtmittel und
Möglichkeiten von ungeheurer Intensität hat, deren letzte Tragweite und
Folgewirkung wir kaum ahnen, weil unser Wortschatz und unsere Phanta-
sie noch tief im 19. Jahrhundert stecken.

Der totale Staat in diesem Sinne ist gleichzeitig ein besonders starker
Staat. Er ist total im Sinne der Qualität und der Energie, so, wie sich der
faschistische Staat einen „stato totalitario“ nennt, womit er zunächst sagen
will, daß die neuen Machtmittel ausschließlich dem Staat gehören und seiner
Machtsteigerung dienen. Ein solcher Staat läßt in seinem Innern keinerlei
staatsfeindliche, staatshemmende oder staatszerspaltende Kräfte auf-
kommen. Er denkt nicht daran, die neuen Machtmittel seinen eigenen
Feinden und Zerstörern zu überliefern und seine Macht unter irgend-
welchen Stichworten, Liberalismus, Rechtsstaat oder wie man es nennen
will, untergraben zu lassen. Ein solcher Staat kann Freund und Feind
unterscheiden. In diesem Sinne ist, wie gesagt, jeder echte Staat ein totaler
Staat; er ist es, als eine societas perfecta der diesseitigen Welt, zu allen
Zeiten gewesen; seit langem wissen die Staatstheoretiker, daß das Politische
das Totale ist, und das Neue sind nur die neuen technischen Mittel, über
deren politische Wirkungen man sich klar sein muß.

Weiterentwicklung des totalen Staats in Deutschland 187

Nun gibt es aber noch eine andere Bedeutung des Wortes vom totalen
Staat, und das ist leider diejenige, die für die Zustände des heutigen
Deutschland zutrifft, Diese Art totaler Staat ist ein Staat, der sich unter-
schiedslos in alle Sachgebiete, in alle Sphären des menschlichen Daseins
hineinbegibt, der überhaupt keine staatsfreie Sphäre mehr kennt, weil er
überhaupt nichts mehr unterscheiden kann. Er ist total in einem rein
quantitativen Sinne, im Sinne des bloßen Volumens, nicht der Intensität
und der politischen Energie. Der heutige pluralistische Parteienstaat in
Deutschland hat diese Art des totalen Staates entwickelt. Sein Volumen ist
ungeheuer ausgedehnt. Er interveniert in alle möglichen Angelegenheiten
und auf allen Gebieten des menschlichen Daseins, nicht nur in die Wirt-
schaft, für welche Erwin von Beckerath mit Recht sagt, daß der totale Staat
im Sinne einer Vermischung von Staat und Wirtschaft „eine mit Händen
greifbare Realität“ sei, sondern auch in kulturelle und gesellige Dinge,
die man sonst gern für „rein private“ Angelegenheiten ausgibt. Warum soll
der Staat nicht wirtschaftliche, kulturelle und andere Unternehmungen
subventionieren, da wir doch alle, auf dem Weg über die Partei, der Staat
selber sind, und warum soll ein Gesangverein nicht gute Beziehungen zum
Staate, d. h. zu gewissen Parteien und Fonds, unterhalten können? Dieses
kostbare Warum nicht? ist die ganze Staatstheorie des pluralistischen
Parteienstaates und die geistige Grundlage seiner Totalität. Das ist natür-
lich eine Totalität nur im Sinne des bloßen Volumens und das Gegenteil
von Kraft oder Stärke. Derheutige deutsche Staat ist total aus Schwäche
und Widerstandslosigkeit, aus der Unfähigkeit heraus, dem Ansturm der
Parteien und der organisierten Interessenten standzuhalten. Er muß jedem
nachgeben, jeden zufriedenstellen, jeden subventionieren und den wider-
sprechendsten Interessen gleichzeitig zu Gefallen sein. Seine Expansion ist
die Folge, wie gesagt, nicht seiner Stärke, sondern seiner Schwäche.

I.

Näher gesehen, ‚haben wir heute in Deutschland überhaupt keinen
totalen Staat, sondern eine Mehrzahl totaler Parteien, die jede in sich die
Totalität zu verwirklichen suchen, in sich ihre Mitglieder total erfassen
möchte und dieMenschen von der Wiege bis zur Bahre, vom Kleinkinder-
garten über den Turnverein und Kegelklub bis zum Begräbnis- und Ver-
brennungsverein begleiten, ihren Anhängern die richtige Weltanschauung,
die richtige Staatsform, das richtige Wirtschaftssystem, die richtige Gesellig-
keit von Partei wegen liefern und dadurch das ganze Leben des Volkes
total politisieren und die politische Einheit des deutschen Volkes par-
zellieren. Parteien alten liberalen Stils, die als bloße „Meinungsparteien“
einer solchen Organisation und Totalität nicht fähig sind, geraten in Gefahr,
zwischen den Mühlsteinen der modernen, in sich totalen Parteien zerrieben
zu werden. Der Zwang zur totalen Politisierung scheint unentrinnbar. Keine
Parteiorganisation kann sich ihm entziehen. Die rücksichtslos totalen Par-
teien bestimmen den Typus und treiben die andern viertel-, halb- oder

188 Weiterentwicklung des totalen Staats in Deutschland

dreivierteltotalen Parteien zur Konsequenz des erfolgreichen Typus. Vor
jeder Dezision eines konsequenten Nationalismus oder Sozialismus oder
Atheismus erscheinen die lavierenden Halbheiten als hilflose K]einigkeiten.

Das Nebeneinander mehrerer solcher totaler Gebilde, die auf dem Wege
über das Parlament den Staat beherrschen und ihn, solange es pluralistisch
zugeht, zum Objekt ihrer Kompromisse machen, ist die Ursache jener
merkwürdigen quantitativen Ausdehnung des Staates. Zwischen den Staat
und seine Regierung auf der einen und die Masse der Staatsbürger auf
der anderen Seite hat sich heute ein sehr festes durchorganisiertes, aber
pluralistisches Nebeneinander mehrerer totaler Parteien eingeschoben und
handhabt das Monopol der Politik, das erstaunlichste aller Monopole.
Aller politischer Wille, alle Umschaltung der Interessen, die es selbstver-
ständlich geben muß, in den Staatswillen, ist auf den Weg über einen
Parteiwillen angewiesen. Nur ist die heutige Partei etwas anderes als
die alte liberale Meinungspartei. Sie ist, wie Otto Koellreutter schon seit
langem festgestellt hat, eine aktivistische Partei, sie benutzt die der opinion
zugedachten liberalen Freiheiten und alle legalen Möglichkeiten, Ein-
richtungen und Befugnisse einer liberalen Verfassung kaltblütig als Instru-
ment ihrer Aktion und zwingt auch die bisher liberalen Parteien zu dieser
verfassungzerstörenden Wandlung. Der Zwang, sich ihrem politischen
Monopol zu unterwerfen, unter dem heute jedes Lebensgebiet und jede
größere Menschengruppe in Deutschland steht, verändert und verfälscht
alle Einrichtungen der Weimarer Verfassung. Wichtiger als jedes wirt-
schaftliche Monopol ist dieses politische Monopol einer Reihe von starken
politischen Organisationen, die eine Regierung nur unter der Bedingung
tolerieren, daß der Staat ihr Ausbeutungsobjekt bleibt.

Das eigentliche Instrument dieses politischen Monopols — oder, da es
sich um einen pluralistischen Staat handelt, dieses „Polypols“ — ist die
Aufstellung der Kandidatenliste. Das Ergebnis jeder Wahl hängt von der
Kandidatenliste ab. Die Masse der Wähler kann keinen Kandidaten von
sich aus aufstellen, und der Regierung fehlt das selbstverständlichste und
natürlichste Recht einer Regierung, nämlich das jus agendi cum populo.
Damit ist die große Masse der angeblichen „Wähler“ und der Volkswille
selbst restlos durch etwa fünf Parteilisten parzelliert. Die Wahl ist ent-
gegen der Verfassung, die eine direkte Wahl verlangt, längst keine direkte
Wahl mehr. Der Abgeordnete wird von der Partei ernannt, nicht vom
Volk gewählt. Die sogenannte Wahl ist eine durchaus mittelbare Stellung-
nahme der „Wähler“ zu einer Parteiorganisation. Daß von unmittelbarer
Wahl heute nicht mehr die Rede sein kann, hat sich als eine unbestreitbare
Erkenntnis heute allgemein durchgesetzt. Ich behaupte aber, daß der Vor-
gang, wie er sich heute abspielt, überhaupt keine Wahl mehr ist. Denn
was geht vor sich? Fünf Parteilisten, auf eine höchst geheime, okkulte
Weise entstanden, von fünf Organisationen diktiert, erscheinen. Die Massen
begeben sich sozusagen in fünf bereitstehende Hürden, und die statistische
Aufnahme dieses Vorganges nennt man „Wahl“. Was ist das in der Sache?

Weiterentwicklung des totalen Staats in Deutschland 189

Man sollte sich diese Frage doch endlich einmal deutlich zum Bewußtsein
bringen, ehe Deutschland an derartigen Methoden politischer Willens-
bildung zugrunde gegangen ist. Es ist in der Sache eine geradezu phanta-
stische Option zwischen fünf untereinander völlig unvereinbaren, völlig
entgegengesetzten, in ihrem Nebeneinander sinnlosen, aber jedes in sich
geschlossenen und in sich totalen Systemen mit fünf entgegengesetzten
Weltanschauungen, Staatsformen und Wirtschaftssystemen. Zwischen fünf
organisierten Systemen, von denen jedes in sich total ist und jedes, kon-
sequent zu Ende gedacht, das andere aufhebt und vernichtet, also z. B.
zwischen Atheismus oder Christentum, gleichzeitig zwischen Sozialismus
oder Kapitalismus, gleichzeitig etwa zwischen Monarchie oder Republik,
zwischen Moskau, Rom, Wittenberg, Genf und Braunem Haus und ähn-
lichen inkompatiblen Freund-Feind-Alternativen, hinter denen feste
Organisationen stehen, soll ein Volk mehrmals im Jahre optieren! Wer
sich klarmacht, was das bedeutet, wird nicht mehr erwarten, daß aus einer
solchen Prozedur eine handlungs- und aktionsfähige, auch nur lose zu-
sammenhaltende, für eine politische Willensbildung geeignete Mehrheit
hervorgehen könnte. Ein solder Vorgang bedeutet nur, daß der Volkswille
sofort an seiner Quelle in fünf Kanäle und nach fünf verschiedenen Rich-
tungen abgeleitet wird, so daß er niemals zu einem Strom zusammenfließen
kann. Das Ergebnis sind immer nur fünf verschiedene Volksteile mit fünf
verschiedenen politischen Systemen und Organisationen, die sich in ihrem
zusammenhanglosen, ja, feindlichen Nebeneinander gegenseitig zu besiegen
oder zu betrügen suchen und, zu jeder positiven Arbeit unfähig, sich immer
nur im Negativen begegnen und höchstens einmal — wie bei Mißtrauens-
beschlüssen, Aufhebungsverlangen, Amnestieforderungen oder bei dem
verfassungsändernden Gesetz über die Stellvertretung des Reichspräsiden-
ten vom 17. Dezember 1932 — in einem Nullpunkt treffen.

Mit solchen Methoden politischer Willensbildung sind wir in den Zu-
stand eines quantitativ totalen Staates hineingeraten, der nichts mehr unter-
scheiden kann, weder Wirtschaft und Staat, noch Staat und sonstige Sphären
menschlichen und sozialen Daseins. Die Wahl ist keine Wahl mehr, der
Abgeordnete kein Abgeordneter mehr, wie ihn die Verfassung sich denkt.
Er ist nicht der unabhängige, gegenüber Parteiinteressen das Wohl des
Ganzen vertretende freie Mann, sondern ein in Reih und Glied mar-
schierender Funktionär, der seine Befehle außerhalb des Parlaments er-
hält und für den die Beratung in der Vollversammlung des Parlaments zur
leeren Farce werden muß. Wie der Abgeordnete kein Abgeordneter, ist
das Parlament kein Parlament mehr. Auf dem demokratischen System der
Weimarer Verfassung lastet ein solches Parlament mit seiner gleichzeitig
machtunfähigen und machtzerstörenden Negativität wie ein körperlich
und geistig kranker Monarch auf den Einrichtungen und dem Bestand einer
Monarchie. Der heutige deutsche Reichstag ist kein Reichstag im Sinne der
Weimarer Verfassung; der heutige deutsche Reichsrat, in dem sich mehr
geschäftsführende als normale Landesregierungen treffen, in dem für das

190 Reich — Staat — Bund

Land Preußen, also zwei Drittel des Deutschen Reiches, amtsenthobene
Minister einer früher geschäftsführenden Regierung erscheinen, kein Reichs-
rat im Sinne der Weimarer Verfassung. Auch das Mißtrauensvotum ist kein
Mißtrauensvotum in ‘Sinne eines parlamentarischen Regierungssystems,
denn ihm entspricht heute weder die Fähigkeit noch die Bereitschaft, eine
handlungsfähige und verantwortungsbewußte Regierung zu bilden. Alle
diese Verfassungseinrichtungen sind hinfällig geworden und gänzlich
denaturiert, alle legalen Befugnisse, selbst alle Auslegungsmöglichkeiten
und Argumente sind insirumentalisiert und werden taktische Mittel des
Kampfes jeder Partei gegen jede andere und aller Parteien gegen Staat
und Regierung. Hätte nicht die eine letzte Säule der Weimarer Ver-
fassungsordnung, der Reichspräsident und seine aus vorpluralistischen
Zeiten stammende Autorität, bisher standgehalten, so wäre wahrscheinlich
das Chaos auch in aller Sichtbarkeit und in der äußerlichen Erscheinung
bereits vorhanden und selbst der Schein der Ordnung verschwunden.

22. Reich — Staat — Bund (1933)

Antrittsvorlesung gehalten an der Kölner Universität
am 20. Juni 1933

Das Lehrfach des öffentlichen Rechts nimmt mit besonderer Unmittelbar-
keit am Leben der Völker und der Staaten teil. Es ist daher seit zwei Jahr-
zehnten von der gleichen schnellen Entwicklung und Bewegung erfaßt, die
unsere ganze Welt ergriffen hat. Dieses Fach steht auch in seiner wissen-
schaftlichen Besonderheit in größter existentieller Nähe zum Schicksal der
Völker und Staaten. Gegensätze der Lehrmeinungen erscheinen sofort
als politische Gegensätze. Es gibt kein wissenschaftliches Resultat der Lehre
des öffentlichen Rechts, das nicht sofort von der einen gegen die andre
Seite praktisch verwertet werden könnte, und der Kampf der Argumente
geht unmittelbar über in den politischen Kampf der Völker und Parteien.
So hat dieses Fach auf eine oft sehr gefährliche, lebensgefährliche Weise
Aktualität und Interesse,

Jeder Gelehrte eines solchen Fachs, der sich jener Besonderheit und
der darin liegenden wissenschaftlichen Verantwortung bewußt ist, kennt
auch diese Gefahr. Manche haben eine Zeitlang gehofft, die gesicherten
Zustände der Vorkriegszeit würden bald zurückkehren, und die ungefähr-
liche Ruhe, die damals wenigstens scheinbar herrschte, lasse sich zurück-
gewinnen. Sie verwechseln die Sekurität eines ganz bestimmten politischen
Zustandes mit der Objektivität und Sachlichkeit des Denkens fiber diesen
Zustand. Es ist heute bereits so, daß alle Versuche, in eine problemlose
Sicherheit zu entweichen, uns als eine Abdankung, als ein Verzicht auf die

Reich — Staat — Bund 191

Wissenschaft des öffentlichen Rechts erscheinen. Die Flucht aus der Proble-
matik der Zeit in eine unproblematische Vergangenheit oder in eine be-
ziehungs- und gegenstandslose Reinheit, hat nicht einmal mehr den Schein
der Wissenschaftlichkeit für sich. Der Weg, der vom konkret gegenwärtigen
Leben wegführt, kann nur dorthin führen, wo Tote über Totes reden.

Wenn ich hier über Reich, Staat und Bund spreche, so gebrauche ich drei
Worte, deren jedes in höchstem Maße gleichzeitig geschichtsmächtig und
gegenwartserfüllt ist, die ich aber vorsätzlich und ausdrüclich als Be-
griffe behandle. Daraus könnte das Mißverständnis entstehen, als wollte
ich in falscher Abstraktion von leeren Formen reden und die traurige
Sache betreiben, die man mit einem Schimpfwort als „Begriffsjurisprudenz“
bezeichnet. Es gibt allerdings viele solche in einem schlechten Sinne
abstrakte Begriffe. Es gibt aber auch andere lebensvolle und wesenhafte
Begriffe, und es gehört eben zur Aufgabe der Wissenschaft des öffentlichen
Rechts, echte Begriffe zu erkennen und auszuprägen. Im politischen Kampf
sind Begriffe und begrifflich gewordene Worte alles andere als leerer
Schall. Sie sind Ausdruck scharf und präzis herausgearbeiteter Gegensätze
und Freund-Feind-Konstellationen. So verstanden, ist der unserm Bewußt-
sein zugängliche Inhalt der Weltgeschichte zu allen Zeiten ein Kampf um
Worte und Begriffe gewesen. Das sind natürlich keine leeren, sondern
energiegeladene Worte und Begriffe und oft sehr scharfe Waffen. Leer
und im schlechten Sinne abstrakt werden sie erst, wenn die Kampflage
und der Streitgegenstand entfallen und uninteressant geworden sind. Ich
erinnere Sie an den Kampf um die Formel „von Gottes Gnaden“; oder z.B.
an die Überlegungen, die man im Winter 1870/71 darüber angestellt hat,
ob man dem Bundespräsidenten des Bismarckschen Reiches den Titel
„Kaiser der Deutschen“, „Kaiser von Deutschland“ oder „Deutscher Kaiser“
geben solle. Ich erinnere ferner an den unvermeidlichen Streit um die sog.
Formalien bei allen großen politischen Prozessen, um die Frage, wer vor
einem Staatsgerichtshof oder vor einem internationalen Gericht parteifähig
ist, wer aktiv legitimiert, interventionsberechtigt usw. Scheinbar kleine
Abweichungen in der begrifflichen Fassung können hier von unabsehbarer
praktischer Tragweite werden. In diesem ganz praktischen Sinne einer
konkret verstandenen Begrifflichkeit erscheint die ganze deutsche Leidens-
geschichte des letzten halben Jahrtausends als die Geschichte der drei
Begriffe „Reich, Staat, Bund“.

Der Begriff des Staates hat das alte Reich zerstört. Wenn Pufendorff
im 17. Jahrhundert das Reich als ein Monstrum bezeichnet, so will er
damit sagen, daß es kein Staat ist. Der Begriff des Staates und der staat-
lichen Souveränität erscheint ihm juristisch begreiflich und ohne weiteres
plausibel. Reich dagegen ist unbegreiflich und juristisch sinnlos geworden,
eben weil der Begriff des Staates gesiegt hat. Auf dem Boden des Deutschen
Reiches entwickeln sich Staaten, und die juristisch-dezisionistische Über-
legenheit des Staatsbegriffs gegenüber dem Reichsbegriff erscheint der
rechtswissenschaftlichen Begriffsbildung so groß, daß der Staatsbegriff das

192 Reich — Staat — Bund

Reich von innen heraus sprengt. Seit dem 18. Jahrhundert gibt es überhaupt
kein Reichsrecht mehr, sondern nur noch Staatsrecht. Das Reich wird nur
noch als ein aus Staaten zusammengesetzter Staat oder als ein „System
von Staaten“ begriffen. Die Schrift des jungen Hegel aus dem Jahre 1802
über „Die Verfassung des Deutschen Reiches“ beginnt mit dem lapidaren
Satz „Deutschland ist kein Staat mehr.“ Daß es kein Staat mehr ist, ist
der Grund, warum es „nicht mehr begriffen werden kann“. Der deutsche
Staat hat das alte Deutsche Reich zerstört. Der Staatsbegriff war der eigent-
liche Feind des Reichsbegriffs. Das Recht wird Staatsrecht und staatliches
Recht. Sogar die Philosophie wird Staatsphilosophie, und der größte Philo-
soph, Hegel, flüchtet aus dem unbegreifbar gewordenen Reich in einen um
so einleuchtender gewordenen Begriff des Staates.

Es ist für die Geschichte des Reichsgedankens von großer Bedeutung,
daß damals sofort auch zwei neue Reiche entstanden, das französische
Gegenreich Napoleons I. und das Ersatzreich der habsburgischen Monarchie;
jenes offensiv und expansiv, dieses defensiv und konservativ. Es ist aber
ebenso wichtig, daß um dieselbe Zeit nach 1806 die eigentliche Staatlichkeit
Preußens sich um so klarer und intensiver entwickelt, während das übrige,
das sog. dritte Deutschland, ein Bund von Staaten wurde. Vergessen wir
nie, daß das ganze sog. föderalistische Staatsrecht des 19. Jahrhunderts
mit allen seinen Antithesen von Staatenbund und Bundesstaat, Völkerrecht
und Staatsrecht, Vertrag und Verfassung in der Zeit desRheinbundes
entstanden ist. Die deutschen Staaten, die als Staaten das Reich gesprengt
haben, erklären bei ihrem Austritt am 1. August 1806, daß sie einen
„den neuen Zuständen angemessenen Bund“ gründen, zum Schutz der
staatlichen Souveränität und Unabhängigkeit der Bundesmitglieder und
unter dem Protektorat und der Garantie des Kaisers der Franzosen. Die
staats- und verfassungsrechtliche Literatur der Rheinbundzeit konstruiert
sofort ein Reichssystem. Und was für ein Reich! Von Carl Salomo Zachariä
(Das Staatsrecht der rheinischen Bundesstaaten und der Bundesstaaten,
Heidelberg 1810, S.129) wird folgendes Bild ausgemalt: Sämtliche euro-
päische Staaten zerfallen in zwei Klassen, in solche, die „Mitglieder des
großen europäischen Staatenvereins sind, an dessen Spitze der Kaiser der
Franzosen, teils als vertragsmäßiger Protektor des Bundes, teils als Haupt
der Kaiserlichen Familie steht, und in Staaten, die diesem europäischen
Staatenverein nicht beigetreten sind“. Unter die Staaten der ersten Klasse,
also in den großen europäischen „Staatenverein“ des Kaisers der Franzosen,
gehören Spanien, die italienischen Staaten, Holland, die Schweiz, das Herzog-
tum Warschau und die rheinischen Bundesstaaten. Die anderen europäi-
schen Staaten sind ihm entweder alliiert und befreundet: Preußen, Öster-
reich und Dänemark; oder sie sind Feinde des europäischep Bundes: Eng-
land und seine Bundesgenossen. Der rheinische Bund erscheint als Teil
eines französisch geführten Reichssystems, dem ein Bündnissystem (mit
Rußland, Österreich, Preußen) angegliedert ist. Die Zeit der französischen
Hegemonie war zu kurz, als daß sich ein durchgebildetes Verfassungsrecht,

Reich — Staat — Bund 193

sei es des Reichs, sei es des Bundes, hätte entwickeln können. Aber selbst
dieses kurze Zwischenspiel von sechs Jahren offenbart das für die deutsche
Entwicklung des letzten Jahrhunderts kennzeichnende Verhältnis der
Begriffe Reich, Staat und Bund. Der Bund deutscher Staaten ist immer
gegen das Deutsche Reich gerichtet gewesen. Der Bundesbegriff war
hier immer der Verbündete des Staatsbegriffes gegen den Reichsbegriff.
Der Sinn des Bundes, nämlich Schutz, Garantie und Führung der Bundes-
mitglieder wendet sich gegen das Deutsche Reich. Der hegemonische Träger
des Bundes steht im Rheinbund außerhalb Deutschlands, und der für den
ganzen folgenden deutschen Föderalismus typische Dualismus ist hier der
Dualismus von Frankreich und Deutschland, die schlimmste und traurigste
Form eines Dualismus, weil er die deutsche Einheit als solche leugnet und
aufhebt.

Der auf dem Wiener Kongreß zustande gekommene Staatenbund
„DeutscherBund"“ war für ein halbes Jahrhundert (1815 bis 1866) die
Form der politischen Einheit Deutschlands. Auch bei ihm hatte der Bundes-
gedanke den Sinn einer Garantie der Staatlichkeit gegen das Reich. Staat
und Staatlichkeit sind auch hier polemische Gegenbegriffe gegen das Reich.
Das Reich war daran zugrunde gegangen, daß es nicht Staat war; der Bund
der deutschen Staaten mit seiner Garantie der Staatlichkeit will ebenfalls
kein Reich sein. Er will dem allgemeinen Ruf des deutschen Volkes nach
einem Reich ein Kompromißsurrogat liefern, aber in scharfer Alternative
von Völkerrecht und Staatsrecht nur als völkerrechtliher Verein. Die
Trägerschaft des Bundes verteilte sich auf ein Nebeneinander dreier
Größen: die beiden führenden Großmächte Österreich und Preußen, deren
Gebiet aber zum Teil außerhalb des Bundes lag, und das sogenannte dritte
Deutschland, dessen wichtigster Staat, Bayern, für sich in Anspruch nehmen
konnte, daß er ein rein deutscher, innerhalb des Bundesgebietes gelegener
Staat war, und dessen heute nicht mehr recht begreiflicher Führungs-
anspruch mit dieser Lage zusammenhing; analog in einiger Hinsicht dem
unverhältnismäßigen Übergewicht Ungarns in der habsburgischen Mon-
archie, in der alle übrigen Nationen mit mindestens einem Fuße außerhalb
der Monarchie standen. Der typische Dualismus des Deutschen Bundes ist
ein Dualismus der Hegemonie, der die beiden Großmächte Österreich und
Preußen in einen Konflikt bringt.

Der preußische Sieg von 1866 hat diesen Dualismus beseitigt, das öster-
reichische Ersatzreich beiseite gedrängt und den Bundesstaat „Deut-
sches Reich“ herbeigeführt. Die Verfassung dieses „Zweiten Reiches“
spricht, um den treffenden Ausdruck Carl Bilfingers zu übernehmen, noch
„die Sprache des Bundes“. Es nennt sich einen „ewigen Bund“ der Fürsten;
es macht einen „Bundesrat“ zum Hauptorgan, während die demokratische
Vertretung des ganzen deutschen Volkes Reichstag heift usw. Der
kennzeichnende Dualismus ist hier doppelter Art: ein Dualismus der Ver-
fassungskonstruktion, die zwei gegensätzliche Prinzipien: Monarchie und
Demokratie zu verbinden sucht, und ein Dualismus von Preußen und Reich,

13 1682

194 Reich — Staat — Bund

hinter dem der Dualismus von Einzelstaat und Gesamtstaat, Konservati-
vismus und Demokratie steht, mit einer ganz dualistischen Zuständigkeits-
verteilung (Reichsgesetzgebung und Staatsexekutive) und mit einem
Zwischenbegrifl wie „Reichsaufsicht“ als dem Korrelat einer solchen Zu-
ständigkeitsverteilung. Die staatsrechtliche Wissenschaft bemühte sich, den
Dualismus zu überbrücken. Sie hat aber das eigentliche Unheil, nämlich
die Antithese von Staatenbund und Bundesstaat, Völkerrect und Staats-
recht, Vertrag und Verfassung, nicht zu überwinden vermocht. Übrigens
war in den ersten Jahren, nach 1867, die Scheu vor dem Begriff „Reich“
noch sehr verbreitet, weil man sich noch daran erinnerte, daß es zum Wesen
des Reichs gehörte, kein Staat zu sein. So sagte Georg Meyer 1868: „Der
Ausdruck Reich wird in so vielfachen Anwendungen gebraucht, daß man
eigentlich. nur sagen kann, er bezeichnet einen großen Länderkomplex mit
verschiedeneu und bis zu einem gewissen Grade selbständigen Teilen.“
Eine besonders interessante Definition gibt Bluntschli in seiner Staatslogik
1872. Ich möchte sie hier erwähnen, weil sie Reich nicht einfach mit Bundes-
staat identifiziert und zu Unrecht ganz in Vergessenheit geraten ist,
Bluntschli spricht von einem „deutschen Bundesreich“, einem „Haupt-
staat als dem Schöpfer des Bundes, ohne den das Reich nicht bestehen kann“,
und definiert: „Das deutsche Bundesreich ist seinem Wesen nach ein Ver-
band der mittleren und kleineren deutschen Staaten im Anschluß an die
1laupt- und Vormadht Preußen, aber erhoben zu einer gemeinsamen Ge-
samtdarstellung des deutschen Volkes.“

DieWeimarer Verfassung von 1919 hat die Hegemonie Preußens
beseitigt und zugleich das Land Preußen in seinem Gesamtumfang bestehen
lassen. Sie hat kein neues Konstruktionsprinzip als Ersatz für die bisherige
hegemonische Konstruktion gefunden und damit den in den letzten Jahren
oft genug erörterten katastrophalen Konstruktionsfehler gemacht. Sie be-
seitigt die bündische, auch die bundesstaatliche Grundlage; sie spricht auch
nichi mehr „die Sprache des Bundes“, sondern vermeidet das Wort „Bund“
und sagt nicht mehr „Bundesrat“, sondern „Reichsrat“. Die merkwürdige
Anregung Friedrich Naumanns im Weimarer Verfassungsausschuß, das
Deutsche Reich von jetzt ab „Deutscher Bund“ zu nennen, wurde nicht
ernst genommen. Daher ging die Staatsrechtslehre der Weimarer Verfas-
sung in den ersten Jahren nach 1919 davon aus, daß nunmehr die Staatlich-
keit der Länder beseitigt und Deutschland kein Bundesstaat mehr sei. Aber
der Konflikt zwischen dem Reich und Bayern vom Jahre 1923 entschied
die Frage zugunsten der anderen, von Bayern geführten bundesstaats-
rechtlichen Richtung, und so wurde es herrschende Lehre, daß auch die
Weimarer Verfassung eine bundesstaatliche Verfassung ‚sei. Durch den
Preußenschlag vom 20. Juni 1932 hat das Reich versucht, Preußen zu „VET-
einnahmen“ und auf diese Weise den Dualismus von Preußen und Reich
zu überwinden. Diese Ereignisse sind noch in aller Erinnerung, so daß ich
mich darüber nicht zu verbreiten brauche. Nur auf eines möcdte ich hin-
weisen, weil es die praktische Bedeutung ;staatsrechtlicher Konstruktionen

Reich — Staat — Bund 195

zeigt: der Staatsgerichtshof hat in seinem berühmten Urteil vom 25. Ok-
tober 1952 seine Entscheidung ganz und gar auf die bundesstaatsrectliche
Konstruktion gestützt. Er bestätigt die Begriffe der „eigenständigen
Landesregierung“, den Anspruch einer parlamentarischen Landesregierung
nach Art.17 Abs.2 als ein Grundrecht, das Recht auf eigene Politik; er
bestätigt die föderalistische Konstruktion einer unüberbrückbaren Kluft
zwischen Landesregierung und Reichsregierung, indem er davon ausgeht,
daß niemals von Reichs wegen eine Bundesregierung abgesetzt oder gar
eingesetzt werden könne. Er tut das alles nicht etwa auf Grund des klaren
Wortlautes der Weimarer Verfassung, sondern nur unter dem Eindruk
einer bestimmten Verfassungstheorie und bundesstaatsrechtlichen Begriffs-
bildung, die nichts ist als das Endergebnis einer gegen den Reichsbegriff
gerichteten Entwicklung des Staatsbegriffes und seines Verbündeten, eines
föderalistischen Begriffs von Bund, der, verfassungsrechtlich gesehen, der
eigentliche Garant der Staatlichkeit der Länder und der Nichtstaatlichkeit
des Reiches gewesen ist.

Das ist, in kurzer Übersicht, die politische Bedeutung der Begriffe Reich,
Staat, Bund und der jahrhundertlangen Begriffszerrerei um die Definitionen
von Staatenbund und Bundesstaat. Für uns ist heute die entscheidende
Frage: Wie verhalten sich die drei Begriffe zueinander? Und vor allem:
Wie haben wir uns in der gegenwärtigen Situation zu ihnen zu verhalten?
Jeder der drei Begriffe hat für uns Deutsche seine eigentümliche Kraft und
Wirkung. Unsere Vorstellungen vom Reich wurzeln in einer tausend-
jährigen großen deutschen Geschichte, deren mythische Kraft wir alle
fühlen. Darüber brauche ich hier nicht weiter zu sprechen. Es gibt aber bei
uns auch einen Staatsmythus, und das Wort Staat hat ebenfalls eine
außerordentliche, über eine bloß sachliche Gegenstandsbedeutung weit
hinausgehende geschichtliche Kraft und Tradition. Denn Preußen, der
Typus eines vollendeten Staates, hat gerade auf Grund seiner spezifisch
staatlichen Eigenschaften die Kraft gehabt, die bundesstaatliche Einigung
des Zweiten Reiches herbeizuführen. Das Wort „Staat“ erregt unser deut-
sches Gefühl, seitdem der große preußische König in der äußersten Ver-
zweiflung des Siebenjährigen Krieges, nach der Schlacht bei Kolin, erwog,
„daß ein Fürst seinen Staat nicht überleben darf“, und auf diese Weise in
dem Gedanken an seinen Staat den seelischen Halt und die Rettung vor
dem Selbstmord fand. „Da erwachte meine Anhänglichkeit (attachement)
an den Staat“, schreibt er im September 1757 in einem ergreifenden, für die
Geschichte des Staatsbegriffs entscheidend wichtigen Brief an seine
Schwester, die Markgräfin von Bayreuth. Über das Gefühlsmäßige hinaus
haben dann Wort und Begriff des Staates eine Steigerung ins Metaphysische
erhalten, besonders seitdem unsere letzte große Philosophie in der Staats-
philosophie Hegels gipfelt. Wiederum anders, aber mit nicht geringerer
Kraft ist dann schließlich auch das Wort Bund ein Träger großer Erinne-
rungen und politischer Energien geworden. Von der mittelalterlichen Ge-
schichte deutscher Städtebünde und Ritterbünde und von Bünden aller Art

13%

196 Reich — Staat — Bund

bis zu den Ausprägungen des Bundesgedankens in den bündischen Bewe-
gungen unserer deutschen Jugend ist es lebendig. Selbst in der mißbräuch-
lichen Verwertung der Bezeichnung „Völkerbund“ hat die offizielle, aber
unrichtige deutsche Übersetzung der „Societe des Nations“ dem traurigen
Genfer Gebild für deutsche Ohren doch noch einen idealistischen Klang
verleihen können.

Aus diesem Grunde aber — weil nämlich jeder unserer drei Begriffe
für uns mehr ist als ein abstraktes Gedankenschema oder eine leere
Formel — hat die deutsche Rechtswissenschaft, wenn sie ihrer politischen
Verantwortung und der Wirklichkeit unserer gegenwärtigen Lage bewußt
bleiben will, immer darauf zu achten, wie leicht es ist, den einen Begriff in
gefährlicher Weise gegen den anderen auszuspielen. Wie oft hat sich in
unserer deutschen Geschichte dieser Mißbrauch bis zur jüngsten Geschichte
wiederholt! Sowohl die politisch-praktische Wirkung und Tragweite der
Verwendung jedes einzelnen dieser drei Begriffe, wie auch ihr gegen-
seitiges Verhältnis haben sich oft geändert. Unter dem tiefen Eindruck der
Erfahrungen des unheilvollen Prozesses Preußen contra Reich vor dem
Leipziger Staatsgerichtshof lag mir daran, gerade das gefährliche Bündnis,
das der Begriff „Staat“ in unserer Rechtsgeschichte mit dem Begriff „Bund“
eingegangen ist, in aller Schärfe herauszustellen. Auf diesem Bündnis von
staatlichem und bündischem Denken beruht die große politische Gefahr
eines Föderalismus, deren viele, die für das Reich und für den Bund und
gegen den Staat sprechen, sich nicht recht bewußt zu sein scheinen. Auch
der Begriff „Bundesstaat“ ist nur ein heute längst überholter Kompromiß-
begriff, der an dieser geschichtlichen Herkunft leidet. Über die Verschieden-
heiten von Staatenbund und Bundesstaat hinweg ist es einer bestimmten
Art föderalistischen Denkens gelungen, zu verhindern, daß das Reich ein
wirklicher Staat wurde. Das ist das Entscheidende. Mit der verlockenden
Begründung, daß „Reich“ etwas unendlich Erhabeneres und Höheres ist als
„Staat“, sollte das Reih weniger sein und weniger bleiben als ein
Staat. Das ist die politische Gefahr, von der ich sprechen wollte. Diesem
föderalistischen Denken ist es gelungen, das große Problem der nationalen
Einigung Deutschlands immer wieder in die Zwangsjacke der Frage-
stellung: Staatenbund oder Bundesstaat? zu bringen. Diesem selben Föde-
ralismus ist es gelungen, dem Reich seinen in der heutigen Zeit selbst-
verständlichen Anspruch auf Staat und volle Staatlichkeit abzusprechen,
obwohl es in der gegebenen geschichtlichen Lage und in der gegebenen
politischen Wirklichkeit unserer Zeit kein Reich ohne starken Staat geben
kann. Es ist diesem auf das „Reich“ sich berufenden Föderalismus gelungen,
gleichzeitig dem Reich gegenüber die eigenständige Staatlichkeit der Einzel-
staaten und der Länder als ein Wesensmerkmal des Bundesstaates auf
Kosten einer sicheren, den Konfliktsfall entscheidenden Reichsgewalt durch-
zusetzen. Das meine ich, wenn ich sage, daß die Begriffe Staat und Bund
sich in unserer Geschichte gegen den Begriff des Reiches verbündet haben.
Alle die zahlreichen „bundesstaatsrechtlich“ konstruierten Ansprüche,

Reich — Staat — Bund 197

Anträge und Argumentationen der Länder und Landtagsfraktionen im
Prozeß vor dem Staatsgerichtshof während des Herbstes 1932 haben mir die
Gefährlichkeit dieses Föderalismus enthüllt. Die Versuche des bayerischen
Föderalismus im letzten Winter gingen in der gleichen Richtung und
suchten einen föderalistisch-bündish verfälschten Begriff des Reichs zu
benutzen, um den Ländern auf Kosten der Staatlichkeit des Reichs ihre
eigene Staatlichkeit zu erhalten.

Derartige Bemühungen liegen trotz ihrer Verwendung des Wortes
„Reich“ praktisch ganz in der Richtung einer Entwicklung, die seit 1923 auch
im staatsrechtlichen Denken ausschlaggebend geworden ist. Sie haben in
Deutschland zu einem Verfassungssystem geführt, das treffend als „Parteien-
bundesstaat“ gekennzeichnet werden kann. Das Reich war demgegenüber
in die Defensive gedrängt. Zur Aufrechterhaltung der notwendigsten poli-
tischen Einheit war es auf Ausnahmebefugnisse, auf die Befugnisse des
Reichspräsidenten nach Art.48 der Weimarer Verfassung angewiesen. Wie
immer in unserer bisherigen Geschichte war es auch hier die-Verbindung
der Begriffe von Staat und Bund, die dem Deutschen Reiche schädlich
wurde, in Staatenbund, wie in Bundesstaat, in einem monarchisch-dynasti-
schen wie in einem parteienpluralistischen System. Zu Beginn unseres
Jahres 1933 aber war das Ergebnis, daß Deutschland ein Gebilde ohne
sichere politische Führung geworden war und immer noch an dem gefähr-
lichsten und innerlichsten Dualismus, dem von Reich und Preußen, krankte,
Der Preußenschlag vom 20. Juli 1932, der die Regierung Braun —Severing
beseitigte, hatte zwar die Reichsregierung und die preußische Regierung in
einer Hand vereinigt, aber die Verbindung von Reich und Preußen nicht
dauernd zu halten vermocht.

Erst der unter der politischen Führung Adolf Hitlers entstandene neue
Staat der nationalen Revolution hat das jahrhundertealte Problem durch
das Reichsstatthaltergesetz vom 7. April 1933 gelöst. Die Reichsstatthalter
sind Unterführer des politischen Führers Adolf Hitler. Sie üben Landes-
gewalt im Namen des Reiches aus. Der Länderparlamentarismus, die
schlimme Wurzel des Parteienbundesstaates, ist abgeschafft. Mit einem lapi-
daren Satz ist er ins Herz getroffen: „Mißtrauensbeschlüsse des Landtags
gegen Vorsitzenden und Mitglieder von Landesregierungen sind unzulässig.“
Auch das scheint uns heute schon überholt.So gründlich hat dieseLösung des
großen Problems den alten Gegensatz von Reich, Staat und Bund beseitigt.
Sie ist kein bloßer glücklicher Handstreich, keine bloße Improvisation,
sondern eine wohldurchdachte konstruktive Lösung, die nur im engsten
Zusammenhang mit der Gesamtkonstruktion der neuen Einheit steht. Diese
ruht auf drei Säulen: dem staatlichen Behördenapparat, der staatstragen-
den Parteiorganisation und einer ständischen Sozialordnung. Eine kraft-
volle politische Führung, die aus der staatstragenden Partei hervorgeht,
bringt die mannigfaltigsten Teile und Organisationen in ihr richtiges Ver-
hältnis. Die anonyme und getarnte Art der politischen Machtausübung des
früheren Parteienbundesstaats ist überwunden. Politische Verantwortung

198 Reich — Staat — Bund

und politische Ehrlichkeit sind jetzt wieder möglich, nachdem sie im System
des liberalen Verfassungsstaates sinnlos und unmöglich geworden waren.

Unsere Vorlesung hat den Versuch gemacht, eine jahrhundertalte
Problematik an der Hand von drei Begriffen in einer kurzen Stunde dar-
zulegen. Wenn die gegenseitigen Beziehungen von drei Begriffen erörtert
werden, muß notwendigerweise eine oberflächliche und leere Begriffs-
spielerei entstehen, wenn es eben nur leere und abstrakte Begriffe werden,
die in solcher Weise miteinander verbunden oder einander entgegengesetzt
werden. Aber die Begriffe von Reich, Staat und Bund sind auch als Begriffe
ein Teil der gewaltigen politischen Wirklichkeit, von denen sie sprechen.
Sie sind keine nominalistischen Etiketten, keine normativistischen Fik-
tionen, keine bloß suggestiven Schlagworte. Sie sind unmittelbare Träger
politischer Energien, und es gehört zu ihrer realen Kraft, daß sie einer
überzeugenden juristischen Begriffsbildung fähig sind.

Daher ist auch der Kampf um sie kein Streit um leere Worte, sondern
ein Krieg von ungeheurer Wirklichkeit und Gegenwart. Es ist Sache der
Wissenschaft, diese Wirklichkeit sachlich zu erkennen und mit sicherem
Auge zu sehen. Erfüllt sie ihre Pflicht zur wissenschaftlichen Wahrheit, so
gilt auch für den wissenschaftlichen Kampf, was Heraklit vom Krieg gesagt
hat: daß er der Vater und König von allem ist. Dann gilt aber auch die
weniger häufig zitierte, aber nicht weniger bedeutungsvolle Fortsetzung
jenes viel zitierten Satzes vom Krieg als dem Vater aller Dinge. Dann wird
dieser wissenschaftliche Kampf seine innere Wahrheit und Gerechtigkeit
in sich haben und etwas bewirken, was auf andre Weise mit menschlichen
Mitteln nicht zu bewirken ist. Dann nämlich erweist er, wie Heraklit fort-
fährt: die einen als Götter, die andern als Menschen, die einen macht er zu
Freien, die andern zu Sklaven. Das ist der höchste Ruhm auch unsrer
Wissenschaft. Sie macht uns frei, wenn wir den Kampf bestehen. Diese
Freiheit ist keine fiktive Freiheit von Sklaven, die in ihren Ketten räso-
nieren, es ist die Freiheit politisch freier Männer und eines freien Volkes.
Es gibt keine freie Wissenschaft in einem von Fremden beherrschten Volk
und keinen wissenschaftlihen Kampf ohne diese politische Freiheit.
Bleiben wir uns also auch hier bewußt, daß wir in der unmittelbaren
Gegenwart des politischen, das heißt des intensiven Lebens stehen! Setzen
wir alles daran, den großen Kampf auch wissenschaftlich zu bestehen,
damit wir nicht zu Sklaven werden, sondern zu freien Deutschen.

23. Der Führer schützt das Recht (1934)
Zur Reichstagsrede Adolf Hitlers vom 13. Juli 1934

I. Auf dem Deutschen Juristentag in Leipzig, am 3. Oktober 1933, hat der
Führer über Staat und Recht gesprochen. Er zeigte den Gegensatz eines
substanzhaften, von Sittlichkeit und Gerechtigkeit nicht abgetrennten
Rechts zu der leeren Gesetzlichkeit einer unwahren Neutralität und ent-
wickelte die inneren Widersprüche des Weimarer Systems, das sich in dieser
neutralen Legalität selbst zerstörte und seinen eigenen Feinden auslieferte.
Daran schloß er den Satz: „Das muß uns eine Warnung sein.“

In seiner an das ganze deutsche Volk gerichteten Reichstagsrede vom
13. Juli 1934 hat der Führer an eine andere geschichtliche Warnung er-
innert. Das starke, von Bismarck gegründete Deutsche Reich ist während
des Weltkriegs zusammengebrochen, weil es im entscheidenden Augen-
blick nicht die Kraft hatte, „von seinen Kriegsartikeln Gebrauch zu
machen“. Durch die Denkweise eines liberalen „Rechtsstaats“ gelähmt,
fand eine politisch instinktlose Zivilbürokratie nicht den Mut, Meuterer
und Staatsfeinde nach verdientem Recht zu behandeln. Wer heute im
Band 310 der Reichstagsdrucksachen den Bericht über die öffentliche Voll-
sitzung vom 9. Oktober 1917 liest, wird erschüttert sein und die Warnung
des Führers verstehen. Die Mitteilung der damaligen Reichsregierung,
daß Rädelsführer der meuternden Matrosen mit Reichstagsabgeordneten
der Unabhängigen Sezialistischen Partei verhandelt hatten, beantwortete
der Deutsche Reichstag in lauter Entrüstung damit, daß man einer Partei
ihr verfassungsmäßiges Recht, im Heere Propaganda zu treiben, nicht ver-
kürzen dürfe und daß schlüssige Beweise des Hochverrates fehlten. Nun,
diese schlüssigen Beweise haben uns die Unabhängigen Sozialisten ein
Jahr später ins Gesicht gespien. In beispielloser Tapferkeit und unter furcht-
baren Opfern hat das deutsche Volk vier Jahre lang einer ganzen Welt
standgehalten. Aber seine politische Führung hat im Kampfe gegen die
Volksvergiftung und die Untergrabung des deutschen Rechts und Ehr-
gefühls auf eine traurige Weise versagt. Bis zum heutigen Tage büßen
wir die Hemmungen und Lähmungen der deutschen Regierungen des
Weltkrieges.

Alle sittliche Empörung über die Schande eines solchen Zusammenbruchs
hat sich in Adolf Hitler angesammelt und ist in ihm zur treibenden Kraft
einer politischen Tat geworden. Alle Erfahrungen und Warnungen der
Geschichte des deutschen Unglücks sind in ihm lebendig. Die meisten
fürchten sich vor der Härte solcher Warnungen und flüchten lieber in eine

200 Der Führer schützt das Recht

ausweichende und ausgleichende Oberflächlichkeit. Der Führer aber macht
Ernst mit den Warnungen der deutschen Geschichte. Das gibt ihm das Recht
und die Kraft, einen neuen Staat und eine neue Ordnung zu begründen.

I. Der Führer schützt das Recht vor dem schlimmsten Mißbrauch, wenn
er im Augenblick der Gefahr kraft seines Führertums als oberster Gerichts-
her unmittelbar Recht schafft. „In dieser Stunde war ich verantwortlich
für das Schicksal der deutschen Nation und damit des deutschen Volkes
oberster Gerichtsherr.“ Der wahre Führer ist immer auch Richter. Aus
dem Führertum fließt das Richtertum. Wer beides voneinander trennen
oder gar entgegensetzen will, macht den Richter entweder zum Gegen-
führer oder zum Werkzeug eines Gegenführers und sucht den Staat mit
Hilfe der Justiz aus den Angeln zu heben. Das ist eine oft erprobte Methode
nicht nur der Staats-, sondern auch der Rechtszerstörung. Für die Rechts-
blindheit des liberalen Gesetzesdenkens war es kennzeichnend, daß man
aus dem Strafrecht den großen Freibrief, die „Magna Charta des Ver-
brecers“ (Fr.vonLiszt) zu machen suchte.Das Verfassungsrecht mußte dann
in gleicher Weise zur Magna Charta der Hoch- und Landesverräter werden.
Die Justiz verwandelt sich dadurch in einen Zurechnungsbetrieb, auf dessen
von ihm voraussehbares und von ihm berechenbares Funktionieren der
Verbrecher ein wohlerworbenes subjektives Recht hat. Staat und Volk
aber sind in einer angeblich lückenlosen Legalität restlos gefesselt. Für
den äußersten Notfall werden ihm vielleicht unter der Hand apokryphe
Notausgänge zugebilligt, die von einigen liberalen Rechtslehrern nach Lage
der Sache anerkannt, von anderen im Namen des Redıitsstaates verneint
und als „juristisch nicht vorhanden“ angesehen werden. Mit dieser Art von
Jurisprudenz ist das Wort des Führers, daß er als „des Volkes oberster
Gerichtsherr“ gehandelt habe, allerdings nicht zu begreifen. Sie kann die
richterliche Tat des Führers nur in eine nachträglich zu legalisierende und
indemnitätsbedürftige Maßnahme des Belagerungszustandes umdeuten. Ein
fundamentaler Satz unseres gegenwärtigen Verfassungsrechts, der Grund-
satz des Vorranges der politischen Führung, wird dadurch in eine juristisch
belanglose Floskel und der Dank, den der Reichstag im Namen des deut-
schen Volkes dem Führer ausgesprochen hat, in eine Indemnität oder gar
einen Freispruch verdreht.

In Wahrheit war die Tat des Führers echte Gerichtsbarkeit. Sie unter-
steht nicht der Justiz, sondern war selbst höchste Justiz. Es war nicht die
Aktion eines republikanischen Diktators, der in einem rechtsleeren Raum,
während das Gesetz für einen Augenblick die Augen schließt, vollendete
Tatsachen schafft, damit dann, auf dem so geschaffenen Boden der neuen
Tatsachen, die Fiktionen der lückenlosen Legalität wieder P}itz greifen
können. Das Richtertum des Führers entspringt derselben Rechtsquelle,
der alles Recht jedes Volkes entspringt. In der höchsten Not bewährt sich
das höchste Recht und erscheint der höchste Grad richterlich rächender
Verwirklichung dieses Rechts. Alles Recht stammt aus dem Lebensrecht
des Volkes. Jedes staatliche Gesetz, jedes richterliche Urteil enthält nur

Der Führer schützt das Recht 201

so viel Recht, als ihm aus dieser Quelle zufließt. Das übrige ist kein Recht,
sondern ein „positives Zwangsnormengeflecht“, dessen ein geschickter Ver-
brecher spottet.

III. In scharfer Entgegensetzung hat der Führer den Unterschied seiner
Regierung und seines Staates gegen den Staat und die Regierungen des
Weimarer Systems betont: „Ich wollte nicht das junge Reich dem Schicksal
des alten ausliefern.“ „Am 30. Januar 1933 ist nicht zum soundso vielten
Male eine neue Regierung gebildet worden, sondern ein neues Regiment
hat ein altes und krankes Zeitalter beseitigt.“ Wenn der Führer mit
solchen Worten die Liquidierung eines trüben Abschnittes der deutschen
Geschichte fordert, so ist das auch für unser Rechtsdenken, für Rechtspraxis
und Gesetzesauslegung, von juristischer Tragweite. Wir haben unsere bis-
herigen Methoden und Gedankengänge, die bisher herrschenden Lehr-
meinungen und die Vorentscheidungen der höchsten Gerichte auf allen
Rechtsgebieten neu zu prüfen, Wir dürfen uns nicht blindlings an die juri-
stischen Begriffe, Argumente und Präjudizien halten, die ein altes und
krankes Zeitalter hervorgebracht hat. Mancher Satz in den Entscheidungs-
gründen unserer Gerichte ist freilich aus einem berechtigten Widerstand
gegen die Korruptheit des damaligen Systems zu verstehen; aber auch das
würde, gedankenlos weitergeführt, heute das Gegenteil bedeuten und die
Justiz zum Feind des heutigen Staates machen. Wenn das Reichsgericht im
Juni 1932 (RGSt. 66, S. 386) den Sinn der richterlichen Unabhängigkeit darin
sah, „den Staatsbürger in seinen gesetzlich anerkannten Rechten gegen
mögliche Willkür einer ihm abgeneigten Regierung zu schützen“, so war
das aus einer liberal-individualistischen Haltung gesprochen. „Das Richter-
tum wird hineingedacht in eine Frontstellung nicht nur gegenüber dem
Staatsoberhaupt und der Regierung, sondern auch gegenüber den Ver-
waltungsorganen überhaupt’.“ Das ist aus jener Zeit heraus begreiflich.
Heute aber obliegt uns die Pflicht, den neuen Sinngehalt aller öffentlich-
rechtlichen Einrichtungen, auch der Justiz, mit größter Entschiedenheit
durchzusetzen.

Am Ende des 18. Jahrhunderts hat der alte Häberlin die Frage des
Staatsnotrechts mit der Frage der Abgrenzung von Justizsachen und
Regierungssahhen in Verbindung gebracht und gelehrt, bei Gefahr oder
großem Schaden für den Staat könne die Regierung jede Justizsache zur
Regierungssache erklären. Im 19. Jahrhundert hat Dufour, einer der Väter
des französischen Verwaltungsrechts, den jeder gerichtlichen Nachprüfung
entzogenen Regierungsakt (acte de gouvernement) dahin definiert, daß sein
Ziel die Verteidigung der Gesellschaft, und zwar die Verteidigung gegen
innere und äußere, offene oder versteckte, gegenwärtige oder. künftige
Feinde sei. Was man auch immer von solchen Bestimmungen halten mag,
sie weisen jedenfalls auf eine juristisch wesentliche Besonderheit der poli-
tischen „Regierungsakte“ hin, die sich sogar in liberalen Rechtsstaaten

1 Vgl. die soeben erschienene neue Schrift von H. Henkel, Die Unabhängigkeit
des Richters in ihrem neuen Sinngehalt, Hamburg 1934, S. 10f.

202 Der Führer schützt das Recht

rechtliche Anerkennung verschafft hat. In einem Führerstaat aber, in dem
Gesetzgebung, Regierung und Justiz sich nicht, wie in einem liberalen
Rechtsstaat, gegenseitig mißirauisch kontrollieren‘, mufl das, was sonst
für einen „Regierungsakt‘“ Rechiens ist, in unvergleichlich höherem Maße
für eine Tai gelten, durch die der Führer sein höchstes Führertum und
Richtertum bewährt hat.

Inhalt und Umfang seines Vorgehens bestimmt der Führer selbst. Daß seit
Sonntag, dem 1. Juli,nachts, der Zustand „normaler Justiz“ wiederhergestellt
ist, hat die Rede nochmals sichergestellt. Das Gesetz über Maßnahmen
der Staatsnotwehr vom 3. Juli 1954 (RGBl. I, S. 529) bezeichnet in der
Form eines Regierungsgesetzes den zeitlichen und sachlichen Umfang des
unmittelbaren Führerhandelns. Außerhalb oder innerhalb des zeitlichen
Bereiches der drei Tage fallende, mit der Führerhandlung in keinem Zu-
sammenhang stehende, vom Führer nicht ermächtigte „Sonderaktionen“
sind um so schlimmeres Unrecht, je höher und reiner das Recht des Führers
ist. Nach den Erklärungen des preußischen Ministerpräsidenten Göring
vom 12. Juli und des Reichsjustizministers Gürtner vom 20. Juli 1934? ist
eine besonders strenge Strafverfolgung solchen unzulässigen Sondervor-
gehens angeordnet. Daß die Abgrenzung ermächtigten und nichtermächtig-
ten Handelns im Zweifelsfalle nicht Sache der Gerichte sein kann, dürfte
sich nach den vorigen Andeutungen über die Besonderheit von Regierungs-
akt und Führerhandlung von selbst verstehen.

IV, Innerhalb des Gesamtbereiches jener drei Tage treten diejenigen
richterlichen Handlungen des Führers besonders vor, durch die er als
Führer der Bewegung den besonderen, gegen ihn als den höchsten poli-
tischen Führer der Bewegung begangenen Treubruc seiner Unterführer
gesühnt hai. Der Führer der Bewegung hat als solcher eine richterliche
Aufgabe, deren inneres Recht von keinem anderen verwirklicht werden
kann. Daß es in unserem Staate nur einen Träger des politischen Willens
gibt, die Nationalsozialistische Partei, hat der Führer in seiner Reichstags-
rede ausdrücklich hervorgehoben. Zu einem Gemeinwesen aber, das in
solcher Weise in Staat, Bewegung, Volk gegliedert und geordnet ist, gehört
auch das eigene innere Recht derjenigen staatstragenden Lebens- und
Gemeinschaftsordnungen, die in einer besonderen Weise auf die eidlich
beschworene Treue zum Führer begründet sind. Daran, daß die Partei
ihre Aufgabe erfüllt, hängt heute nicht weniger als das Schicksal der poli-
tischen Einheit des deutschen Volkes selbst. „Diese gewaltige Aufgabe, in
der sich auch die ganze Gefahr des Politischen anhäuft, kann keine andere
Stelle, am wenigsten ein justizförmig prozedierendes bürgerliches Gericht
der Partei oder der SA. abnehmen. Hier steht sie ganz auf sich selbst®.“

* Vgl. den Aufsatz von E. R. Huber, Die Einheit der Staatsgewalt, unten S. 950
a Heftes.
” „Völkischer Beobachter“ vom 13. Juli und vom 22./23. Juli 1934 und „Deutsche
Justiz“ S. 925; vgl. auch die Rundschau unten S. 983.
® Staat, Bewegung, Volk. Hamburg 1933, $.22,

Der Führer schützt das Recht 203

Hier ist deshalb der politische Führer infolge der besonderen Qualifikation
des Verbrechens noch in einer spezifischen Weise zum höchsten Richter
geworden,

V. Immer wieder erinnert der Führer an den Zusammenbruch des
Jahres 1918. Von dort aus bestimmt sich unsere heutige Lage. Wer die
ernsten Vorgänge des 30. Juni richtig beurteilen will, darf die Ereignisse
dieses und der beiden folgenden Tage nicht aus dem Zusammenhang
unserer politischen Gesamtlage herausnehmen und nach der Art bestimmter
strafprozessualer Methoden so lange isolieren und abkapseln, bis ihnen
die politische Substanz ausgetrieben und nur noch eine „rein juristische
Tatbestands“- oder „Nicht-Tatbestandsmäßigkeit“ übriggeblieben ist. Mit
solchen Methoden kann man keinem hochpolitischen Vorgang gerecht
werden. Es gehört aber zur Volksvergiftung der letzten Jahrzehnte und
ist ein seit langem geübter Kunstgriff deutschfeindlicher Propaganda,
gerade dieses Isolierverfahren als allein „rechtsstaatlich“ hinzustellen. Im
Herbst 1917 haben alle in ihrem Rechtsdenken verwirrten deutschen Parla-
mentarier, und zwar Kapitalisten wie Kommunisten, Klerikale wie Athe-
isten, in merkwürdiger Einmütigkeit verlangt, daß man das politische
Schicksal Deutschlands solchen prozessualen Fiktionen und Verzerrungen
ausliefere, und eine geistig hilflose Bürokratie hat damals den politischen
Sinn jener „juristischen“ Forderungen nicht einmal gefühlsmäßig emp-
funden. Gegenüber der Tat Adolf Hitlers werden manche Feinde Deutsch-
lands mit ähnlichen Forderungen kommen. Sie werden es unerhört finden,
daß der heutige deutsche Staat die Kraft und den Willen hat, Freund und
Feind zu unterscheiden. Sie werden uns das Lob und den Beifall der ganzen
Welt versprechen, wenn wir wiederum, wie damals im Jahre 1919, nieder-
fallen und unsere politische Existenz den Götzen des Liberalismus opfern.
Wer den gewaltigen Hintergrund unserer politischen Gesamtlage sieht,
wird die Mahnungen und Warnungen des Führers verstehen und sich
zu dem großen geistigen Kampfe rüsten, in dem wir unser gutes Recht zu
wahren haben.

24. Über die innere Logik der Allgemeinpakte
auf gegenseitigen Beistand (1935)

I.

Beginnend mit den Arbeiten der im Februar 1921 eingerichteten Genfer
„Commission temporaire mixte“, insbesondere seit den Plänen und Ehnt-
würfen, die sick mit den Namen Lord Robert Cecil und Oberst Requin
verbinden, läßt sich, über das Genfer Protokoll zur friedlichen Beilegung
von Staatenstreitigkeiten vom 2. Oktober 1924 bis zu den Ostpaktplänen
der letzten Zeit, eine fortlaufende Reihe bestimmtgearteter Paktversuche
feststellen, die der VB.-Satzung, namentlich deren Art. 10 und 16, größere
Effektivität geben sollen und deren typisches Kennzeichen eine allgemeine
Verpflichtung zu gegenseitigem Beistand (assistance mutuelle) ist.

Es handelt sich dabei um eine Methode der Friedenssicherung, die sich
im Gegensatz zu einer mehr „politischen“ Methode, als besonders „juristisch“
und für eine bestimmte Auffassung von Recht und Gerechtigkeit, infolge-
dessen auch besonders „rechtlich“ und daher friedlich ausnimmt. Deshalb
ist es nützlich, sich einmal auf die innere juristische Logik derartiger Pakte
zu besinnen und sie nach ihrem typischen Inhalt zu durchdenken, unabhän-
gig davon, welche aktuelle Bedeutung ihnen im Augenblick gerade
zukommt.

Alle Bündnisse alten Stils, mögen sie aggressiv oder defensiv gewesen
sein, waren natürlich ebenfalls Verträge auf gegenseitigen Beistand. Aber
die Allgemein- oder Generalpakte auf gegenseitigen Beistand sollen gefade
keine Bündnisse sein, weil man sonst wieder in die perhorreszierte Methode
der Politik zurückfiele, die 1914 zum Weltkrieg geführt hat. Worin liegt
also die Verschiedenheit und auf Grund welcher spezifischen Merkmale
darf man behaupten, daß derartige Beistandspakte wirklich keine Bünd-
nisse sind? Auf Grund des „allgemeinen“ Charakters solcher Pakte. Bei
einem Allgemein- oder Generalpakt auf gegenseitigen Beistand ver-
sprechen sich viele verschiedenartige, benachbarte und entfernte, starke
und schwache Staaten gegenseitig Beistand und Hilfe, ohne daß ein in
sich geschlossener Kreis von Staaten gebildet wird und ohne daß ein be-
stimmter präsumtiver Feind ins Auge gefaßt oder gar genannt wäre.
Nur diese beiden Momente, Offenheit, das heißt eine größere, nicht ge-
schlossene Zahl verschiedenartiger Vertragspartner und das Fehlen eines
bestimmten mutmaßlichen Gegners, gegen den der Beistand geleistet
werden soll, begründen den „allgemeinen“ Charakter dieser Beistands-
verträge. Das verlangt der auf die Vermeidung eines Bündnisses gerichtete
Typus solcher Pakte. Daraus ergeben sich nun die Widersprüche und

Über die innere Logik der Allgemeinpakte auf gegenseitigen Beistand 205

Antinomien, die den Gedanken solcher Generalbeistandspakte in sich
selbst zerstören.
. IH.

Wenn der Allgemeinpakt wirklich gegenseitig sein soll, muß vor allen
Dingen audı der Beistand, den die Vertragspartner sich versprochen haben,
in einem echten und vollen Sinne gegenseitig und reziprok sein. Eine solche
Art echter Gegenseitigkeit und Reziprozität können sich aber nur solche
Staaten gegenseitig versprechen und leisten, deren Gewicht und Stärke
nicht allzu verschieden ist. Der Beistand, den eine Weltmacht einem
kleinen und schwachen Lande leistet, ist nicht nur quantitativ, sondern auch
qualitativ etwas anderes als die umgekehrte „Unterstützung“, den ein
kleiner, vom Schauplatz der Aktion entfernter Randstaat einem Imperium
leisten kann. Das Wort „Beistand“ oder „Unterstützung“ zu einem All-
gemeinbegriff zu machen, und „Beistand gleich Beistand“ zu setzen, ähnlich
wie man während der Inflation „Mark gleich Mark“ erklärte, ist allerdings
typisch für einen abstrakten Normativismus und dessen Allgemeinbegriff;
es ist aber weder praktisch noch theoretisch, weder politisch noch juristisch
sinnvoll. Die Gegenseitigkeit hört auf, sowohl wenn der Schwache
zugunsten des Starken belastet wird, wie umgekehrt auch dann, wenn der
Schwache das Recht bekommen soll, die stärkere Macht in den Dienst seiner
Politik zu stellen. Eine schwere Belastung des Schwachen kann vor allem
darin liegen, daß der ‚Starke einseitig von sich aus über die Voraus-
setzungen und den Inhalt der Beistandspflicht entscheidet, weil dann der
Starke seinen Schutz oder Beistand oktroyieren und den Schwächeren
seinem Schutz und damit seiner Schutzherrschaft unterwerfen kann. Aus
einem Kollektivpakt zu gegenseitigem Beistand wird bei allzu großer
Verschiedenheit des politischen Gewichts der Vertragsstaaten ein Protek-
toratsvertrag auf Schutz und Gehorsam. Der „allgemeine“, alle verschieden-
artigen Vertragspartner gleichmäßig umfassende Pakt zerfällt dann in
zwei Teile: den Vertrag der Stärkeren untereinander, der auf echter Gegen-
seitigkeit beruhen kann, und den Vertrag der Starken mit den Schwächeren,
der kein „Gegenseitigkeits“-, sondern ein Schutz- und Unterwerfungs-
vertrag ist.

Das ist unvermeidlich und keineswegs immer ungerect, aber es hebt
den Grundgedanken der Generalpakte auf gegenseitigen Beistand
unweigerlich auf. Deshalb bestätigen’auc alle geschichtlichen Erfahrungen,
daß bei größeren Gesamtaktionen ein lebhafter, schließlich sogar zu neuem
Krieg oder Gewalttaten führender Streit darüber entsteht, wie die Leistung
der verschiedenen Staaten zu bewerten ist. Man braucht sich nur die Mög-
lichkeit des „Sonderfriedens“ deutlich zu machen, um diese Problematik
zu erkennen. Es kommt hinzu, daß die Einwirkung einer jeden Beistands-
leistung auf die politische Gesamtlage diese fortwährend verändert. Würde
eine Macht wie Frankreich und England mit voller militärischer Hilfe, zu
Lande, zu Wasser und in der Luft, einem Staat wie Estland gegen einen
wirklichen oder angeblichen Angriff der Sowjetunion beistehen, so wäre

206 Über die innere Logik der Allgemeinpakte auf gegenseitigen Beistand

es kindisch, zu verlangen, daß das angegriffene Estland nun im „juristi-
schen“ Sinne als der „Geschäftsherr‘“ einer solchen politischen und mili-
tärischen Gesamtaktion zu betrachten sei und als soldier bestimmen dürfe,
unter welchen Bedingungen er sich mit dem Angreifer einigt und die
englische und französische Armee nach Hause schickt, weil er sich nicht
mehr angegriffen oder bedroht fühlt. Es ist gar nicht möglich, den
schwachen Staaı einseitig von sich aus über die Voraussetzungen, Inhalt
und politisches Gewicht der Beistandsleistung entscheiden zu lassen. Es
widerspricht aber ebenso dem Sinn eines „allgemeinen“ auf Gleichheit und
Gegenseitigkeit beruhenden, von einem Bündnis oder Protektorat ver-
schiedenen Beistandsvertrages, die Starken allein entscheiden zu lassen.
Das ist die erste auffälligste Antinomie, an der der Gedanke allgemeiner
Beistandsverträge scheitert.

II.

Die Frage: Wer entscheidet? das ewige und leidige: Quis judicabit ?
)leibt der Priifstein aller solcher Verträge. Auch vor dieser Frage führt
‘das System der Allgemeinpakte zu inneren Widersprüchen, an denen es
scheitert, weil es ihm nicht gelingt, gegenüber einem gewöhnlichen Bünd-
nissystem seinen spezifischen Sinn zu bewahren.

Man kann versuchen, die Frage: Wer entscheidet? zu umgehen und den
Kopf in den Sand eines reinen Normativismus zu steckei, indem man eine
„automatische“ Bestimmung anstrebt, das heißt eine Art Selbstanwendung
einer vorher getroffenen Normierung. Das ist der Sinn aller Bemühungen
um eine tatbestandsmäßige Umschreibung und „Definition“ des Angriffs
und des Angreifers. Ihre primitivsten Beispiele lauten etwa: Angreifer ist,
wer den Krieg erklärt; Angreifer ist, wer die Grenzen überschreitet usw.;
ihren Höhepunkt stellen die bekannten, von Politis formulierten Defi-
nitionen dar, die von der Sowjetunion 1935 so eifrig aufgegriffen wurden.

Eine solche Methode entspricht der Logik eines folgerichtigen, norma-
tivistischen Denkens: nicht konkrete Menschen oder Mächte sollen die ent-
scheidende Frage beantworten, sondern eine vorher getroffene generelle
unpersönliche Norm soll sich selbst anwenden. Im Strafrecht des letzten
Jahrhunderts hat eine ähnliche Denkweise ihre vollkommenste Durc-
bildung erfahren. Daher führt diese Methode dazu, das Völkerrecht, oder
wenigstens das „Kriegsverhütungsrecht“ in eine Art Strafrecht zu ver-
wandeln. Und wie für diese Art Strafrecht der Satz: nullum crimen sine
lege logisch zwingend ist, so würde für jenes Kriegsverhütungsrect der
automatischen Definitionen der Satz: nulla aggressio sine lego ebenso folge-
richtig sein. Angreifer wäre also nur, wer den Tatbestand des Angriffs
erfüllt, und Angreifer wäre nicht, wem es gelingt, die genau umschriebenen
Tatbestände des Angriffs zu umgehen. Die „kalte“ Abdrosselung eines
schwachen Staates durch einen starken wäre kein „Angriff“, während die
Zuckungen des getretenen Wurmes sehr leicht die Automatik der Angriffs-
definitionen, eine ganze Beistandslawine in Bewegung setzten. Ebenso wie

Über die innere Logik der Allgemeinpakte auf gegenseitigen Beistand 207

jenes normativistische Strafrechtsdenken das Strafgesetzbuch zu einer
„Magna Charta“ des Verbrechers machen muf, verwandeln solche Angriffs-
definitionen das Völkerrecht in eine Magna Charta der böswilligen und
ralfinierten Staaten. Diese Art juristischen Denkens muf im Völkerrecht
eben dorthin führen, wohin sie auch im Strafrecht geführt hat, nämlich zu
einer Auseinanderreißung des konkreten Vorgangs in die getrennten Sub-

’” sumtionen unter die getrennten Begriffe von Schuld, Rechtswidrigkeit und
Taibestandsmäftigkeit. Gerade das ist aber im Völkerrecht nicht möglich.
Mav kann hier nicht Schuld, Rechtswidrigkeit und 'Tatbestandsmäligkeit
als drei selbständige „Elemente“ unterscheiden. Selbst für einen scheinbar
so einfachen Tatbestand wie „Überschreitung der Grenze“ wird man stets
einen Vorbehalt zugunsten einer rechtmäßigen Überschreitung der Grenze
machen und demit steckt man bereits tief in der allgemeinen Problematik
des Völkerrechts.

Versagt also diese automatische Methode, so bleibt nur übrig, entweder
jeden einzelnen Staat für sich entscheiden zu lassen, oder aber die Entschei-
dung der Gesamtheit der Verpflichteten in irgendeiner Weise zu über-
tragen. Wenn nun jeder einzelne für sich selbst entscheidet, wann, wie und
was er zu leisten hat, so gibt es natürlich nur ein Recht, aber keine Pflicht
zum gegenseitigen Beistand. Dann sucht sich jeder Staat die Kriege oder
Sanktionen aus, die er vornimmt oder an denen er sich beteiligt. Besteht
aber eine Pflicht zum Beistand, so muß jeder von jedem die Erfüllung
dieser Pflicht verlangen können und die Verweigerung der Beistands-
leistung ist dann eine Vertragsverletzung, die einer Sanktion bedarf. Diese
Möglichkeit der Verletzung der Sanktionspflicht führt in das unlösbare
Problem der „Sanktion der Sanktion“, über das die interessante Abhand-
lung von J. M. Spaight, „Pseudo-Security‘“ besonders treffende Bemer-
kungen enthält.

Soll aber eine Kollektiventscheidung über Voraussetzung und Inhalt der
Leistung getroffen werden, die eine echte Gesamtentscheidung, also nicht
nur ein „Einvernehmen“ oder eine „Konsultation“ ist, so erhebt sich die
Frage, ob ein einstimmiger Beschluß aller Vertragspartner erforderlich ist,
oder ob die Beteiligten irgendwie einem einstimmigen Beschluß der Nicht-
beteiligten, oder ob sie endlich gar einem Mehrheitsbeschluß der Nicht-
beteiligten unterworfen werden sollen. Was das Erfordernis der Zustim-
mung aller Vertragspartner unter Einschluß der beteiligten Staaten, das
heißt der Angreifer und Angegriffenen bedeutet, braucht nicht näher aus-
geführt zu werden, das hieße einfach einen neuen Vertrag für notwendig
erklären und damit den bisherigen Vertrag zur bloßen Vorbereitung des
neuen Vertrages juristisch zu degradieren, wenn nicht zu annullieren. In
dem anderen Falle aber, wenn die Beteiligten überstimmt werden können,
entsteht der innere Widerspruch, daß über die Frage, ob jemand
angegriffen ist und sein Recht der Selbstverteidigung ausüben darf, ein
anderer als der Angegriffene und der Inhaber des Selbstverteidigungs-
rechtes entscheidet; das wäre mit anderen Worten die juristische Beseiti-

308 Über die innere Logik der Allgemeinpakte auf gegenseitigen Beistand

gung des Selbstverteidigungsrechts — eine ganz untragbare, aber in diesem
Falle wiederum logisch unvermeidlihe Konsequenz derartiger all-
gemeiner Beistandspakte.

IV.

Der tiefste und tödlichste Selbstwiderspruc dieses Paktsystems enthüllt
sich schließlich dann, wenn man die Frage nach dem mutmaßlichen Gegner
stellt. Irgendein Gegner ist natürlich immer vorausgesetzt, sonst brauchte
man sich keinen gegenseitigen Beistand zu versprechen; der Beistand soll
doch nicht gegen Naturgewalten, sondern gegen einen „Angreifer“ geleistet
werden. Steht der Angreifer außerhalb des gemeinsamen Paktsystems, so
ist dieses von irgendeinem Bündnissystem auf keine Weise zu unter-
scheiden. Rechnet man aber mit der Möglichkeit, daß es auch innerhalb
der vertragsschließenden Gemeinschaft zu Angriffen und der zur Abwehr
solcher Angriffe notwendigen gegenseitigen Beistandsleistung kommen
kann, so bedeutet ein derartiger Vertrag nichts anderes, als daß jeder
Vertragsstaat davon ausgehen und damit rechnen muß, daß jeder andere
Vertragsstaat sowohl sein potentieller Angreifer und Feind als auch sein
potentieller Bundesgenosse ist. Und er muß nicht nur mit dieser all-
gemeinen Möglichkeit rechnen, sondern sich auf diesen Fall, wenn er
vertragsmäßig korrekt handeln will, auch vorbereiten. Hier wird die
Absurdität derartiger Allgemeinverträge handgreiflih. Ein sinnvolles
Zusammenleben der Völker ist auf einer solchen Grundlage überhaupt

nicht denkbar.
V

Die Antinomien dieses Paktsystems sind unbestreitbar, und es handelt
sich bei ihnen nicht um abstrakte logische Spielereien, sondern um die
konkrete Auswirkung eines in sich widerspruchsvollen Vertragsinhalts.
Gerade diese Methode der Friedenssicherung, die sich so viel auf ihren
juristischen Charakter zugute tut, ist nicht imstande die juristischen Wider-
sprüche, zu denen sie führt, aus sich selbst heraus zu überwinden. Die
Antinomien könnten nur in einem echten Bunde überbrückt werden, der
auf Homogenität, aus dieser Homogenität ihren Sinn entnehmenden Garan-
tien und einem substanzhaften, nicht nur legalistisch - formalistischen
Rechtsbegriff begründet wäre. Ein Bund ist kein Normensystem, sondern
eine konkrete Gemeinschaft konkreter Staaten. Diesen Problemen des
Bundes ist die bisher übliche Völkerrechtslehre aus dem Wege gegangen.
Aber die konkrete Lage Europas zwingt zu einer Besinnung nicht nur auf
die Zweckmäßigkeit, sondern auch auf die juristische Richtigkeit der bis-
herigen Denkweise. Schließlich enden alle Allgemeinpakte auf gegen-
seitigen Beistand in der Sackgasse eines einfachen Dilemmas: entweder
Bund oder Bündnis. Kein menschlicher Scharfsinn, keine normativistische
Verscleierung vermag diesen toten Punkt, den die innere Logik der
Generalpakte fortwährend herbeiführt, praktisch oder auch nur theoretisch

Über die innere Logik der Allgemeinpakte auf gegenseitigen Beistand 209

zu überwinden; keine noch so „allgemeine“ Umschreibung kann diesen
Kernpunkt umgehen, ohne den Vertrag selbst juristisch inhaltlos zu
machen. Der Ausweg liegt nicht in neuen, noch komplizierteren oder noch
allgemeineren Normierungen und Begriffen, sondern in der Besinnung auf
die konkrete Ordnung und die Gemeinschaft bildenden Kräfte der euro-
päischen Völker und Nationen.

14 1682

25. Die siebente Wandlung des Genfer Völkerbundes
(1936)

Eine völkerrechtliche Folge der Vernichtung Abessiniens

I. Als Preußen im Jahre 1866 auf Grund einer „debellatio“ die Staaten
Hannover, Kurhessen, Nassau und die Freie Stadt Frankfurt annektierte,
bestand der Deutsche Bund, dem der Annektierende wie die Annektierten
angehört hatten, nicht mehr. Die Auflösung des Bundes war selbstverständ-
liche Voraussetzung dafür, daß eine solche Vernichtung der staatlichen Exi-
stenz völkerrechtlich möglich war. In keinem irgendwie gearteten Bund und
in keiner auch nur bundesähnlichen Verbindung wäre die kriegerische
Annexion eines Bundesmitglieds durch ein anderes denkbar, solange der
Bund besteht. In dem Bundesstaat Deutsches Reich, den Bismarck 1867
und 1871 geschaffen hatte, war auch der kleinste Mitgliedstaat seiner poli-
tischen Existenz sicher; er hätte nicht gegen seinen Willen vernichtet
werden können, ohne daß der Bund selbst vernichtet worden wäre. Bis-
marck ging in dieser Garantie der Existenz so weit, daß er selbst bei den
Versuchen einer Vereinigung von Waldeck mit Preußen überaus vorsichtig
und zurückhaltend war. In gleicher Weise wäre z. B. die Schweizer Eid-
genossenschaft nicht mehr identisch mit sich selbst, wenn auch nur die
Möglichkeit anerkannt würde, daß der kleinste Kanton von einem anderen
durch eine debellatio vernichtet und annektiert werden könnte. Die Exi-
stenzgarantie ist eben ein Lebensgesetz jedes echten Bundes, sei er Bundes-
staat, Staatenbund oder irgendeine bundesähnliche Verbindung. Eine solche
Garantie kann aber nicht beliebig gemacht werden, sondern setzt ein
Mindestmaß von Artgleichheit, von Homogenität voraus. Ohne das ist sie
eine leere Fiktion.

Das Schicksal Abessiniens hat diese Kernfrage jedes Bundes — Existenz-
garantie auf der Grundlage einer Homogenität — mit aller Klarheit ent-
hüllt, nachdem 16 Jahre krampfhaft festgehaltener Fiktionen den Blick
für das völkerrechtlich Wesentliche verwirrt hatten. Das Reich des Negus
war in aller Form Mitglied der Genfer Sozietät und im vollen Besitz aller
Garantien der Völkerbundsatzung. Wenn nun ein Bundesmitglied durch
ein anderes vernichtet und annektiert werden kann, so ist entweder der
Bund gesprengt oder aber bewiesen, daß er niemals bestanden hat. In
Wahrheit hat die Genfer Kombination den Namen eines Bundes, einer
Sozietät oder Liga im Sinne einer politischen Vereinigung nur insofern
verdient, als sie den Versuch machte, die Weltkriegskoalition fortzusetzen
und darin auch die im Weltkrieg neutralen Staaten einzubeziehen. Im

Die siebente Wandlung des Genfer Völkerbundes 211

übrigen fehlte jeder konstruktive Gedanke, jede Gemeinschaftssubstanz,
daher auch jede politische Folgerichtigkeit und jede Identität und Konti-
nuität im rechtlichen Sinne.
Der politische Inhalt des Genfer Völkerbundes hat oft gewechselt, und
die unter Beibehaltung derselben Etikette weitergeführte Genfer Ver-
anstaltung hat sich in den letzten 16 Jahren mindestens sechsmal in ein poli-
tisches und daher auch völkerrechtliches aliud verwandelt. Denn es versteht
sich von selbst, daß ein Bund und jede andere völkerrechtlich-politische
Verbindung sich ändert, wenn Großmächte mit maßgebendem Einfluß hin-
zutreten oder sih entfernen und dadurch die Substanz, der Geist und der
Sinn der politischen Gemeinschaft sich wesentlich wandelt. Der erste ur-
sprüngliche Völkerbund, der den heute noch maßgebenden Formulierungen
der Satzung zugrunde liegt, war aus Wilsons Geist geboren; zu ihm hätte
wesentlich gehört, daß die Vereinigten Staaten von Amerika eines der
führenden Mitglieder geworden wären. Dadurch, daß sie nicht beitraten,
entstand 1920 der zweite Völkerbund, der von den vier alliierten Haupt-
mächten, also der Fortsetzung der Entente, als ständigen Ratsmitgliedern
geführt wurde. Mit dem Eintritt Deutschlands hätte der Genfer Völker-
bund zum drittenmal ein aliud werden müssen. 1933 traten Japan und kurz
nachher das Deutsche Reich aus. Darin lag die vierte und die fünfte Ände-
rung der politischen Substanz. Als dann ein so heterogener riesiger neuer
Partner wie die Sowjetunion eintrat und ständiges Ratsmitglied wurde,
war der sechste Genfer Völkerbund entstanden. Nunmehr ist der Völker-
bund durch die Vernichtung Abessiniens und durch die Haltung Italiens
in eine völlig neue Lage gebracht, in der er, solange man überhaupt noch
von ihm sprechen kann, als der siebente Genfer Völkerbund erscheint.

Keine wirkliche Gemeinschaft der Welt könnte bei einem solchen Aus-
und Eintreten verschiedenartigster Mitglieder bestehen. Dieses Kommen .
und Gehen erinnert eher an ein Hotel als an einen Bund oder an irgendeine
dauernde politische Ordnung oder Gemeinschaft. Wie soll dieser wechselnde
Kompromiß wechselnder Mächte im Ernst den Frieden Europas oder gar
der Erde gewährleisten können? Was kann eine solche bloße Konferenz-
gelegenheit an politischem Inhalt tragen? Wie will sie Hüter der Mandate, .
Garant der Danziger Verfassung oder irgend etwas anderes politisch
Beachtliches sein? Eine merkwürdige „Gesellschaft“, in der man Mitglied
sein und doch einem anderen Mitglied in aller Form die Anerkennung ver-
sagen kann, wie das z. B. Jugoslawien und die Schweiz gegenüber der
Sowjetunion tun, die als ständiges Ratsmitglied sogar ein führendes Mit-
glied ist. In keinem noch so unpolitischen Klub ist etwas Derartiges recht-
lich denkbar. Und jetzt hat ein Völkerbundsmitglied ein anderes vernichtet,
und der Völkerbund soll weitergehen, als sei er immer noch mit sich
identisch!

II. Die italienische Regierung hat von Anfang des abessinischen Kon-
fliktes an eine juristisch klare Position bezogen, indem sie die Frage nach

14*

313 Die siebente Wandlung des Genfer Völkerbundes

der Homogenität Abessiniens stellte. Sie hat dem Reich des Negus die zivili-
satorische Homogenität bestritten, sie hat den Negus nicht als ein Staats-
oberhaupt, sondern als einen Häuptling mit einer höchst problematischen
Feudalmacht über barbarische Stämme aufgefaßt, der überhaupt kein Mit-
glied der allgemeinen Völkerrechtsgemeinschaft, viel weniger Mitglied
eines Völkerbundes sein könnte; seine Mitgliedschaft war danach ein Irr-
tum oder ein Betrug.

Das Problem der Homogenität des Bundes war damit in aller Schärfe
gestellt. In der Sitzung des Völkerbundsrates vom 5. September 1935 hat
Professor Jeze, als Vertreter des Negus, sich erlaubt, die Zivilisation des
Negusreiches der eines faschistischen Staates entgegenzustellen und die
Staaten mit militärischer Jugenderziehung als unzivilisierte Staaten zu dis-

. qualifizieren. Ein tiefer Gegensatz der Weltanschauungen trat hier zutage.
Die italienische These war radikal und folgerichtig; sie berührte die Kern-
frage jedes Völkerbundes, aber Abessinien war nun einmal in aller Form
Mitglied des Genfer Völkerbundes geworden. Die italienische Regierung
selbsi hatte im Sommer 1923 gegen den Protest Englands mit Frankreich
für die Zulassung Abessiniens gestimmt. Diese formale Schwierigkeit er-
möglichte es, solange Abessinien bestand, die Frage als eine „rein juri-
stische“ Angelegenheit zu behandeln und die Kernfrage, das Problem der
Homogenität, zu vermeiden. Nach der Vernichtung Abessiniens ist das
nicht mehr möglich. Jetzt erhebt sich unvermeidlich wieder einmal die
Frage nach der politischen Substanz des Völkerbundes und der Homogeni-
tät der in ihm vereinigten Völker.

Il. Es liegt uns fern, uns in eine italienische Angelegenheit ein-
zumischen, aber es ist sowohl für die völkerrechtliche Beurteilung der neuen
Lage, wie auch für die Entwicklung eines europäischen Völkerredts von
großer Tragweite, wie die italienische Rechtswissenschaft den italienischen
Rechtstitel auf das Kaisertum Ätbiopien konstruiert. Ein berühmter Jurist
des italienischen öffentlichen Rechts, Santi Romano, der Präsident des ita-
lienischen Staatsrates, stützt den Erwerb Abessiniens auf eine debellatio,
d. bh. auf die vollständige und endgültige Vernichtung der gesamten staat-
lichen Macht und Existenz des Gegners. Die Annexion Hannovers durch
Preußen, die Eingliederung der italienischen Staaten in das Königreich
Sardinien, die Eroberung der Burenstaaten durh England im Jahre 1902
sind Beispiele solcher Debellationen.

Die debellatio ist also an sich ein anerkannter Rechtstitel des Völker-
rechts. Im Maiheft seiner Zeitschrift „Lo Stato“ ist aber Carlo Costamagna
dieser Konstruktion entgegengetreten. Er nimmt einen ursprünglichen,
originären, nicht einen abgeleiteten, derivativen, Rechtstitel Italiens in
Ansprudı. Nun ist eine debellatio natürlich auch ein originärer Rechtstitel
in dem Sinne, daß der Rechtserwerb vom Willen des Vorbesitzers abhängig
ist. Dagegen ist er abgeleitet, insofern der neue Machthaber im Wege einer
„Staatensukzession“ in die völkerrechtliche Stellung des früheren Macht-

Die siebente Wandlung des Genfer Völkerbundes 213

habers eintritt. Costamagna kommt es aber darauf an, daß der italienische
Kaiser von Äthiopien etwas anderes ist als ein Nachfolger des „Löwen von
Juda“. Er protestiert dagegen, daß das bisherige Abessinien ein gleich-
berechtigtes Mitglied der Völkerrechtsgemeinschaft war, und macht in folge-
richtiger Weiterführung des bisherigen italienischen Standpunktes geltend,
daß der Besitz des Negus weder das ethisch-rechtliche, noch das organisa-
torische Minimum aufwies, ohne das wir nicht von einem Staat und daher
einem tauglichen Mitglied der Völkerrechtsgemeinschaft sprechen können.
Man kann verstehen, daß das für einen Faschisten eine entscheidende
Frage ist, und man wird dem mutigen Aufsatz Costamagnas die juristische
Logik nicht absprechen.

Costamagna sagt, das faschistische Italien gehöre zwar zum Genfer
Völkerbund, aber nur „materialmente e non spiritualmente“. Die Frage
nach dem „Geist“ des Genfer Völkerbundes ist in der lat praktisch und
politisch von größter Bedeutung. Sie gehört ebenfalls zu der Frage nach
der Substanz und der Homogenität der Gemeinschaft. Was aber ist heute
der Geist des Genfer Bundes? Sind es die Reste Wilsonscher Liberaldemo-
kratie in dem Sinne, wie noch auf der 13. Generalversammlung der
Schweizerischen Vereinigung für den Völkerbund (7. Mai 1934) Professor
Rappard eine bewußte Verbindung der Völkerbundspropaganda mit der
Verteidigung liberaldemokratischer Ideen forderte? Oder hat die Sowjet-
union dem Bund einen neuen, und zwar den bolschewistischen Geist der
Weltrevolution eingeflößt? Auch hier fehlt der Genfer Veranstaltung jede
Identität und Kontinuität. Höchstens könnte man sagen, daß ein bodenloser
Relativismus aus der Abwesenheit jedes echten Geistes die Tugend des
Universalismus machen möchte. Aber eine von solchem Geist getragene
Gesellschaft ist, wie das Schicksal Abessiniens zeigt, schließlich nicht einmal
mehr imstande, Mitglieder und Nichtmitglieder, viel weniger Freund und
Feind von sich aus zu unterscheiden. Ein solcher „Geist“ führt nur zu poli-
tischen, moralischen und juristischen Absurditäten.

Das bisherige substanzlose System innerer Widersprüche war keiner
Kontinuität und daher auch keiner juristischen Logik fähig. Ein echter
Bund europäischer Völker kann sich nur auf die Anerkennung der völ-
kischen Substanz gründen und von der nationalen und völkischen Ver-
wandischaft dieser europäischen Völker ausgehen. Wenn der Führer und
Reichskanzler Adolf Hitler noch in seiner großen Reichstagsrede vom
?. März 1936 die europäischen Nationen als eine „Familie“ und Europa als
ein „Haus“ bezeichnet hat, so handelt es sich hier nicht um irgendeine der
auch früher vorkommmenden Redewendungen von der „famille des
nations“, sondern um die bewußte Fundierung einer neuen europäischen
Ordnung auf den Geist der Gemeinschaft und Verwandtschaft der euro-
päischen Völker. Nur in einer solchen konkreten Ordnung finden die ein-
zelnen Nationen eine echte Garantie ihrer politischen Existenz.

214 Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberiscien Ermächtigungen

26. Vergleichender Überblick über die neueste
Entwicklung des Problems der gesetzgeberischen
Ermächtigungen; „Legislative Delegationen“ (1936)

Seit dem Weltkriege sehen sich fast alle Staaten gezwungen, politische,
wirtschaftliche und finanzielle Anordnungen und Maßnahmen in „verein-
fachten“ Verfahren zu treffen, die eine schnelle Anpassung an die beson-
deren Schwierigkeiten der wechselnden Lage ermöglichen. Die Hoffnung,
daR man nach dem Ende des Krieges oder nach dem Abschluß der Demobil-
machung unverändert zu den früheren Methoden der „normalen“ Gesetz-
gebung zurückkehren könnte, hat sich nicht erfüllt‘. Das 1934 erschienene
Buch von Herbert 'Tingsten? vermittelt ein Bild dieses Zustandes. Nach Be-
endigung des Krieges haben zuerst Inflation und Deflation außerordentliche
Methoden geseizgeberischer Regelung notwendig gemacht. Außerdem sind
viele Staaten, und zwar auch solche, die nicht etwa sozialistisch sein wollen,
zu mancherlei Arten einer ökonomischen und finanziellen Planung über-
gegangen, mil Einrichtungen und Normierungen zur Steuerung oder Regu-
lierung der Wirtschaft und mit Produktions- und Marktordnungen, die
ebenfalls neue Methoden der rechtlichen Normierung erforderlich machen.
Endlich kann auch der Zwang zur Erfüllung völkerrechtlicher Pflichten,
zum Beispiel der Sanktionsverpflichtungen für Völkerbundstaaten?, bei
wachsender Kollektivierung des internationalen Lebens zu vereinfachten
Formen gesetzlicher Regelung führen.

Es genügt diese drei verschiedenen Ursachen anzudeuten, die sämtlich in
der gleichen Richtung wirken und zu dem gleichen Ergebnis führen, nämlich
zu einer neuen Praxis und zu neuen Auffassungen der Begriffe von Gesetz
und Gesetzgebung. Hier ist die Praxis der gesetzgeberischen Ermäcti-
gungen (legislativen Delegationen) von besonderer theoretischer und prak-
tischer Bedeutung. Denn die Maßnahmen des offenen Ausnahmezustandes
oder solche des offenen Staatsnotrechts trennen ihrer Natur nach den
Normalzustand von einer abnormen Lage begrifflich scharf ab; sie können
mit einem gewissen Recht als „Diktatur“ bezeichnet werden, während es
ein oberflächliches und irreführendes Schlagwort ist, alle heutigen Metho-.

t Auf dem 32. Deutschen Juristenrag 1921 (Verhandlungen S. 31) zitierte H. Trie-
a aus einem Brief, den ihm Karl Binding kurz vor dem Tode geschrieben hatte,
folgenden Satz: „Die nächste große Aufgabe ist die Bekämpfung der Verordnung in
ihrer Anmaftung gegen das Gesetz.“ Triepel stellt dabei fest, daß das „Unglück“ mit
dem Ermächtigungsgesetz vom 4. August 1914 begonnen habe. In der Tat begann
1914 mit dem Weltkrieg das Ende einer verfassungsgeschichtlichen Epoche, nämlich
der des gewaltenteilenden Konstitutionalismus.

® Herbert Tingst&n, Les Pleins Pouvoirs, l’expansion des pouvoirs gouverne-
mentaux pendant et apres la grande guerre; traduit du Suedois par E. Soederlindh,
Publications du Fonds Descartes, Librairie Stock, Paris 1934.

° Die englischen Verordnungen zur innerstaatlichen Durchführung der Sanktionen
(z. B. Statutory Rules and Orders 1935, Nr. 1038, 1090, 1121 und 1122, 1248) sind auf

Grund der Ermächtigungen der Treaty Peace Act vom 31. Juli 1919 (9 & 10 Geo 5 c. 33)
ergangen.

Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberischen Ermäctigungen 215

den einer „vereinfachten“ Gesetzgebung unterschiedslos als „Diktatur“ (im
Gegensatz zu Demokratie oder Rechtsstaat, oder andern vieldeutigen
Worten) zu disqualifizieren. Die gesetzgeberische Ermäcdtigung ist, soweit
sie verfassungsmäfßig ist, immer eine legale Brücke; aber sie kann sowohl
zur früheren verfassungsmäßigen Legalität zurück als auch von ihr hinweg
auf einen gänzlich neuen Verfassungsboden führen. Daher ist die Praxis
der Ermächtigungsgesetze sowohl ein Prüfstein für die wirkliche Verfas-
sungslage als auch ein wichtiges Symptom für die verfassungsrechtliche
Gesamtentwicklung, und es ist wohl verständlih, daß das Problem der
Verfassungsmäßigkeit von Ermäctigungsgesetzen in den letzten Jahren ein
Hauptthema aller verfassungsrechtlichen Streitfragen geworden ist.

Ob „vereinfachte“ Methoden der gesetzlichen Regelung zulässig sind,
ist eine verfassungsrechtliche Frage, die in den verschiedenen Staaten
außerordentlich verschieden beantwortet werden muß. Selbst innerhalb
derjenigen Staaten, die als vorbildlich liberal-demokratische Verfassungs-
staaten und in diesem Sinne als „Rechtsstaaten“ allgemein anerkannt sind,
in England, Frankreich und in den Vereinigten Staaten von Amerika, be-
steht hier keine Übereinstimmung. Hier liegen, trotz der scheinbaren Ver-
wandtschaft des Verfassungstypus, in Wahrheit ganz verschiedene
Gesetzesbegriffe zugrunde. Es ist schon aus diesem Grunde nicht möglich,
im Hinblick auf diese Staaten einen Allgemeinbegriff von „Rechtsstaat“
abzuleiten, um daraus die Frage der Verfassungsmäßigkeit von Ermächti-
gungsgesetzen für den rechtswissenschaftlich allein interessanten Fall zu
beantworten, daß keine geschriebene Verfassung vorliegt oder die geschrie-
bene Verfassung keine ausdrücklichen Bestimmungen über die Zulässigkeit
von Ermächtigungsgesetzen enthält. Auf der anderen Seite läßt sich beim
Schweigen der Verfassung die Zulässigkeit oder Nichtzulässigkeit von
Ermächtigungsgesetzen rechtswissenschaftlich nur an der Hand grundsätz-
licher Begriffe und Vorstellungen beurteilen, deren Kern immer wieder
der Begriff des Gesetzes ist. Das Problem der gesetzgeberischen Ermächti-
gung ist daher für den Gesetzesbegriff und für den Wandel grundlegender
Begriffe des bisherigen Verfassungsdenkens von entscheidender Bedeutung,
nicht etwa nur im Sinne eines „formellen“ Gesetzesbegriffs, sondern für
den gesamten Aufbau der Verfassung und für die Frage des konkreten
Verhältnisses von Gesetzgebung und Regierung. Denn die Frage der Zu-
lässigkeit oder Nichtzulässigkeit einer Ermächtigung enthält, praktisch
gesprochen, vor allem die Frage, ob der die Ermächtigung erteilende Ge-
setzgeber selbst oder eine andere Instanz, insbesondere ein nachprüfendes
Gericht, über die Ermächtigung entscheidet. Das Problem betrifft also nicht
so sehr normativistische Fragen der Auslegung einzelner Verfassungsregeln
als vielmehr die spezifische Gesamtordnung eines Gemeinwesens. Der
Gegensatz der englischen, französischen und amerikanischen Verfassungs-
struktur ist hier besonders wichtigt.

! Die Entwicklung des Ermächtigungsproblems in anderen Staaten, insbesondere
in Italien, Belgien, Polen und der tschecho-slowakischen Republik, bleibt hier beiseite.

916 Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberischen Ermäctigungen'

L.

1. Die englische Praxis geht von der politischen Übereinstimmung
zwischen dem Parlament und der von der Parlamentsmehrheit getragenen
Regierung aus; sie hat keinen gewaltenteilenden Gesetzesbegriff und kennt
daher weder die grundsätzliche Verschiedenheit von Gesetzgebung und
Regierung noch grundsätzliche verfassungsrechtlihe Bedenken gegen
„legislative Delegationen“. Mit dem Weltkrieg setzten unübersehbar weite
Ermächtigungen ein, zunächst hauptsächlich auf der Grundlage des großen
Ermächtigungsgesetzes vom 8. August 1914, der „Defence of the Realm
Act 1914“ (4 5 Geo. 5 c. 29). Trotz aller Bedenken und Einwendungen gegen
den „Despotismus der Ministerialbürokratie“ ist die verfassungsmäßige
Gültigkeit dieser weitgehenden Delegationen nicht ernsthaft in Zweifel
gezogen worden. Die grundlegende Entscheidung des House of Lords vom
1. Mai 1917: hat das Recht des Parlaments, derartig weitgehende Ermächti-
gungen zu erteilen, als selbstverständlich unterstellt und nur die Frage
geprüft, ob eine auf Grund dieser Ermächtigung ergangene Verordnung
(regulation) nicht etwa doch über die Absichten und Ziele des ermächtigen-
den Gesetzgebers hinausgehe und aus diesem Grund „ultra vires“ sei. Auch
der einzige dissentierende Richter dieser Entscheidung, Lord Shaw of
Dunfermline, beanstandet nicht etwa die Verfassungsmäßigkeit der Er-
mächtigung, sondern legt nur die erteilte Ermächtigung dahin aus, daß die
Regierung nur befugt sein solle, „regulations“ im Sinne genereller Rege-
lungen, zum Unterschied von konkreten Einzelmaßnahmen, zu erlassen.
Aus der Delegationspraxis der Nachkriegszeit sind das Gesetz zur Aus-
führung des Friedensvertrages vom 31. Juli 1919° und die Emergency
Powers Act vom 29. Oktober 1920° die wichtigsten Beispiele weiterer Er-
mächtigungen. An diesem Gesetz von 1920 ist von besonderem Interesse,
daß das ermächtigende Parlament für den Umfang der Ermäctigung nega-
tiv bestimmte Vorbehalte gemacht hat, indem es z. B. die Einführung der
zwangsweisen Militär- oder Arbeitsdienstpflicht oder Verordnungen gegen
das Streikrecht ausdrücklich ausnimmt. Die großen Bedenken, die von
der Labour Party gegen dieses Gesetz vorgebracht wurden, betrafen nicht
die verfassungsmäßige Zulässigkeit einer solchen Ermäcdtigung, sondern
nur Befürchiungen eines Mißbrauchs durch eine nicht mehr arbeiterfreund-
liche Regierung‘. Die verfassungsrechtliche Konstruktion der englischen
Ermäctigungspraxis, daß das Ermächtigungsgesetz nicht eine neue Gesetz-

Zu der italienischen Entwicklung sei nur bemerkt, daß auch die faschistische Revolu-
tion bisher nicht zu einer Aufhebung der Trennung von Legislative und Exekutive
geführt hat und der gewaltenteilende Gesetzesbegriff im faschistischen Verfassungs-
recht beibehalten wurde.

ı Rex v. Halliday, The Law Reports 1917, p. 260-308.

29& 10 Geo. 5 c. 33; vgl. oben Anm. 3.

® 10 & 11 Geo. 5 c. 55.

* Tingsten,a.a.O. 5.207. Tingsten selbst nennt dieses englische Gesetz von
1920 „un Ecart flagrant de l’&volution d&mocratique de la constitution anglaise“.
Darin zeigt sich, daß er von einem nichtenglischen Verfassungsbegriff ausgeht und
einen gewaltenteilenden Gesetzbegriff für allein demokratisch hält — typische Ver-
wechslung von Demokratie und liberalem Konstitutionalismus.

Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberischen Ermächtigungen 217

gebungsbefugnis schaffe, sondern nur einem auf der Prärogative der Krone
begründeten Verordnungsredt freie Bahn gebe und demnach „eigentlich
und formal“ nur deklaratorischen Charakter habe!, sei hier wenigstens mit
einem Wort erwähnt, um auf den großen Gegensatz des englischen Ver-
fassungsdenkens gegenüber französish- oder amerikanisch-republi-
kanischen Verfassungs- und Gesetzesbegriffen hinzuweisen.

2. Die Entwicklung der französischen Delegationspraxis ist bei Tingsten
(S. 15-57) gut dargestellt. Sie ist hier von besonderem Interesse, weil die
überlieferte, man darf sagen klassische Theorie des französischen Ver-
fassungsrechts in schärfstem Gegensatz gegen die englische Praxis jede
„legislative Delegation“ als verfassungswidrig ansieht. Diese Auffassung
hat die Logik einer gewaltenteilenden Verfassung, insbesondere der
Trennung von Legislative und Exekutive und des daraus entstehenden
Gesetzesbegriffs, außerdem die Logik des Satzes „delegata potestas non
delegatur“ ganz auf ihrer Seite. Sie steht ia einer verfassungsrechtlichen
Tradition, deren berühmteste Kronzeugen Locke und Sieye&s sind, und deren
klarster Ausdruck sich in Art. 45 der Verfassung des Jahres III (1795) findet”.
Esmein, der große Wortführer dieser Theorie, hielt folgerichtig daran fest,
daß jede noch so begrenzte Delegation gesetzgeberischer Befugnisse begriff-
lich und juristisch unmöglich, „juridiquement impossible“ sei; der Gesetz-
geber soll eben Gesetze und nicht Gesetzgeber machen; seine Aufgabe ist,
wie schon Locke bemerkt hat, „to make laws and not legislators“. Die
Praxis fand Zwischenlösungen; die Theorie (Duguit, Rolland) suchte be-
stimmte begrenzte Delegationen zu rechtfertigen. Aber es zeigte sich, daß
die mit dem Postulat inhaltlich festgelegter Begrenzungen arbeitenden
Vermittlungstheorien theoretische und praktische Halbheiten sind und nur
dazu führen, daß die Gerichte auf Grund ihres Nachprüfungsrechts zu einer
übergesetzgeberischen Instanz gemacht werden müßten, was bei der
heutigen Struktur des französischen Staates unmöglich wäre?. Selbst wäh-
rend des Weltkrieges war das französische Parlament sehr vorsichtig mit
gesetzgeberischen Delegationen; insbesondere wurde der Regierung Briand
die im Dezember 1916 nachgesuchte allgemeine Ermächtigung verweigert‘.
Dagegen erhielt die Regierung Poincar& die außerordentlich weiten Fr-

ı Vgl. den Aufsatz von Sidney W. Clarke Esq., The Rule of „Dora“, Journal
of the Society of Comparative Legislation, London 1919, S. 36 ff.

?2 „En aucun cas, le corps legislatif ne peut deleguer ä& un ou plusieurs de ses
membres, ni & qui que soit, aucune des fonctions qui lui sont attribuees par la
presente constitution.“

® Weil die Befugnis des Delegierten mit der des Delegierenden wesensgleich sein
muß, können bei einer gewaltenteilenden Verfassung Akte der Exekutive niemals
legislativen Charakter haben, Regierungsverordnungen niemals Gesetze sein. Richard
Thoma, Handbuch des deutschen Staatsrechts Bd. II (1952), S.227, hat solche Argu-
mentationen der französischen Juristen als „unfruchtbare Begriffsjurisprudenz“
abzutun versucht, aber die Theorie Esmeins ist nicht nur vom Standpunkt einer
liberalen, das heißt gewaltenteilenden Verfassung juristisch folgerichtig, sondern hat
auch mit gutem politischen Instinkt erkannt, daft es hier um eine Lebensfrage des
parlamentarischen Gesetzgebungsstaates geht.

ı Tingsten, 5. 19f.

318 Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberischen Ermächtigungen

mächtigungen der Gesetze vom 22. März 1924 und vom 3. August 1936, trotz
aller verfassungsrehtlichen Bedenken gegen solche „exorbitanten“ pleins
pouvoirs. Ein Teil der französischen Rechtslehre entspricht dieser Entwick-
lung und sucht die bisherige Auffassung von der juristischen Unmöglichkeit
einer legislativen Delegation durch neue Konstruktionen zu überwinden.
Hierfür ist Carr& de Malberg zu nennen, der. den spezifischen Gesetzes-
begriff eines parlamentarischen Gesetzgebungsstaates und den syste-
matischen Zusammenhang des Ermächtigungsproblems mit dem Gesetzes-
begriff folgerichtig durchdacht hat!. Carr& de Malberg unterscheidet die
formale Verleihung der Gesetzeskraft scharf von dem Inhalt der zu treffen-
den Regelung, formalisiert dadurch den Gesetzesbegriff und faßt die durch
den Geseizgeber der Regierung erteilte „Ermächtigung“ nicht als eine dele-
gation, sondern als eine habilitation auf. Das Wort habilitation entspricht
dem deutschen Wort „Ermächtigung“ besser als das auch in Deutschland
noch übliche Wort „Delegation“. Überhaupt kommt die Konstruktion von
Carr& de Malberg der vor dem Weltkrieg in der deutschen Staatslehre
herrschenden, von Seydel, Laband u. a. vertretenen? Ermächtigungslehre
nahe, die in ähnlicher Weise den Inhalt der Regelung von der formalen
Gesetzeskraft trennte und es dem allmächtigen Gesetzgeber überliefl,
durch seine Ermächtigung in unbeschränktem Umfang einem von einer
anderen Stelle zu bestimmenden Inhalt die formale Gesetzeskraft zu liefern.

Anfang Juni 1935 erhob sich die Frage der legislativen Ermächtigungen
und der „pleins pouvoirs“ von neuem. Die Regierung Flandin legte einen
Gesetzentwurf vor, der sie ermächtigte, bis zum 31. Oktober 1935 mit
Gesetzeskraft alle Anordnungen zu treffen, die „geeignet wären, eine
Gesundung der öffentlichen Finanzen, eine Wiederbelebung der wirtschaft-
lichen Aktivität und eine Unterdrückung von Gefährdungen des öffent-
lichen Kredits zu bewirken“, Die Regierung Flandin ist über diese, ebenso
wie die folgende Regierung Bouisson über eine ähnliche Vorlage gestürzt.
Die am 8. Juni 1935 gebildete Regierung Laval erhielt aber eine immerhin
noch weitgehende Ermäctigung?. Bei dieser Auseinandersetzung zeigte
sich ein Doppeltes: erstens der unüberbrückbare Gegensatz zwischen dem

PEN Loi, expression de la volonte gen6rale, Paris 1931 (von Tingsten nicht berück-
sichtigt).

® Erwähnt unten S. 260.

° Entwurf Flandin: „Le Senat et la Chambre des deputes delöguent au gou-
vernement le pouvoir de prendre jusqu’au 31 octobre 1935 toutes dispositions ayant
force de loi propres ä r&aliser l’assainissement des finances publiques, la reprise_de
lactivit& economique, la defense du er&dit public et le maintien de la monnaie. Ces
decrets, pris en conseil des ministres, seront soumis ä la ratification des chambres
avant le 31 Juillet 1936.“ Entwurf Bouisson: „En vue d’eviter la devaluation de
la monnaie, le Senat et la Chambre des d&put&s autorisent le gouvernement ä prendre
Be decret, jusqu’au 31 octobre 1935, toutes dispositions ayant force de loi pour

attre contre la speculation et defendre le franc. Ces decrets, etc. ...“ Entwurf
Laval (der Gesetz wurde): „En vue d’Eviter la devaluation de la monnaie, le gou-.
vernement est autorise res le Senat et la Chambre des De&putes ä prendre, jusqu’au
31 octobre 1935, toutes dispositions ayant force de loi propres ä r&aliser l’assainisse-
ment des finances publiques, ä provoquer la reprise de l’activite economique, &
prevenir et ä reprimer les atteintes au credit public. Ces decrets, etc. ...“

Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberischen Ermäcttigungen 219

Gesetzesbegriff! eines parlamentarischen Gesetzgebungsstaates und der
durch die Entwicklung der letzten Jahrzehnte notwendig gewordenen und
trotz aller konstitutionellen Bedenken sich durchsetzenden Regierungs-
gesetzgebung; zweitens die für die konkrete Verfassungslage entscheidende
Tatsache, daß die eigentlichen Bedenken nicht mehr die verfassungsrechtliche
Frage der grundsätzlichen Zulässigkeit von Ermächtigungsgesetzen be-
trafen (darüber war man in der Sache längst hinweggegangen), sondern
daß es sich nur um die parteimäßige Zusammensetzung der Regierung
handelte, die solche weitgehenden Ermächtigungen erhalten sollte.

3, Die berühmte, folgenreiche Entscheidung des höchsten Gerichtshofs
der Vereinigten Staaten von Amerika, Schechter v. United States, vom
27. Mai 1935? präzisiert in einer für die Denkart des gewaltenteilenden
Konstitutionalismus klassischen Weise den amerikanischen Standpunkt zu
dem Problem der gesetzgeberischen Ermächtigungen. Auf Grund der weit-
gehenden Delegationen der National Industrial Recovery Act vom 16. Juni
1933 hatte der Präsident der Vereinigten Staaten, unter der Mitwirkung
von wirtschaftlichen Verbänden, eine Neuordnung und Regulierung des
sozialen und wirtschaftlichen Lebens der Vereinigten Staaten begonnen und
ein großes wirtschaftliches und soziales Gesetzgebungswerk in Hunderten
von verbindlich erklärten Vereinbarungen (sog. Codes) geschaffen’. Die
Ermäctigungen der National Recovery Act erstrecken sich in der Tat auf
das ganze Wirtschaftsleben; nähere Richtlinien gibt der Gesetzgeber nicht
und hätte er in der gegebenen Sachlage auch nicht geben können, ohne sich
selbst in eine Regierung zu verwandeln. Die Recovery Act spricht daher
nur ganz allgemein von der Politik (policy) des Kongresses, für das Ge-
meinwohl durch die Organisation von Wirtschaftsgruppen zu sorgen, un-
anständige Methoden des Wettbewerbs zu verhindern und die Produktions-
kraft der Industrie zu fördern?. Der höchste Gerichtshof, der vorher einige
kleinere und engere Ermächtigungen als zulässig hatte durchgehen lassen,
erklärte in seiner Entscheidung vom 7. Januar 1935 (Panama Refining Co.
v. Ryan, 55 Supreme Court S. 241) zuerst die Sektion 9 (Oilregulations) der
National Industrial Recovery Act für verfassungswidrig. In seiner Ent-
scheidung von 27. Mai 1935 (Schechter v. United States) erklärte er dann
die gesamten Eirmächtigungen der National Recovery Act für verfassungs-
widrig,mit der Begründung, daß der Gesetzgeber seine Gesetzgebungsbefug-
nis nicht Wirtschaftsverbänden übertragen und auch dem Präsidenten nur
hinsichtlich ihresGegenstandes und ihresZweckes bestimmte und begrenzte,
vom Gesetzgeber selbst bereits normierte Befugnisse übertragen dürfe,

155 8, Ct. 837; vgl. diese Zeitschrift Bd. V, S. 701 ff.

® Zusammengestellt in: A Handbook of NRA, herausgegeben von Lewis
Mayers, mit Ergänzungsbänden, 2. Aufl. 1934.

® „To provide for the general welfare by promoting the organization of industry
for the purpose of cooperative action among trade groups, to induce and maintain
united action of labour and management under adequate governmental sanctions
and supervision, to eliminate unfair competitive practices, to promote the fullest
possible utilization of the present productive capacity of industrie.“

920 Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberiscien Ermächtigungen

während es unzulässig sei, unter allgemeiner Angabe irgendwelcher Ziele
den Präsidenten nach seinem Ermessen, nach seiner „unfettered discretion“,
zum Gesetzgeber zu machen. Ausdrücklich wird in einer ganz allgemeinen,
grundsätzlichen Weise betont, daß eine außergewöhnliche Lage keine er-
weiterten Befugnisse schaffe („extraordinary conditions do not create or
enlarge constitutional powers“). In der Concurring Opinion eines besonders
berühmten Mitgliedes des Gerichtshofes, des Mr. Justice Cardozo, in der
die Argumente des Urteils grundsätzlich zugespitzt sind, wird besonders
betont, daß die Ermächtigung des Gesetzes von 1933 nicht tatbestands-
mäfliig bestimmte, durch die Bezugnahme auf einen „standard“ zu identifi-
zierende Handlungen betreffe!. Diese Auffassung von den Grenzen der
Ermächtigungsmöglichkeit kommt den unten behandelten, von Triepel und
Poetzsch-Heffter vertretenen deutschen Theorien der Nachkriegszeit nahe,
die gleichfalls jede nicht auf ein „bestimmtes“ Sachgebiet beschränkte, nicht
im wesentlihen vom Gesetzgeber selbst geregelte Ermächtigung als ver-
fassungswidrige Einführung eines „vereinfachten Gesetzgebungsverfahrens“
ansahen und dadurch in die Problematik der „inhaltlichen Bestimmtheit“
hineingerieten. Auch zu dem Begriff des „anständigen Wettbewerbs“, der
„fair competition“, betont der Gerichtshof, daß dies nicht etwa eine Vor-
stellung sei, die durch den der bisherigen Gesetzgebung und Rechtspraxis
geläufigen Begriff des „unlauteren Wettbewerbs“ (der „unfair compe-
tition“) präzisiert werde; es handle sich eben nicht um die Unterdrückung
unlauteren Wettbewerbs im Sinne des bisherigen Rechts, d. h. nicht um
einen nur negativ und repressiv gedachten Tatbestand, sondern die Er-
mächtigung habe positiv sowohl die Planung von Verbesserungen wie die
Unterdrückung von Mißbrauch (the planning of improvements as well as
the extirpation of abuses) im Auge. In der Tat entspricht es der Logik
eines auf feste Tatbestände gerichteten positivistischen Rechtsdenkens, daß
es nur negativ den unlauteren, nicht aber positiv den lauteren Wettbewerb
als „präzisen Rechtsbegriff“ ansehen kann. Darum sagt die Begründung in
ihrem folgenden Satz, von ihrem Verfassungs- und Gesetzesbegriff aus mit
Recht: durch eine solche Ausdehnung (vom negativ-repressiven zu einem
positiven Begriff) würde fast der ganze Bereich einer industriellen Regu-
lierung erfaßt: the extension becomes as wide as the field of industrial
regulation, womit die verfassungsrechtliche Unzulässigkeit einer solchen
Delegation für den gewaltenteilenden Verfassungsstaat und seinen Ge-
setzesbegriff erwiesen ist.

11.

Die deutsche Entwicklung verdient deshalb besondere Beachtung, weil
in ihr alle denkbaren Antworten auf unsere Frage gegeben worden sind,
von der grundsätzlidıen Ablehnung jeder gesetzgeberischen Delegation
und der entgegengesetzten, ebenso grundsätzlichen Annahme der Zulässig-

1 Here in the case before us, is an ned delegation not confined to any single

act nor to any class or group of acts identified or: described by reference to a
standard.

Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberischen Ermächtigungen 221

keit jeder, auch der unbegrenzten Ermächtigung, über das Zwischenstadium
der Zulässigkeit inhaltlich begrenzter Ermächtigungen, bis zu der ver-
fassungsrechtlichen Aufhebung der gewaltenteilenden Trennung von Legis-
lative und Exekutive, d. h. bis zur Praxis der eigentlichen Regierungs-
gesetzgebung.

1. Das Verfassungsrecht der konstitutionellen Monarchie des 19. Jahr-
hunderts ging auch in Deutschland von einem scharfen Gegensatz zwischen
Legislative und Exekutive aus. Daher war auch hier die Ansicht möglich,
daß jede legislative Delegation grundsätzlich verfassungswidrig sei, eine
Theorie, die der Jurist des älteren preußischen Konstitutionalismus,
L. v. Rönne, vertreten hat. Die spätere Entwicklung hat sich ohne große
Argumentationen darüber hinweggesetzt. Die bis zur Weimarer Verfassung
herrschende Lehre des Bismarckschen Verfassungsrects hielt gesetzgebe-
rische Ermächtigungen für grundsätzlich grenzenlos zulässig, weil es nach
ihrer Auffassung inhaltliche Schranken für den Gesetzgeber nicht gab'.
Sie trennte die formale gesetzliche Grundlage, die das Ermächtigungsgesetz
liefert, von dem Inhalt der materiellrechtlichen Regelung, den die er-
mächtigte Stelle bestimmt. Diese wird also infolge der Ermächtigung nicht
zum Gesetzgeber, sondern bleibt ein im Bereich der „Exekutive“ tätiges
Hilfsorgan des gesetzgeberischen Willens, auch wenn sie einen noch so
weiten Spielraum für die Bestimmung des Inhaltes dieses Willens hat.
Nach dieser Konstruktion handelt es sich also bei einem Ermächtigungs-
gesetz überhaupt nicht um eine Übertragung gesetzgeberischer Befugnisse
und daher auch nicht um eine „Delegation“ im eigentlichen Sinne.

Diese Auffassung wurde von der weitaus überwiegenden Zahl der an-
gesehensten Staatsrechtslehrer — Seydel, Laband, G. Jellinek, Meyer-
Anschütz — vertreten. Die oben erwähnte entgegengesetzte Ansicht von
Rönne, die aus den ersten Zeiten des monarchischen Konstitutionalismus
stammte, konnte von Meyer-Anshütz (Lehrbud, S. 672, Anm, 7) mit
wenigen Worten als „völlig unbegründet“ abgetan werden. Der damals
führende Staatsrechtslehrer Laband sagte in seinem „Staatsrecht des Deut-
schen Reiches“ (5. Aufl. Bd. II, 1911, S. 96 u. 107):

„Der Gesetzgebung ist keine Schranke auferlegt, daß sie nicht auch
Anordnungen über die Aufstellung von Rechtsvorschriften treffen dürfte.
Art. 5 („Die Reichsgesetzgebung wird ausgeübt durch den Bundesrat und
den Reichstag“) enthält lediglich eine Bestimmung, in welcher Form die
Reichsgesctzgebung ausgeübt wird, aber keine Vorschrift, worin der
Inhalt eines Reichsgesetzes bestehen müsse oder nicht bestehen dürfe. Ein
Gesetz kann demnach, anstatt unmittelbar Rechtsregeln aufzustellen,
Anordnungen darüber enthalten, wie gewisse Rechtsregeln erlassen

* Für die Beurteilung der konkreten Bedeutung dieser Lehre ist dabei zu beachten,
daf die Teilung, die zum konstitutionellen Denken gehört, in den Gesetzgeber selbst
verlegt war, indem das Gesetz dieser konstitutionellen Monarchie in der Sache ein

Kompromiß zwischen königlicher Regierung und Parlament als gleichberechtigten
Partnern war.

222 Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberischen Ermächtigungen

werden sollen. Es liegt hierin keine Verleizung oder Aufhebung, sondern
eine besondere Anwendung der im Art. 5 gegebenen Vorschrift. ... Der
Kreis der durch Verordnungen zu regelnden Rechtsbeziehungen kann ein
schr weiter sein; ein Gesetz kann möglicherweise weiter nichts enthalten
als die Anordnung, daß eine gewisse Materie durch Verordnung normiert

werden «oll.“

Der Ausdruck „gewisse Materie“ bedeutet hier nicht etwa die Forderung
einer „bestimmten Materie“, im Sinne einer inhaltlichen Begrenzung,
sondern besagt nur, daß die Ermäctigung natürlich irgendwie angeben
muß, worauf sie sich bezieht!. Die Freiheit des Gesetzgebers, Ermächtigun-
gen zu Redhtsverordnungen zu erteilen, unterlag keiner anderen ver-
fassungsrechtlihen Beschränkung als zwei „Vorbehalten“: erstens dem
Vorbehalt eines verfassungsändernden Gesetzes für solche Verordnungen,
die ihreın Inhali nach verfassungsänderndes Recht schaffen sollten; zweitens
dem Vorbehali eines Gesetzes im formellen Sinne für diejenigen Fälle,
in welchen ein Gesetzesvorbehalt der Verfassung als förmlich und
zwingend betrachtet wurde, z. B. nach damals herrschender Auffassung
die in der Form eines Gesetzes erfolgende Genehmigung des jähr-
lichen Reichshaushaltsplans.

Die Praxis stimmte mit dieser Auffassung überein. Bei Ausbruch des
Krieges wurden dem Bundesrat ohne Aufzählung bestimmter Sachgebiete
weitgehende Ermächtigungen erteilt. In $ 3 des Reichsgesetzes über die
Ermächtigung des Bundesrats zu wirtschaftlichen Maßnahmen vom 4. August
1914 (RGBI. S. 527) heißi es:

„Der Bundesrat wird ermächtigt, während der Zeit des Krieges die-
jenigen gesetzlichen Maßnahmen anzuordnen, welche sich zur Abhilfe
wirtschaftlicher Schädigungen als notwendig erweisen. Diese Maßnahmen
sind dem Reichstag bei seinem nächsten Zusammentritt zur Kenntnis zu
bringen und auf sein Verlangen aufzuheben.“

Auf Grund dieser Ermächtigungen sind zahllose Verordnungen ergangen.
Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer solchen Ermächtigung ist nie-
mals in Zweifel gezogen worden. In der amtlichen Begründung zu dem
Gesetz heißt es allerdings: „Änderungen der sozialpolitischen und Arbeiter-
schutz-Gesetze kommen dabei nicht in Betracht.“ Das war aber nur zur
Beruhigung der Arbeiterparteien bestimmt und sollte die Versicherung
enthalten, daß keine antisozialen Anordnungen beabsichtigt waren?. Auch
abgeschen davon, daf die zu einem verfassungsändernden Gesetz erforder-
liche Mehrheit (Art. 78 der RV. vom 18. Januar 1871) im Bundesrat vor-
handen war und außerdem damals die Praxis der „nicht kenntlich ge-
machten“ Verfassungsänderungen herrschte, hat man die Zulässigkeit einer

1 Dasselbe gilt für ähnliche Ausdrücke bei anderen Autoren dieser Zeit; die
schrankenlose Delegationsbefugnis des schrankenlosen Gesetzgebers stand außer
Zweifel; vgl. Triepel, Verhandlungen des 32. deutschen Juristentages S. 19.

2Sciffer, Die Diktatur des Bundesrates, Deutsch istenzeitung 1915
(Bd. XX), Sp. 1158—1163. BIN JUHSEDARUNG

Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberischen Ermächtigungen 223

derartig weitgehenden, inhaltlich so gut wie grenzenlosen Ermächtigung
damals in Deutschland überhaupt nicht als ein verfassungsrechtliches Pro-
blem empfunden und höchstens bei einzelnen Verordnungen in Zweifel
gezogen, ob sie wirklich wirtschaftlichen Charakter hatten, d. h. unter das
Ermächtigungsgesetz fielen!.

2. Unter der Weimarer Verfassung wurde diese Verordnungspraxis
unter dem Druck der politischen und wirtschaftlichen Schwierigkeiten
(Erfüllung des Versailler Vertrages, Demobilmachung, Revolution, Repa-
rationen, Inflation und Deflation) weitergeführt. Die Weimarer. National-
versammlung. gab der Reichsregierung nicht nur Vollmachten zur Aus-
führung des Friedensvertrages (Gesetz vom 30. Juli 1919, RGBlI, $. 1530),
sondern hatte auch bereits unter dem 17. April 1919 (RGBl. S. 394) ein
Gesetz „über die vereinfachte Form der Geseizgebung für die Zwecke
der Übergangswirtschaft"“ erlassen, in weldiem die Reichsregierung er-
mächtigt wurde, mit Zustimmung gewisser Ausschüsse „diejenigen gesetz-
lichen Maßnahmen anzuordnen, welche sich zur Regelung des Übergangs
von der Kriegswirtschaft in die Friedenswirtschaft als notwendig und
dringend erweisen“. Es folgten zahlreiche weitere Ermächtigungsgesetze,
von denen allerdings die beiden wichtigsten, nämlich das Reichsgesetz vom
13. Oktober 1923 (RGBI.S.943) und das vom 8. Dezember 1923 (RGB1.S. 1179),
als nicht kenntlich gemachte verfassungsändernde Reichsgesetze ergingen,
das erste, weil es die Regierung auch zu verfassungsändernden Verordnun-
gen ermächtigte, das zweite, weil sich inzwischen eine neue, nur begrenzte
Ermächtigungen zulassende Theorie durchgesetzt hatte.

Der vom Reichsgesetzgeber gebrauchte Ausdruck „vereinfachte Gesetz-
gebung“ sowie das Wort „gesetzliche“ Maßnahmen legten die Ansicht nahe,
daß es sich bei diesen Ermächtigungen um etwas qualitativ anderes als
um die bekannten Rechtsverordnungen zur „Ausführung“ oder auch zur
„Ergänzung“ eins Gesetzes handle. Jene Ausdrücke schienen zu beweisen,
daß die ermächtigte Regierung zum Gesetzgeber gemacht werde und, ohne
verfassungsrechtliche Zuständigkeit, nur auf Grund eines einfachen Er-
mächtigungsgesetzes, die Rolle des Gesetzgebers übernehme, Das erschien
als ein „Einbruch in die Gesetzgebungszuständigkeit des Reichstags“.
Allerdings konnte man schon aus praktischen Gründen die Zulässig-
keit von Ermächtigungen nicht einfach verneinen, und die vereinzelten
Versuche, jedes Ermächtigungsgesetz für verfassungsändernd zu erklären,
blieben ohne Erfolg. Andererseits aber hatte man rechtsstaatliche Besorg-
nisse wegen der kaum noch übersehbaren Ausdehnung des Verordnungs-
rechtes und der darin liegenden Macht der Ministerialbürokratie, deren
„Bäume in den Himmel zu wachsen“ schienen. Bereits Anfang 1921 wurde
der Antrag gestellt, die Verfassung zu ändern und neben dem gewöhn-
lichen noch ein vereinfachtes Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich durch
die Verfassung für zulässig. zu erklären (Antrag Schiffer Nr. 1381/2 vom

* Schmidt, Zur Theorie der Kriegsnotgesetze, Zeitschrift für die gesamte Straf-
rechtswissenschaft, Bd. 37 (1915/16), S. 69.

224 Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberischen Ermächtigungen

27. Januar 1921). Auf dem 32. Deutschen Juristentag in Bamberg (Sep-
tember 1921) bezeichnete der Berichterstatter Prof. H. Triepel die damalige
Verordnungspraxis als einen „Unfug ohnegleichen“; er vertrat die These:
„Las Gesetz kann Ermächtigungen nur im Dienst bestimmter Zwecke für
ein bestimmtes Lebensverhältnis erteilen.“ Die weitere Folgerung aus
dieser Ansicht ist typisch: es wird strenge Handhabung des richterlichen
Nachprüfungsrechts verlangt, d. h. der Staat verwandelt sich in einen der
Kontrolle unabhängiger Richter unterliegenden Justizstaat. Der Mitbericht-
erstatter dieses Juristentages, der bekannte Kommentator der Weimarer
Verfassung, Fritz Poetzsch-Heffter', erklärte jede „vereinfachte Gesetz-
gebung“ für einen verfassungswidrigen Einbruch in die Gesetzgebungs-
gewalt des Reichstages; er unterschied die im Wege der „vereinfachten
Gesetzgebung“ zustande gekommenen gesetzlichen Bestimmungen von den
Rechtsverordnungen, die er als bloße „Ausführungs- oder Ergänzungs-
bestimmungen zu einem durch Gesetz bereits geregelten Gegenstand“ von
den Verordnungen der „vereinfachten Gesetzgebung“ abzugrenzen suchte.
Die Unterscheidung zwischen abhängigem und selbständigem Verordnungs-
recht war sehr unsicher und unklar, wurde aber in der Rechtslehre vielfach
übernommen?. Dagegen hielt der führende Kommentar von Anschütz an
der „altrechtlihen“ Lehre von Seydel und Laband fest°.

Die Einwirkung der einschränkenden Theorie auf die innerpolitische
Entwicklung der Jahre 1922—-1932 war außerordentlich bedeutungsvoll. Die
Verordnungspraxis des Reiches wurde von dem Weg parlamentarischer
Ermäctigungen auf den Weg der sog. Diktaturgewalt des Reichspräsi-
denten, d. h. der Verordnungspraxis nach Art. 48 Abs. 2 gedrängt. Es darf
nicht übersehen werden, daß die neue Lehre, die unter dem Eindruck der
deutschen Verfassungslage der Zeit von 1919 bis 1924 entstand, ihren Sieg
vor allem föderalistischen Interessen verdankte, deren Organ der Reichsrat
war, dem eine wirksame Verordnungspraxis der Reichsregierung uni-
tarisch und zentralistisch erschien. Die Lehre von Triepel und Poetzsch-
Heffter, die einen großen Erfolg hatte, ist dadurch gekennzeichnet, daß sie
vor allem das „rechtsstaatliche“ Erfordernis einer Abgrenzung im Auge
hat. Sie lenkte darum die nach Lage der Dinge nun einmal unvermeidliche
Verordnungspraxis aus der Scylla der Ermächtigungsgesetze in die Cha-
rybdis der Notverordnungen. Der Kampf gegen die Ministerialbürokratie
war praktisch nicht zu gewinnen, und die aufgestellten Abgrenzungen
führten im Ergebnis nur dazu, daß für jede wirksame Ermächtigung eine
verfassungsändernde, d. h. bei der damaligen parteipolitischen Zersplitte-

i nom mentar 3. Aufl. S.300, ferner Jahrbucı des öffentl. Rechts XIII, 1925, S. 206
un 7H.

2 z. B. von Gustav Adolf Walz, Staatsrecht in der systematischen Darstellung
des gesamten deutschen Rechts, 1932, S. 392.

® Der Kommentar von Giese (8. Aufl., 1931, S. 195) lehnte die Unterscheidun
von „vereinfachten Gesetzen“ und „Rechtsverordnungen“ ebenfalls ab und lief dur
ein einfaches Gesetz Ermächtigungen auch zu „weitgehenden“ Verordnungsbefug-
nissen zu, dodı müsse der „Umfang der Maflnahmen eindeutig umschrieben“ sein.

Überblick über die Entwicklung’ der gesetzgeberischen Ermäctigungen 225

rung des Parlaments ganz utopische Zweidrittelmehrheit verlangt wurde.
Der theoretische Vorzug der „alten“ Lehre bestand darin, daß sie formale
und materielle Gesichtspunkte nicht verwechselte. Auch praktisch-politisch
gesehen, ist es vom Standpunkt einer gewaltenteilenden Verfassung aus
richtiger, die eigentliche Abgrenzung nicht in inhaltlichen Schranken, son-
dern nur darin zu suchen, daß die Rangverschiedenheit zwischen dem
ermächtigenden Gesetzgeber und der ermächtigten Regierung gewahrt
bleibt, d. h., daß durch eine wirksame Kontrolle, insbesondere durch das
Recht des Parlaments, Aufhebung der getroffenen Verordnungen zu ver-
langen, die Unterordnung der ermächtigten Regierung unter den Willen des
ermächtigenden Parlaments sichergestellt wird. Die neue Ermächtigungs-
theorie dagegen litt an dem Mangel, den alle Konstruktionen haben, die
auf einer inhaltlichen Abgrenzung, also auf dem Erfordernis eines be-
stimmten Sachgebietes oder Zweckes oder auf der Unterscheidung selb-
ständiger und abhängiger Normierungen aufgebaut sind. Sie geriet da-
durch in das Dilemma, das oben (I, 2) bereits für die vermittelnden Theorien
des französischen Verfassungsrechtes festgestellt und das aus folgenden
Gründen unvermeidlich ist:

a) Die Trennung von unselbständigen Ausführungs- oder Ergänzungs-
verordnungen, bei denen der Gesetzgeber selbst die gesetzliche Regelung
inhaltlich bereits getroffen hat, und selbständigen Verordnungen, bei denen
der Gesetzgeber selbst die inhaltliche Regelung nicht getroffen hat, sondern
einer anderen Stelle überläßt, verwendet immer den unbestimmten
Zwischenbegriff der „Ergänzungsverordnung“ in einer Weise, die das Un-
klare und Ungenaue dieser Abgrenzung sofort sichtbar werden läßt. Wenn
es grundsätzlich unzulässig sein soll, die inhaltliche gesetzliche Regelung
einer anderen Stelle zu überlassen, so muß diese Unzulässigkeit auch dann
gelten, wenn der ermächtigende Gesetzgeber die Überlassung auf ein be-
stimmtes Sachgebiet oder Lebensverhältnis noch so eng beschränkt. Ist
aber, wie nach der alten Lehre, die Überlassung der inhaltlichen Regelung
grundsätzlich zulässig, so kann es nur Sache des Gesetzgebers selbst sein,
zu bestimmen, wieweit er den Inhalt der Regelung, für die er die formal-
gesetzliche Grundlage liefert, der ermächtigten Regierung überlassen will.
Jedenfalls ist, soweit der Gesetzgeber die inhaltliche Regelung selber bereits
getroffen hat, überhaupt kein Raum für Ermächtigungen mehr; soweit er
sie nicht selber getroffen hat, kann ohne Rücksicht auf den Umfang der
offen bleibenden inhaltlichen Regelung eine Ermächtigung entweder nur
zulässig oder unzulässig, nicht aber etwa für eine halb oder viertel offen-
bleibende Regelung zulässig und für den Rest unzulässig sein.

b) Die Abgrenzung, die durch das Erfordernis eines bestimmten Sach-
gebietes, Lebensverhältnisses oder Zweckes eintritt, ist nur scheinbar be-
stimmt, in Wirklichkeit überaus unbestimmt und relativ. Begriffe wie
„Sachgebiet“, „Lebensverhältnis“, „Zweck“ usw. sind immer von. der Lage
der Sache abhängig; alle Sachgebiete und Lebensverhältnisse durchdringen
und bestimmen sich gegenseitig. Soweit der Gesetzgeber nicht selbst durch

15 1682

236 Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberischen Ermächtigungen

eine genaue Regelung das Sachgebiet im juristischen Sinne selber genau
uıngrenzt hat, kann man bei einer schwierigen und wechselnden Sachlage
theoretisch immer darüber streiten, ob das, was für die Regelung offen-
bleibt, wirklich ein „bestimmtes“ Sachgebiet usw. ist oder nicht. Das ge-
samte bürgerliche Recht z. B. ist im Verhältnis zum Staatsrecht, Prozeß-
recht, Verwaltungsrecht usw. ein „bestimmtes“ Sachgebiet; im Verhältnis
zum gesamten bürgerlichen Recht wiederum ist etwa nur das Sachenrect
ein bestimmtes Sachgebiet, in diesem nur dasHypothekenrect usw. Manches
Sachgebiet wird durch die Angabe eines bestimmten Zweckes oder durch
den Hinweis auf eine Sachlage überhaupt erst geschaffen. „Reform“, „An-
passung“, „Angleichung“, „Beseitigung einer Notlage“ sind je nachdem
Sachgebiete, Lebensverhältnisse, Zwecke usw. Daß der ermächtigende
Gesetzgeber bei der Erteilung seiner Ermächtigung irgendein derartiges
Sachgebiet, einen Zweck oder dgl. angibt, versteht sich von selbst, weil
sonst seine Ermächtigung überhaupt unverständlich wäre. Dagegen enthält
das Erfordernis eines bestimmten Sachgebietes, Lebensverhältnisses usw.,
näher betrachtet, überhaupt keine bestimmte Abgrenzung, sondern ist nur
eine leere Umschreibung und Wiederholung der Forderung, daß eine be-
stimmte Abgrenzung vorliegen müsse.

c) Seinen eigentlichen Sinn hat das Erfordernis eines „bestimmten Sach-
gebiets“ nur darin, daß es eine mittlere Meinung darstellt, einen Kompro-
miß zwischen den beiden Extremen einer allzu eng erscheinenden grund-
sätzlichen Unzulässigkeit jeder Ermächtigung und einer grenzenlosen, die
Gefahr der Auflösung der Unterscheidung von Legislative und Exekutive
mit sich bringenden grundsätzlichen Zulässigkeit jeder Ermächtigung. Alle
Bestimmungen der Grenzen des zulässigen Umfangs einer gesetzgebe-
rischen Ermächtigung können nur von dem praktischen Zweck eben dieser
Ermächtigung her bestimmt werden. Das Reichsgericht hat, ohne besondere
verfassungsgesetzliche Grundlage, nur aus dem praktischen Zweck eines
Ermächtigungsgesetzes heraus, sogar die Zulässigkeit einer Unterermädti-
gung des zuständigen Ressortministers durch die ermächtigte Reichsregie-
rung abgeleitet. Die Begründung lautet!:

„Die Reichsregierung als Ganzes war gar nicht in der Lage, die drin-
gend erforderlichen, umfassenden Anordnungen zur Behebung der auf
das äußerste gestiegenen Not des Reiches in allen rechtlichen Einzelheiten
selbst zu geben. Sie hätte von dem Ermächtigungsgesetz überhaupt nicht
den audı vom Reichstage gewollten Gebrauch machen können, wenn sie
nicht wenigstens den Erlaß von Ausführungsbestimmungen den einzelnen
Ministern hätte übertragen dürfen.“

Was hier für die Unterermächtigung geltend gemacht wird, muß mit noch
größerem Recht für die Zulässigkeit der Ermächtigung selbst gelten: ihre
inhaltlichen Grenzen dürfen nicht außerhalb der konkreten Notwendig-
keiten gesucht werden, die ein Ermächtigungsgesetz erforderlich machen.

* Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen Bd. 107, S. 318.

Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberischen Ermächtigungen 227

Daher kann, wenn eine gesetzgeberische Ermächtigung überhaupt zulässig
ist, nur der die Ermächtigung erteilende Gesetzgeber, nicht ein außen-
stehender Dritier, zum Beispiel ein nachprüfendes Gericht, über ihren
inhaltlichen Umfang entscheiden.

3. Das Verfassungsreht des nationalsozialistischen Deutschen
Reiches hat die gesamte, aus dem gewaltenteilenden Gesetzesbegriff ent-
stehende Problematik der gesetzgeberischen Ermächtigungen hinter sich
gelassen. Das Reichsgesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom
24. März 1933! gibt der Reichsregierung die Befugnis, Gesetze, und zwar
auch Gesetze im formellen Sinne, zu erlassen. Damit ist der entscheidende
Schritt zur Aufhebung der Trennung von Legislative und Exekutive getan.
Von den Begriffen des Weimarer Verfassungsrechts aus gesehen, war das
allerdings noch eine gesetzgeberische „Ermächtigung“, ein sog. verfassungs-
änderndes, richtiger: verfassungsbeseitigendes Ermäctigungsgesetz. Aber
es war gleichzeitig der legale Hebel, mit dem das bisherige Verfassungs-
system und vor allem sein gewaltenteilender Gesetzesbegriff aus den
Angeln gehoben und der Boden eines neuen Gesetzesbegriffs erreicht
werden konnte. Das Reichsgesetz über den Neuaufbau des Reiches vom
30. Januar 1954 (RGBl. I, S.75) hat diesen Boden befestigt und insbesondere
außer Zweifel gestellt (was für einen Kenner der verfassungsrectlichen
Gecsamtentwic&lung niemals zweifelhaft gewesen war), daß auch neue Ver-
fassungsgesetze durch einen Beschluß der vom Führer geleiteten Reichsregie-
rung zustande kommen. Damit entfiel eine das gesamte frühere Verfassungs-
system beherrschende sog. formelle Unterscheidung von verfassungs-
ändernden, im Sinne von erschwert abänderbaren, und einfachen Gesetzen
und war, mit einem neuen Gesetzesbegriff, auch ein neuer Verfassungs-
begriff gewonnen.

III.

Kein Staat der Erde kann sich heute der Notwendigkeit einer „verein-
fachten“ Gesetzgebung entziehen. Die kurze Übersicht über die Gesamt-
lage dieser Problematik, die hier versucht wurde, läßt sich aber, je nach
dem grundsätzlichen Standpunkt des Betrachters, sehr verschieden deuten.
Wer in der Denkweise eines gewaltenteilenden Konstitutionalismus ver-
harrt, wird geneigt sein, von einer bloßen Akzentversciebung zu sprechen
und bloße „Tendenzen zur Stärkung der Exekutive gegenüber der Legis-
lative“ (renforc&ment oder redressöment du pouvoir ex&cutif) festzustellen,
mit deren Hilfe sich der Gesetzesbegriff einer gewaltenteilenden Ver-
fassung außerordentlichen Lagen anpaßt”. Eine kühnere Deutung dagegen
sieht die Trennung von Legislative und Exekutive bereits überwunden.
Diese Deutung ist übrigens auch im Rahmen eines grundsätzlich liberalen
Konstitutionalismus möglich. Rene Capitant, der es sich zur Aufgabe ge-
macht hat, das parlamentarische System Frankreichs durch vernünftige

® RGBI, 1933 1, S. 141.
2 Dafür ist der Untertitel des Buches von Tingst&n bezeichnend: l’expansion
des pouvoirs gouvernementaux pendant et aprös la grande guerre.

15*

298 Überblick über die Entwicklung der gesetzgeberischen Ermächtigungen

Reformen zu retten, erklärt in einer Schrift über die Reform des Parla-
mentarismus! Montesquieus überlieferte Trennung von Legislative und
Regierung mit aller Entschiedenheit für geschichtlia überwunden und
grundsätzlich falsch („une idee fausse“); er sagt mit Recht, daß die sog.
decrets-lois wirkliche Gesetze sind; er sieht gerade in weiten Ermäch-
tigungsgesetzen die Rettung des Parlaments und des Parlamentarismus.
Gesetzgebung ist für ihn heute wesentlich Regierungssache. „Gouverner
c’est legiferer.” Diese Formel, die auf Stuart Mill zurückgeht, und die in
der Sache der englischen Auffassung entspricht, faßt den grundsätzlichen
Wandel von der isolierten Legislative des gewaltenteilenden Gesetz-
gebungsstaates zur heutigen Praxis der Regierungsgesetze am klarsten
zusammen. Ich halte diese Formel in ihrer überzeugenden Einfachheit für
ein bedeutendes Symptom, das erkennen läßt, wie sehr die Verfassungs-
begriffe Lockes und Montesquieus überwunden sind und unser Rechts-
denken wieder an Begriffe der vorkonstitutionalistischen Überlieferung der
europäischen Geistesgeschichte anknüpft. Denn ein Gesetzesbegriff, der die
Gesetzgebung als Sache der Regierung auffaßt, nähert sich dem Gesetzes-
begriff eines Aristoteles und eines Thomas von Aquin. Auch nach diesen
großen Philosophen ist das Gesetz wesentlich ein Akt der Regierung; es ist,
wie Thomas sagt, „nicht die ratio irgendwelcher Menschen, sondern in spezi-
fischer Weise die praktische Vernunft desjenigen, der die Gemeinschaft
führt und regiert“, wesentlich „ratio gubernativa“ und ein „dietamen prac-
ticae rationis in principe qui gubernat aliquam communitatem perfectam““.
Selbstverständlich ergeben sich damit neue Formen und neue Fragen des
gesetzlichen Ermächtigungsrechts. Aber die spezifische Problematik des
gewaltenteilenden Verfassungs- und Gesetzesbegriffs ist überwunden.

Diese Problematik beherrscht heute noch die verfassungsrechtliche Lage
in den Vereinigten Staaten von Amerika. In Frankreich ist sie, wie mir
scheint, in der Sache überholt und durch die anders gerichtete Frage ersetzt,
welcher Regierung weite Ermächtigungen erteilt werden können. In Eng-
land hat es sie überhaupt nicht gegeben. Schon diese Verschiedenheit der
drei großen demokratischen Länder zeigt, daß der „Rechtsstaat‘“ in diesen
drei Ländern etwas Grundverschiedenes ist: in England ein common law-
Gemeinwesen mit souveränem Parlament; in den Vereinigten Staaten eine
Verfassungsunion mit einem das letzte Wort sprechenden höchsten Gerichts-
hof; in Frankreich ein Gesetzesstaat mit einer die volont& gänerale
repräsentierenden Volksvertretung. Deshalb wäre es unrichtig, die Be-
sonderheiten der zugrunde liegenden Verfassungs- und Gesetzesbegriffe
über dem Allgemeinbegriff „Demokratie“ zu verkennen, ebenso wie es
unwissenschaftlich wäre, die mannigfaltigen Formen und Methoden einer
„vereinfachten“ Gesetzgebung in den verschiedenen Staaten unter einem

ı La Reforme du Parlamentarisme, Paris 1934.

’ Summa theologica 1 pars 2 quae. 90, 91 art. I; ebenso Suarez, Tractatus de
legibus I 5 6/8, wo die Gesetzgebung als ein „actus gubernationis" und ein Ausfluf
der „potestas gubernativa“ bezeichnet wird.

Über die neuen Aufgaben der Verfassungsgeschichte 239

Sammelbegriff von „Diktatur“ zusammenzufassen und sie dadurch als vor-
übergehende Abnormitäten zu disqualifizieren. Der rechtswissenscaft-
lihen Aufgabe, die inneren Entwicklungstendenzen des heutigen Ver-
fassungslebens sachlich zu beurteilen, wird man mit solchen Schlagworten
nicht gerecht.

27. Über die neuen ae - Verfassungsgeschichte
1936

Durch den rechtswissenschaftlichen Studienplan, den der Reichswissen-
schaftsminister Rust am 10. Januar 1935 in Kraft gesetzt hat, und durch die
„Richtlinien für das Studium der Rechtswissenschaft“, die am 18. Januar 1935
verkündet wurden, ist die „Verfassungsgeschichte der Neuzeit“ zu einem
besonderen Lehrfach erhoben worden. Das neue Fadı ist nicht als eine aus
Teilstücken, zum Beispiel aus der früheren Rechtsgeschichte, der politischen
Geschichte, allgemeinen Staatslehre usw. zusammengesetzte, bloße Materien-
kombination, sondern als eine wissenschaftliche Einheit gedacht. Die Über-
windung der Trennungen und Spezialisierungen, die den rechtswissen-
schaftlichen Betrieb der letzten Generation kennzeichneten, aber auch die
Überwindung der Trennung einer „rein juristischen“ von einer „rein
geschichtlichen“ Betrachtungsweise wird durch diese neue Vorlesung zu
einer wichtigen und schwierigen Aufgabe des deutschen Rechtslehrers.
Es soll ja nicht etwa die Zahl der Spezialgebiete und Disziplinen um eine
weitere vermehrt werden, vielmehr ein zusammenfassendes Geschichtsbild
entstehen, das die Rechtsentwicklung als eine Schöpfung deutschen Lebens
in ihrer volklichen Einheit erkennen läßt.

I

Eine wirkliche „Verfassungsgeschichte der Neuzeit“ ist daher nicht auf
die Geschichte der typischen Normenkodifikationen beschränkt, die man
im 19. Jahrhundert als „Verfassungen“ oder „Konstitutionen“ bezeichnete.
Das Wort „Verfassung“ war seit dem 18. und im ganzen 19. Jahrhundert zu
einer bloßen „Verdeutschung“ von „Konstitution“ geworden; der spezifische
Begriff von „Konstitution“ wiederum ist, wie sich aus den Arbeiten von
Augustin Cochin! und Professor Bernard Fay vom Collöge de France?
ergibt, in den Freimaurerlogen des 18. Jahrhunderts geboren. Sie hatten
alle eine „Konstitution“ und haben dadurdı den Mythos der Menschenrechte,
der Gewaltenteilung und des ganzen Konstitutionalismus geschaffen.

* Augustin Cochin, Les societes de pensee et la d&mocratie, Paris 1921.

.. Bernhard Fay, La Franc-Maconnerie et la Revolution intellectuelle du XVII.
siecle, Editions de Cluny, Paris 1935. Erst durch dieses Buch fällt auf die bekannte
Herkunft der „Erklärungen der Menschenrechte“ aus den Vereinigten Staaten von
Amerika das aufhellende Licht wahrer geschichtlicher Erkenntnis.

230 Über die neuen Aufgaben der Verfassungsgeschichte

Dieser typisch „konstitutionalistische“ Verlassungsbegriff hat die bis-
herige Verfassungsgeschichte des letzten Jahrhunderts bestimmt. Es han-
delt sich also heute nicht nur um „Auflockerungen“ der rein juristischen
Darstellung nach der geschichtlichen und der politischen Seite hin, auch
nicht um historisch-politische, rechtsphilosophische, soziologische oder sou-
stige „Aufwertungen“ eines bankerotten Gesetzesdenkens. In der neuen
Verfassungsgeschichte wird sich der nationalsozialistische, nicht mehr
liberale, auch nicht mehr nationalliberale, und nicht mehr freimaurerisch-
demokratische Verfassungsbegriff rechtswissenschaftlich bewähren müssen,
indem er sich auf die Einheit und Ganzheit der Lebensordnung des deut-
schen Volkes richtet.

Zur Verfassungsgeschichte gehört daher auch die Entwicklung des Eigen-
tumsbegriffs sowie der wesentlichen Methoden, Einrichtungen und Begriffe
des bürgerlichen Rechts. Die Trennung von öffentlichem und privatem
Recht ist ein wichtiger Verfassungsbestandteil, weil sich in dieser Trennung
der fundamentale Gegensatz von Staat und bürgerlicher Gesellschaft
spiegelt, in mancher Hinsicht auch der von Albrecht Wagner geschilderte
Kampf zwischen Verwaltung und Justiz!, sowie die Stellung des Richter-
tums und der Gerichte. Auch die Entwicklung des Strafrechts ist selbst-
verständlich ein Teil der Verfassungsentwicklung und für das 19, Jahr-
hundert nur als ein Anwendungsfall des liberal-autoritären Kompromisses
von Staat und Gesellschaft zu verstehen, der den Verfassungsbegriff der
konstitutionellen Monarchie in Deutschland kennzeichnet. Die „Konsti-
tutionen“ des 19. Jahrhunderts waren, nacdı dem Wort des Führers, ein
„bürgerlich-legitimistischer Kompromiß“. In gleicher Weise wie das sog.
materielle Recht muß auch das Prozeß- und Verfahrensrecht in die neue
Disziplin einbezogen und im Lichte dieses Verfassungsbegriffs dargestellt
werden. Es ist noch nicht genügend zum Bewußtsein gekommen, in welchem
Maße das bisherige deutsche Strafprozeßrecht das Beispiel einer Rezeption
darstellt, die an Totalität der Rezeption des römischen Rechts nicht nach-
steht. Im Strafverfahren spiegelt sich der bürgerlich - legitimistische und
‘daher liberal-autoritäre Kompromiß in dem Nebeneinander von unabhän-
gigem Richter und weisungsgebundenem Staatsanwalt. Der Kampf um
den Strafprozeß ist also nicht nur. deshalb ein Teil der Verfassungskämpfe
des 19. Jahrhunderts, weil die bekannten Fragen des Geschworenen- und
Schöffengerichts und der sog. Prozeßmaximen von Öffentlichkeit, Mündlich-
keit und Unmittelbarkeit auffällig im Vordergrund des innerpolitischen
Kampfes stehen, sondern vor allem auch deshalb, weil die Gestaltung des
Strafverfahrens stets ein Abbild oder noch besser: ein Anwendungsfall der
Gesamtgestaltung des politischen Gemeinwesens ist und hier der Volks-
genosse als Angeklagter oder Verletzter, das Volksganze dagegen im
Richter, in der Polizei oder im öffentlichen Ankläger unmittelbar sichtbar
wird. Die Figur des heutigen Staatsanwalts insbesondere ist in ihrer

4 Albrecht Wagner, Der Kampf zwischen Verwaltung und Justiz in Preußen,
Hamburg 1936.

Über die neuen Aufgaben der Verfassungsgeschichte 231

geschichtlichen Bedingtheit nur im Zusammenhang mit der Verfassungs-
struktur richtig zu erkennen, ebenso wie umgekehrt von dieser Figur
aus ein aufhellendes Licht auf die Gesamtverfassung fällt. Daher ist die
Geschichte des Strafprozesses ein besonders wichtiger und unentbehrlicher
Prüfstein für die Verfassungsgeschichte jedes Entwicklungsabschnittes,
insbesondere auch des 19. Jahrhunderts. Man würde sich dem Verfassungs-
begriff des Konstitutionalismus ausliefern, wenn man heute unter Ver-
fassungsgeschichte nur noch die Geschichte der vordergründigen Streit-
fragen, zum Beispiel des Kampfes um die Ministerverantwortlichkeit,
um parlamentarische Regierung oder Schwurgerichte verstehen wollte.
Zwischen diesem Ziel einer neuen Rechtsdisziplin und seiner Verwirk-
lichung stehen aber die überkommenen Gewohnheiten und Überzeugungen,
die hart verkrusteten Begriffe eines vergangenen Jahrhunderts einer liberal-
autoritären Welt. Der rechtswissenschaftlich weniger geübte und weniger
gebildete „reine“ Historiker der nahen Vergangenheit ist hier oft derGefahr
erlegen, solche überlieferten festen Vorstellungen als unbestreitbare Wirk-
lichkeiten hinzunehmen und seine Objektivität darin zu erblicken, daß er
sich ihrer ohne gründliche rechtswissenschaftliche Kritik bedient. Diese
Gefahr ist für den Geschichtsschreiber der weiter zurückliegenden Zeiten
nicht so groß, weil hier die Begriffsresiduen nicht mit derselben Kraft
nachwirken, vielmehr die andere Gefahr einer musealen Neutralität nahe-
liegt. So erklärt es sich, daß zum Beispiel die verfassungsgeschichtliche
Bedeutung der Unterscheidung von konstitutioneller und parlamentari-
scher Regierung bisher fast nirgend erkannt worden ist; eine Zweck-
antithese, die aus diesen bloßen Nuancen des liberal-autoritären Kom-
promisses einen tiefen weltanschaulichen Unterschied zu machen suchte,
wurde unbesehen weitergeschleppt, weil sie in Preußen scheinbar Erfolg
hatte. In Wahrheit war dieser Erfolg eine schwere Niederlage des preußi-
schen Staatsgedankens. Der Sieg des liberalen Konstitutionalismus hatte
sich gerade darin gezeigt, daß der preuliische Staat, als er 1848 nachgeben
mußte, sich, um dem Parlamentarismus zu entgehen, an diesen sekundären
Unterschied von konstitutioneller und parlamentarischer Regierung klam-
merte und eben dadurch den für ihn gefährlichen Boden des Konstitutio-
nalismus betrat, denn die „konstitutionelle“ Regierung kann immer
höchstens ein Vorstadium auf dem Wege zur parlamentarischen Regierung
sein. Die ganze Macht der konstitutionalistischen Fragestellung und Be-
griffsbildung tritt hier zutage. Ihr war der innerpolitische Gegner geistig
verfallen. Die nationalliberale Weltanschauung — deren zeitlichen Beginn
mit der Begründung des Nationalvereins und einer national-liberalen
Partei zu datieren mehr als naiv ist — konnte selbstverständlich am aller-
wenigsten aus dem Zirkel ihres konstitutionellen Verfassungsbegriffs her-
austreten. Für die Nationalliberalen mußte die Unterscheidung von kon-
stitutionell und parlamentarish daher ebenfalls wesentlich sein; ihre
eigene Kompromißhaftigkeit konnte nur durch die Übertreibung solcher
sekundären Distinktionen den Schein tieferer Bedeutung erhalten. Solange

232 Über die neuen Aufgaben der Verfassungsgeschichte

diese national-liberale Weltanschauung im Verfassungsrecht und in der
Verfassungsgeschichtsschreibung vorherrschte, mußte auch diese Unter-
scheidung als eine „positive“ Grundwahrheit ersten Ranges erscheinen und
die Aufmerksamkeit von der allein wesentlichen Kernfrage nach dem poli-
tischen Sinn des Konstitutionalismus selbst ablenken. Jeder Versuc, die
innere institutionelle Folgerichtigkeit des konstitutionellen Systems und
seine weltanschaulihe Tragweite rechtswissenschaftlich aufzudecken, er-
schien solchen Positivisten als eine unhistorische oder reaktionäre, wissen-
schaftlich unzulässige Begriffsspielerei. Die Folge war, daß, ebensosehr
wie die positivistischen Juristen, auch die nationalliberalen Historiker dem
„konstitutionellen“ Verfassungsbegriff verfielen und sich schließlich über-
haupt kaum noch eine andere „moderne“ Verfassung denken konnten, als
die des konstitutionellen 19. Jahrhunderts. Die Auseinanderreißung des
„rein Jurististischen“ vom „rein Historischen“ hat hier schlimmes Unheil
angerichtet. Die „unjuristisch“ gewordene Verfassungsgeschichte hat da-
durch nicht weniger an Wert verloren als diese „unpolitisch“ gewordene
Wissenschaft des Verfassungsrechts. Heute kann die Spaltung überwunden
werden. Mit dem Lehrfach „Verfassungsgeschichte“ beginnt hoffentlich auch
ein neuer Abschnitt der Geschichtswissenschaft. Die schwierige Aufgabe
des Umdenkens und Umpflügens der überlieferten Begriffe ruht dabei vor
allem auf unserer neuen rechtswissenschaftlichen Arbeit.

Il.

Das erste ist die Erkenntnis, daß alle Wissenschaft des Verfassungs-
rechts ein lebendiger Teil der Verfassungswirklichkeit ist, das heißt die
Erkenntnis des Zusammenhanges von politischer Entwicklung und ver-
fassungsrechtlicher Begriffsbildung. Ein echter Streit um politische Worte
und verfassungsrechtliche Begriffsbestimmungen ist meistens alles andere
als ein leerer Wort- und Begriffsstreit; er kann vielmehr ein sicheres
Zeichen der gesteigerten Intensität geistiger Auseinandersetzungen sein.

Der letzte Abschnitt der deutschen Verfassungsgeschichte ist im Jahre
1935 zu Ende gegangen. Er hatte im Jahre 1890 begonnen. Das politische
Ereignis, das den Anfang des neuen Abschnitts bestimmte, war Bismarcks
Entlassung. „Jahrzehntelang“, sagt Theodor von der Pfordten in seinem
„Aufruf an die Gebildeten deutschen Blutes“, „habt Ihr untätig und gleich-
gültig zugesehen, wie seit Bismarcks Abgang die Flut undeutscher Bestre-
bungen das Staatsgefüge lockerte und unsere Wissenschaft mit ihrem töd-
lichen Gift durchdrang“. Im Jahre 1890 war der Sieg des verfassungs-
rechtlichen Positivismus entschieden, dessen anerkannter Führer der
jüdische Rechtsgelehrte Iaband war. Der erste entscheidende Erfolg war
Labands 1871 erschienene Schrift über das Budgetrecht. Diese Schrift ver-
tritt einen „formellen“ Gesetzesbegriff, dessen „Form“ bereits ganz „Form
ohne Prinzip“, das heißt neutralisierende Grundsatzlosigkeit ist, und
dessen Begriffsbildung den Sinn hat, den ungelösten Prinzipienkampf des

1 Theodor von der Pfordten, An die Deutsche Nation, München 1933,

Über die neuen Aufgaben der Verfassungsgeschidıte 235

preußischen Budgetkonflikts von 1862 bis 1866 auf sich beruhen zu lassen
und mit Hilfe angeblich rein juristischer, formeller Vorstellungen zu ent-
politisieren. Das hätte eine lehrreiche Veranschaulichung zu dem Satze sein
können, daß in der Geschichte „die Probleme nicht gelöst, sondern nur
abgelöst“ werden; es war aber nicht nur eine Ablösung, sondern eine
völlige, absichtliche Ignorierung des politischen Problems. Die erste Auflage
von Labands Reichsstaatsrecht erschien 1876; mit der zweiten Auflage, 1887,
begann der Siegeszug seiner Methode und die Herrschaft des „juristischen
Positivismus“ im öffentlichen Recht. Was sich dieser juristischen Methode
entgegenstellte, blieb ohne jede Wirkung, ja fast ohne Eindruck auf die
damals heranwachsende Generation. Gierkes berühmter Aufsatz in
Schmollers Jahrbuch aus dem Jahre 1883 und die Warnungen Lorenz von
Steins aus dem Jahre 1885/86 (im Vorwort zur 5. Auflage seines Lehrbuchs
der Finanzwissenschaft) konnten den Sieg Labands nicht aufhalten. Albert
Haenels Deutsches Staatsrecht, dessen erster Band 1892 in Bindings Hand-
buch herauskam, ist keiner der bedeutenden Leistung gerecht werdenden
juristischen Besprechung mehr gewürdigt worden. Ein zweiter Band ist
nicht erschienen. Dieses Buch war zwar durchaus nationalliberal, aber auch
darin noch zu sehr politisch substanzhaft für die als juristisch und posi-
tivistisch sich ausgebende Substanzlosigkeit des im Jahre 1890 einsetzen-
den Entwicklungsabschnittes. Die Arbeit der älteren Generation der
wissenschaftlichen Vertreter des damaligen öffentlichen Rechts behielt ihren
Schwerpunkt in den Einzelstaaten: Rudolf von Gneist in Berlin, Max von
Seydel in München, Robert von Mohl in Tübingen. Dort starb sie aus. Von
Straßburg, der Hauptstadt eines nicht zu den verbündeten Regierungen
gehörenden „Reichslandes“, aus beherrschte der Positivismus des Juden
Laband das Staatsrecht des zweiten Reiches.

In dieser Lage der Verfassungsrechtswissenschaft enthüllt sich, wie in
jeder verfassungsrechtswissenschaftlichen Entwicklung, mit untrüglicher
Fxaktheit der Kern der politischen Wirklichkeit. Hier wird die entschei-
dende Grundlinie des Staatsgefüges zum Greifen sichtbar. Die „Exekutive“,
Heer und Finanzen, Polizei und Verwaltung, mit einem Wort: die staat-
liche Substanz war den Einzelstaaten verblieben. Deshalb mußte auch das,
was sinnvollerweise „Staatsrecht“ genannt werden kann, in den Einzel-
staaten verbleiben. Aber es konnte sich wegen der starken Entwicklung
zum deutschen Nationalstaat dort nicht halten. Auf der anderen Seite war
das Reich noch nicht zum sicheren Träger der staatlichen Substanz des ein-
heitlichen deutschen Nationalstaates geworden. Die einzelnen Staaten
waren also nicht mehr, das Reich war noch nicht Staat. Die einer solchen
Zwischenlage zugeordnete Staatsrechtswissenschaft konnte nur solche
„formelle“ Begriffe anerkennen, die formell im Sinn einer „Form ohne
Prinzip“ waren.

Die Wendung „Form ohne Prinzip“ ist überaus kennzeichnend für diesen
Abschnitt der Rechts- und Verfassungsgescichte. Sie ist in dieser brutalen
Offenheit zuerst im Strafprozefreht aufgetaucht, als Kennzeichnung der

934 Über die neuen Aufgaben der Verfassungsgeschichte

Anklage des sog. reformierten gemeinen Strafprozesses, der eine „Anklage-
form ohne Anklageprinzip“ zu schaffen suchte, sie ist aber weit über diesen
wichtigen Fall hinaus von typischer Bedeutung als treffende Formel für
eine bestimmte Art juristischen Denkens. Ihre Herrschaft setzt ein mit dem
„formalisierten“ Begriff des Rechtsstaats, den der jüdische Rechtslehrer
Stahl-Jolson geprägt und mit durchschlagendem Erfolge in der gesamten
Denkweise der folgenden Zeit zur Herrschaft gebracht hat. Ihr Sieg entschied
sich nach 1871; der „formelle“ Gesetzesbegriff Labands ist ihr größter
Triumph, der bis zum Siege des Nationalsozialismus anhielt und erst 1933
überwunden werden konnte. Zu den gegenwärtigen Aufgaben einer deut-
schen Verfassungsgeschiichte gehört daher vor allem die Überwindung
dieser Trennung von Form und Prinzip, und zwar sowohl der „Form ohne
Prinzip“ als auch des „Prinzips ohne Form“, also die Herausarbeitung
echter, aus den Grundsätzen der nationalsozialistischen Weltanschauung
gestalteten Formen der Lebensordnungen des deutschen Volkes.

28. Totaler Feind, totaler Krieg, totaler Staat (193/)
I.

In einem gewissen Sinne hat es zu allen Zeiten totale Kriege gegeben;
eine Lehre vom totalen Krieg gibt es aber wohl erst seit Clausewitz, der
von einem „abstrakten“ und „absoluten“ Kriege spricht. Unter dem Ein-
dru&k der Erfahrungen des letzten großen Krieges hat dann die Formel
vom totalen Krieg einen spezifischen Sinn und eine besondere Wirkungs-
kraft erhalten. Seit 1920 ist sie zum beherrschenden Schlagwort geworden.
Sie wurde zuerst im französischen Schrifttum, in Büchertiteln wie „La
guerre totale“ scharf herausgestellt. Dann fand sie 1926—28 in den Ver-
handlungen der Abrüstungsausschüsse in Genf Ausprägungen in den Be-
griffen des „potentiel de guerre“, des „desarmement moral“ und des „des-
armement total“. Die faschistische Lehre vom „totalen Staat“ kam ihr von
der staatlichen Seite her entgegen; die Verbindung ergab das Begriffspaar:
totaler Staat — totaler Krieg. In Deutschland erweitert die Herausarbeitung
des „Begriffs des Politischen“ seit 1927 den Zusammenhang dieser Totali-
täten zu der Reihe: totaler Feind, totaler Krieg, totaler Staat. Ernst Jüngers
Schrift „Totale Mobilmachung“ (1930) bewirkte den Durchbruch der Formel
ins allgemeine Bewußtsein. Aber erst Ludendorffs Broschüre „Der totale
Krieg“ (1936) hat ihre Kraft ins Unwiderstehliche und ihre Verbreitung ins
Unabsehbare gesteigert.

Die Formel ist überaus treffend; sie zwingt zum Anblick einer Wirk-
lichkeit, von deren Schrecken sich das allgemeine Bewußtsein lieber ab-
wendet. Solche Formeln sind aber auch stets in Gefahr, landläufig und
weltläufig zu werden und zu summarischen Schablonen, zu bloßen Schall-
platten des publizistischen Betriebes herabzusinken, Es ist daher gut, einige
Klarstellungen vorzunehmen.

a) Ein Krieg kann total sein im Sinne der äußersten Kraftanspannung
und des äußersten Einsatzes aller, auch der letzten Reserven. Er kann aber
auch im Sinne der Wirkung auf den Gegner total genannt werden, also
im Sinne des rücksichtslosen Einsatzes vernichtender Kriegsmittel. Wenn
der bekannte englische Autor J. F. C. Fuller in einer kürzlich erschienenen
Schrift „The first of the League Wars, its lessons and omens“ sagt, daß
der italienische Feldzug in Abessinien ein moderner „totaler“ Krieg war,
s6 spricht er nur von dem Einsatz wirksamer Waffen (Flugzeuge und Gas),
während, von einem anderen Gesichtspunkt aus betrachtet, Abessinien
überhaupt keines modernen totalen Krieges fähig war und auf der anderen
Seite weder Italien beim äußersten Einsatz seiner Reserven angelangt war,
noch der durch die Sanktionen des Völkerbundes ausgeübte Druck seinen

956 Totaler Feind, totaler Krieg, totaler Staat

höchsten Grad erreicht hatte, da es weder zu einer Ölsperre noch zur
Schließung des Suezkanals gekommen ist.

b) Ein Krieg kann auf beiden Seiten oder nur auf einer Seite total sein.
Er kann auch durch die geographische Lage, durch die Kriegstechnik, aber
auch durch die herrschenden politischen Grundsätze auf beiden Seiten
bewußt beschränkt, rationiert und dosiert werden. Der typische Kabinetts-
krieg des 18. Jahrhunderts war ein bewußt grundsätzlich partieller Krieg;
er beruhte auf der klaren Trennung des am Kampf teilnehmenden Soldaten
vom unbeteiligten gewerbetreibenden Bürger, des Kombattanten vom Nicht-
kombattanten. Auf der Seite Preußens aber war der Siebenjährige Krieg
Friedrichs des Großen trotzdem im Vergleich zu den Kraftanspannungen
der anderen Mächte verhältnismäßig total. Hier zeigte sich auch bereits eine
für Deutschland typische Lage: daß ein deutscher Staat durch die Ungunst
der geographischen Verhältnisse und durch fremde Koalitionen gezwungen
wird, seine Kräfte in höherem Maße anzuspannen als die Großen unter
seinen wohlhabenderen und glücklicheren Nachbarn.

c) Der Charakter des Krieges kann sich im Verlauf der kriegerischen
Auseinanderseizung ändern. Der Kampfwille kann erschlaffen; er kann
sich aber auch steigern, wie das im Weltkriege 1914—18 geschehen ist, wo
die Entwicklung des Krieges auf deutscher Seite bald zum Einsatz aller
wirtschaftlichen und industriellen Reserven, auf englischer Seite zur Ein-
führung der allgemeinen Wehrpflicht zwang.

d) Endlich entwickeln sich mit der Totalität des Krieges gleichzeitig
immer auch besondere Methoden einer. nicht totalen Auseinandersetzung
und Kräftemessung. Denn zunächst sucht jeder den totalen Krieg, der
naturgemäß ein totales Risiko mit sich bringt, zu vermeiden. So haben
sich in der Nachkriegszeit die sog. militärischen Repressalien (Korfu-Kon-
flikt 1923, Japan-China 1932), ferner die Versuche nichtmilitärischer Wirt-
schaftssanktionen nach Art. 16 der Völkerbundssatzung (Herbst 1935 gegen
Italien), endlich auch gewisse Methoden der Kraftprobe auf fremdem Boden
(Spanien 1936/37) in einer Weise herausgebildet, die ihre richtige Deutung
nur im engsten Zusammenhang mit dem totalen Charakter des modernen
Krieges finden. Sie sind Übergangs- und Zwischenbildungen zwischen
offenem Krieg und wirklichem Frieden; sie erhalten ihren Sinn dadurch,
daß der totale Krieg als Möglichkeit im Hintergrunde steht und eine be-
greifliche Vorsicht die Absteckung gewisser Zwischenräume nahegelegt. Nur
unter diesem Gesichtspunkt können sie auch völkerrechtswissenschaftlich
verstanden werden.

I.

Im Kriege steckt der Kern der Dinge. Von der Art des totalen Krieges
her bestimmen sich Art und Gestalt der Totalität des Staates; von der
besonderen Art der entscheidenden Waffen her bestimmt sich die besondere
Art und Gestalt der Totalität des Krieges. Der totale Krieg aber erhält
seinen Sinn durch den totalen Feind.

Die verschiedenen Waffengattungen und Kriegsarten, Landkrieg, See-

Totaler Feind, totaler Krieg, totaler Staat 9537

krieg, Luftkrieg, prägen die Totalität des Krieges in verschiedenartiger
Weise aus. Um jede dieser Kriegsarten wölbt sich eine ihr in besonderer
Weise zugehörige Welt von Vorstellungen und Begriffen. Die überlieferten
Vorstellungen von der „levee en masse“, der „nation arm&e“ und dem „Volk
in Waffen“ gehören zum Landkrieg. Von diesen Vorstellungen her hat
sich die kontinentale Theorie des totalen Krieges, insbesondere durch
Clausewitz, wesentlich als eine Lehre vom Landkrieg entwickelt. Der See-
krieg hat nicht nur seine besonderen strategischen und taktischen Methoden
und Maßstäbe; er war auch im ganzen bisher immer in besonderem Maße
ein Krieg gegen Handel und Wirtschaft des Gegners; daher ein Krieg
gegen Nichtkombattanten, ein Wirtschaftskrieg, der durch sein Prisen-,
Konterbande- und Blockaderecht auch den neutralen Handel in den Krieg
einbezog. Der Luftkrieg hat bisher noch nicht in gleicher Weise ein voll-
ständiges und selbständiges System ausgebildet; es gibt noch kein Weltbild
des Luftkrieges, das den vom Landkrieg und vom Seekrieg her gewonnenen
Vorstellungswelten entspräche. Doch wird auch heute schon durch den Luft-
krieg die Gesamtgestalt eines dreidimensional totalen Krieges wesentlich
beeinflußt.

Das Ob des totalen Krieges steht heute außer Frage. Das Wie kann
sehr verschiedenartig sein. Die Totalität läßt sich nämlich von ganz ent-
gegengeseizten Ausgangspunkten her gewinnen. Daher ist auch der maß-
gebende Typus, in dessen Händen die Führung und Leitung des totalen
Krieges liegt, notwendig verschieden. Es wäre eine allzu einfache Gleichung
anzunehmen, daß in demselben Maße, in dem der Krieg total wird, der
Soldat als herrschender Typus in den Mittelpunkt dieser Totalität tritt.
Wenn, wie man gesagt hat, die totale Mobilmachung den Unterschied von
Soldat und Zivilist aufhebt, so kann das ebensogut zur Folge haben, daß
der Soldat sich in einen Zivilisten, wie daß der Zivilist sich in einen Sol-
daten oder beide sich in etwas Neues, Drittes verwandeln. In Wirklichkeit
kommt alles auf den Gesamtcharakter des Krieges an. Ein echter Religions-
krieg macht den Soldaten zum Werkzeug des Priesters oder des Predigers.
Die Ausprägung des totalen Krieges, die von der Wirtschaft her gewonnen
wird, macht ihn zum Werkzeug wirtschaftlich leitender Machtgruppen. Es
gibt andere Formen, durch welche der Soldat selbst die vorbildlich typische
Gestalt und der gesteigerte Ausdruck völkischer Wesensart wird. Geo-
graphische Lage, rassische und soziale Besonderheiten aller. Art bewirken
es, daß bei großen Völkern die eine oder die andere bestimmte Kriegsart
das Übergewicht hat. Auch heute ist es unwahrscheinlich, daß ein Volk
sich in allen drei Kriegsarten in gleicher Weise auf den dreidimensional
totalen Krieg einrichten könnte. Vielmehr wird der Schwerpunkt der
kriegerischen Kraftentfaltung immer in der einen oder der anderen Kriegs-
art liegen und von dorther das Weltbild des totalen Krieges seine eigen-
tümliche Gestalt gewinnen.

Bis auf den heutigen Tag ist die Geschichte der europäischen Völker
von dem Gegensatz des englischen Seekriegs und des kontinentalen Land-

9738 Totaler Feind, totaler Krieg, totaler Staat

kriegs beherrscht. Es handelt sich bei dieser Feststellung nicht etwa um
Betrachtungen des Gegensatzes von „Händler und Helden“ oder dgl., son-
dern um die Erkenntnis, daß jede der verschiedenen Kriegsarten in sich
total werden kann und aus ihren Eigentümlichkeiten heraus eine besondere
Welt weltanschaulicher, völkerrechtlicher und verfassungsrectlicher Be-
griffe und Ideale entwickelt, die insbesondere für die Bewertung des Sol-
daten und für seine Stellung im Gesamtorganismus des Volkes von ent-
scheidender Bedeutung sind. Es wäre ein Irrtum, den englischen Seekrieg
der letzten dreihundert Jahre zum Unterschied von dem totalen Landkrieg
der Lehre von Clausewitz als einen wesentlich nichttotalen, bloßen Handels-
und Wirtschaftskrieg anzusehen und die ihm eigentümliche, sehr aus-
geprägte Art von Tootalität zu verkennen. Auch der englische Seekrieg ist
der Kern eines totalen Weltbildes geworden.

Der englische Seekrieg ist nämlich total im Sinne der Fähigkeit zu
einer totalen Feindschaft. Er weiß religiöse und weltanschauliche, seelische
und moralische Kräfte zu mobilisieren, wie nur irgendeine der großen,
weltgeschichtlichen Kriegsarten. Der englische Seekrieg gegen Spanien war
ein Weltkampf germanischer und romanischer Völker, zwischen Protestan-
tismus und Katholizismus, Kalvinismus und Jesuitismus, und es gibt wenig
Beispiele für solche Ausbrüche tiefster und letzter Feindschaft, wie man sie
in Cromwells Haltung gegenüber den Spaniern findet. Der englische Krieg
gegen Napoleon wurde ebenfalls vom Seekrieg her zum „Kreuzzug“. Im
Kriege gegen Deutschland 1914—18 hat es die englische Weltpropaganda
verstanden, im Namen der Zivilisation und der Menschheit, der Demokratie
und der Freiheit ungeheure geistige und moralische Energien gegen den
preufisch-deutschen „Militarismus“ einzusetzen. Der englische Geist hat
auch die Kraft bewiesen, den industriell-technischen Aufschwung des
19. Jahrhunderts im Sinne des englischen Weltbildes zu deuten; Herbert
Spencer hat ein überaus wirkungsvolles, in zahllosen Popularisierungen
über die ganze Welt verbreitetes Geschichtsbild entworfen, dessen propa-
gandistische Kraft sich im Weltkrieg 1914—18 bewährt hat, nämlich die
Philosophie vom Fortschritt der Menschheit als einer Entwicklung, die vom
Feudalismus weg zu Handel und Wirtschaft, vom Politischen zum Oko-
nomischen, vom Soldaten zum Industriellen, vom Krieg zum Frieden geht.
Dadurch wird der Soldat im preußisch-deutschen Sinne zu etwas eo ipso
„Feudal-Reaktionärem“, zu einer „mittelalterlichen“ Figur, die dem Fort-
schritt und dem Frieden im Wege steht.

Der englische Seekrieg hat ferner aus seiner Besonderheit heraus ein
vollständiges, in sich geschlossenes völkerrechtliches System entwickelt
und durchgesetzt, mit eigenen Begriffen, die sich gegenüber den ent-
sprechenden Begriffen des kontinentalen Völkerrechts das ganze 19. Jahr-
hundert hindurch behauptet haben; es gibt einen angelsächsischen Feind-
begriff, der eine kontinentale Unterscheidung von Kombattanten und Nidht-
kombattanten grundsätzlich ablehnt, einen angelsächsischen Kriegsbegriff,
der den sog. Wirtschaftskrieg einbezieht, kurz, die fundamentalen Begriffe

Totaler Feind, totaler Krieg, totaler Staat 239

und Normen dieses englischen Völkerrects sind ebenfalls in sich total und
das sichere Kennzeichen eines in sich totalen Weltbildes.

Das englische Verfassungsideal endlich hat die Unterordnung des Sol-
daten unter den Bürger zum weltanschaulichen Prinzip erhoben und im
Laufe des liberalen 19. Jahrhunderts auf dem europäischen Kontinent
durchgesetzt, Zivilisation im Sinne dieses Verfassungsideals ist Herrschaft
der zivilen, bürgerlichen, wesentlich nichtsoldatischen Ideale; Verfassung
im Sinne dieser Vorstellung ist immer nur ein zivil-bürgerliches System,
für welches, nach der bekannten Formulierung Clemenceaus, der Soldat
nur deshalb Daseinsberectigung hat, weil er die zivile bürgerliche Ge-
sellschaft verteidigt und grundsätzlich der Führung von Zivilisten unter-
worfen ist. Der preußische Soldatenstaat hat einen hundertjährigen innen-
politischen Kampf gegen diese bürgerlichen Verfassungsideale geführt. Er
ist ihnen im Herbst 1918 unterlegen. Die innenpolitische Geschichte Preußen-
Deutschlands von 1848 bis 1918 war ein fortwährender Konflikt zwischen
Heer und Parlament, ein ununterbrochener Kampf, den die Regierung mit
dem Parlament um die Gestaltung des Heeres, insbesondere um den Heeres-
haushalt führen mußte und in welchem nicht außenpolitische Notwendig-
keiten, sondern innenpolitische Kompromisse die Vorbereitung auf den
unvermeidlichen Krieg beherrschten. Dem Versailler Diktat, das alle Einzel-
heiten der Organisation und Ausrüstung des Heeres durch einen außen-
politischen „Vertrag“ festlegte, sind fünfzig Jahre lang periodische innen-
politische Verträge zwischen dem preußisch-deutschen Soldatenstaat und
seinen innenpolitischen Gegnern vorausgegangen, die alle Einzelheiten der
Organisation und Ausrüstung des Heeres innenpolitisch bindend bestimm-
ten. Der Zwiespalt von bürgerlicher Gesellschaft und preußischem Soldaten-
staat führte zu unnatürlichen Abtrennungen des Kriegsministeriums von
der Kommandogewalt und zu vielen anderen Aufsplitterungen, deren
letzte Wurzel immer der Gegensatz eines von England direkt oder über
Frankreich und Belgien importierten, bürgerlichen und eines ursprünglich
deutschen, soldatischen Verfassungsideals gewesen ist.

Deutschland hat diesen Zwiespalt heute überwunden und entfaltet in
geschlossener Einheitlichkeit seine soldatische Kraft. Natürlich wird es nicht
an Versuchen fehlen, das nach der Art früherer Propagandamethoden als
Militarismus hinzustellen, um Deutschland die Schuld an der Entwicklung
zum totalen Krieg zu geben. Auch soldıe Schuldfragen gehören zur Totalität
der weltgeschichtlichen Auseinandersetzungen. Le combat spirituel est aussi
brutal que la bataille d’hommes. Bevor die Völker jedoch wiederum in
einen totalen Krieg hineintaumeln, sollte man die Frage stellen, ob heute
wirklich unter den europäischen Nationen eine totale Feindschaft vorhanden
ist. Krieg und Feindschaft gehören zur Geschichte der Völker. Das schlimm-
ste Unheil aber tritt erst ein, wenn, wie im Kriege 1914—18, die Feind-
schaft sich aus dem Kriege entwickelt, statt daß, wie es richtig und sinnvoll
ist, eine vorher bestehende, unabänderliche, echte und totale Feindschaft zu
dem Gottesurteil eines totalen Krieges führt.

240 Der Begriff der Piraterie

29. Der Begriff der Piraterie (1937)

Die Konferenz von Nyon, die am 11. September 1937 zusammengetreten
ist, heißt Antipiraten- oder Piraterie-Konferenz (conference on piracy) und
spricht im amtlichen Text des am 14. September unterzeichneten Beschlusses
der neun Teilnehmermächte davon, daß bestimmte, gegen die Regeln von
Teil IV des Londoner Abkommens vom 22. April 1930 verstoßende Ver-
senkungen von Handelsschiffen durch U-Boote als „acts of piracy“ be-
handelt werden sollen. Nach der alten, auch anläßlich dieser Konferenz
oft wiederholten Formel gilt der Pirat als „Feind des Menschengeschlechts“,
hostis generis humani. Das wurde früher mit seiner „general hostility“
begründet, weil seine räuberischen Absichten unterschiedslos alle Staaten
treffen, weshalb jeder Staat ihn unschädlich machen darf. „Der solidarische
Feind“, sagt Karl Binding dazu, „muß den solidarischen Widerstand er-
zeugen.“

Nach der bisherigen Auffassung des kontinentalen Völkerrechts war
es für den Begriff der Piraterie wesentlich, daß sie sich in einem leeren
Raum völliger Nichtstaatlichkeit. abspielte. Unter diesem Gesichtspunkt
ist eine ganze Reihe negativer Begriffsmerkmale scharf und folgerichtig
herausgearbeitet worden. Nicht nur, daß der Schauplatz der Piraterie das
freie Meer ist als ein keiner staatlichen Gebietshoheit unterworfener
staatsfreier Raum. Als wesentlich galt auch, daß der Täter, sei es als Voraus-
setzung, sei es als Folge seiner Tat, „denationalisiert“, also wenn nicht
staatenlos, so doch jedenfalls von keinem Staat gehalten oder gar autori-
siert wird. Ferner durfte die Angriffsrichtung der Tat nicht gegen einen
bestimmten Staat gehen, sie mußte der Eventualität nach alle Staaten treffen,
das Motiv war private Bereicherung, man sprach vom „animus furandi“ usw.
Entsprechend der Gleichsetzung von staatlich und politisch galt die Piraterie
infolgedessen als eine typisch unpolitische Aktion. Die bisher beste deutsche
monographische Behandlung von Paul Stiel (Der Tatbestand der Piraterie,
1904, S. 80) schließt daraus in Übereinstimmung mit Hall, Rougier, Bishop:
„Ein Unternehmen, das politische Zwecke verfolgt, ist nicht Piraterie.“
Daraus wird sogar gefolgert, daß Handlungen revolutionärer Parteien, auch
wenn sie gegenüber Mächten begangen werden, von denen noch keine An-
erkennung als kriegführende Partei erfolgt ist, nicht als Piraterie gelten
können, „solange nur der politische Zweck der Maßnahme in ihnen erkenn-
bar ist“. Die Aktion gegen den Piraten ist infolgedessen ebenfalls un-
politisch. Sie ist kein Krieg, sondern entweder, nach der englischen Auf-
fassung, Strafjustiz oder, nach der kontinentalen Konstruktion, eine Maß-
nahme der internationalen Seepolizei.

In dieser ganzen, kontroversenreichen Lehre der Piraterie mischen sich
antike, mittelalterliche und neuzeitliche Begriffselemente, und es besteht
die Gefahr, daß die Wirklichkeit der heutigen Sachlage unter irreführen-
den Formeln und Begriffsresiduen verborgen bleibt. Wir sprechen hier

Der Begriff der Piraterie 241

nicht von Piraten des Altertums oder des Mittelalters, sondern von der
Gegenwart und dem Mittelmeer. Angesichts der wirklichen Organisation
der heutigen Staatenwelt wird jener wesentlich nichtstaatliche, unpolitische
Charakter der Piraterie sofort problematisch. Wer sich insbesondere die
staatlich-politische Lage des heutigen Mittelmeers vergegenwärtigt, steht
sofort vor der Frage, wo denn jener unpolitische Seeräuber den juristischen
Leerraum völliger Nichtstaatlichkeit finden soll, in dem er sein Gewerbe
betreibt. „Raubstaaten“ und „Barbaresken“ gibt es glücklicherweise nicht
mehr; sie sind seit der Eroberung Algiers vor über 100 Jahren ver-
schwunden. Revolutionäre Parteien sollen, wie gesagt, wegen ihres poli-
tischen Charakters nicht Piraten sein. Die moderne Technik der maritimen
Verkehrsmittel und Kriegswaffen hat zwar neue Möglichkeiten der Gewalt-
anwendung auf hoher See geschaffen, gleichzeitig aber auch an die Stelle
schwerbeweglicher, feudalständischer Gebilde die straff zentralisierten
Organisationen eines modernen Staates gesetzt und deren Kontrollmöglich-
keiten ungeheuer gesteigert. Man braucht nur die technischen Machtmittel
einer modernen Polizei mit denen des 18. und selbst noch des 19, Jahr-
hunderts zu vergleichen, um zu verstehen, was hier gemeint ist. Schon durch
diese technischen Mittel wird der moderne Staat immer geschlossener, in
diesem Sinne immer „totaler“, und wird der leere Raum der Nichtstaatlich-
keit, der für den Begriff der Piraterie verlangt wird, immer kleiner und
bedeutungsloser. Die Kehrseite dieser Totalität des Staates ist bekanntlich
eine entsprechend totale Verantwortlichkeit für alles, was in seinem perso-
nalen oder territorialen Machtbereich vor sich geht. Wie soll sich aber
heute ein verwegenes Individuum oder eine Räuberbande unter Ver-
meidung jeder Berührung mit irgendeinem Staat moderne Kriegsschiffe
und Betriebsmittel beschaffen? Wie soll sie sich auf „unpolitische“ Akte
beschränken, wenn nicht eine romantische Räuberbande, sondern ein ernst-
haft interessantes Objekt der internationalen Aktion von Großmächten in
Frage steht?

In den Lehrbüchern und systematischen Abhandlungen taucht die Figur
des Piraten meistens bei der Frage nach dem Subjekt des Völkerrechts auf.
Hier hat der Pirat noch ein theoretisch ganz interessantes, im übrigen aber
bescheidenes Plätzchen. Denn meistens wird ihm der Rang eines Völker-
rechtssubjekts abgesprochen. Seine Tat ist kein völkerrechtliches Delikt,
da nur Staaten als Völkerrechtssubjekte solche „völkerrechtlichen Delikte“
begehen können, während der Pirat gerade in voller Nichtstaatlichkeit
nur in den völkerrechtlich erweiterten Machtbereich eines Staates hinein-
gerät. Demnach wäre er als solcher überhaupt kein eigentliches inter-
nationales Problem. Das ist um so merkwürdiger, als andererseits gegen
ihn als „Feind des Menschengeschlechts“ plötzlich die ganze, sonst so zer-
rüttete Menschheit in einer Einheitsfront erscheint. Da dieser Feind der
Menschheit allerdings nur eine unpolitische Größe ist und man sich in
mancher Hinsicht durch das klassifiziert, was man als Feind anerkennt, so ist
eine Menschheit, die keinen anderen Feind mehr als diesen unpolitischen out-

16 1682

242 Der Begriff der Piraterie

law hat, eben selber auch nur eine unpolitische Größe. Inzwischen aber ist
das durch die Antipiraten-Konferenz bezeichnete Problem der Piraterie
gerade ein echtes internationales Problem geworden, von dem niemand
behaupten kann, daß es sich in einem Raume unpolitischer Nichtstaatlich-
keit bewege.

Der seit dem Auftreten der U-Boot-Waffe schwebende Streit um die
völkerrechtlichen Regeln des Gebrauchs dieser Waffe hat mit einem be-
deutenden Sieg der englischen Auffassung geendet. Allerdings ist das
kriegsrechtliche Abkommen der Washingtoner Konferenz vom: 6, Februar
1922 (Strupp, Documents V. 634) nicht ratifiziert. Es geht in Art. 1 Abs. 2
von dem heute anerkannten Grundsatz aus, daß kriegführende U-Boote
den allgemeinen Regeln des Seekriegsrechts über die Wegnahme von
Handelsschiffen unterliegen, erklärt dann aber in Art. 3 weiter, daß jede
„im Dienst irgendeiner Macht stehende Person, welche diese Regeln ver-
letzt, „whether or not such person is under orders of a governmental
superior“, verantwortlich gemacht wird „as if for an act of piracy“. Art. 4
nimmt dann sogar noch ausdrücklich auf den Krieg von 1914—18 Bezug.
Der Teil IV des Londoner Abkommens vom 22. April 1930 dagegen spricht
nicht von Piraterie, sondern stellt in seinem Art. 22 die Pflicht der U-Boote,
sich in ihrer Aktion an die für andere Kriegsschiffe geltenden Regeln zu
halten, fest, wobei er insbesondere die Pflicht vorheriger Warnung und der
Rettung von Passagieren, Besatzung und Schiffspapieren erwähnt. Das
Deutsche Reich ist dieser Regelung des Art. 22 am 23. November 1936 bei-
getreten und hat sie als von diesem Tage ab verbindlich angenommen. Im
Text der deutschen Note, die den Beitritt erklärt, ist der Wortlaut des
Art. 22 nochmals wiederholt. Die Völkerrechtswidrigkeit eines Verstoßes
gegen diese Regelung steht damit fest. Selbstverständlich bleibt aber die
andere Frage, nämlich das Problem der „Piraterie“ und die Übertragung
eines derartig folgenreichen Begriffes auf solche Völkerrechtswidrigkeiten,
durchaus offen. Nicht jeder Verstoß gegen Regeln des Seekriegsrechts
ist „Piraterie“ mit der Folge, daß ein Staat verpflichtet ist, die Staats-
angehörigen oder Staatsorgane, für die er verantwortlich ist, gegenüber
anderen Staaten preiszugeben und auszuliefern, indem er sie in den leeren
Raum der Nichtstaatlichkeit hineinstößt, der bisher die rechtliche Voraus-
setzung der Piraterie gewesen ist.

Angesichts der oben angedeuteten Entwicklung der modernen maritimen
Technik entstehen gewiß zahlreiche neuc seerechtliche Probleme. Sie dürfen
aber weder auf die Formeln des alten, inzwischen romantisch gewordenen
Seeräubertums gebracht, noch als Neubelebung der bekannten Streitfragen
des Weltkrieges 1914—18benutzt werden. Sie gehören vielmehr in das große
Gebiet der Versuche einer neuen und echten zwischenstaatlich-europäischen
Ordnung. Auf der einen Seite stehen sie in Verbindung mit den Bestrebungen,
den Krieg durch kollektives Vorgehen verschiedener Art (internationale
Polizei, Bestrafung des Rechtsbrechers, Ächtungen und Sanktionen) zu er-
setzen und eine aktionsfähige Größe zu schaffen, die „im Namen der Mensch-

Der Begriff der Piraterie 243

heit“ handelt. Auf der anderen Seite ist hier die völkerrechtliche Entwick-
lung zu beachten, auf die im Juniheft dieser Zeitschrift (S. 141)! aufmerksam
gemacht wurde, daß nämlich heute, wo das unmittelbare Aufeinander-
prallen totaler Staaten in einem totalen Kriege vermieden werden soll,
Übergänge und Zwischenbegriffe zwischen offenem Krieg und wirklichem
Frieden auftreten, weil schon die bloße Möglichkeit eines totalen Krieges
die Absteckung solcher Zwischenbildungen nahelegt. Sollte sich die eng-
lische Auffassung der U-Boot-Piraterie als ein allgemeiner Völkerrechts-
begriff durchsetzen, so hätte der Begriff der Piraterie seinen Platz im
System des Völkerrechts gewechselt. Er wäre aus dem leeren Raum un-
_ politischer Nichtstaatlichkeit in jenen für das Völkerrecht der Nachkriegs-
zeit typischen Raum der Zwischenbegriffe zwischen Krieg und Frieden ver-
legt worden,

Es handelt sich um den Aufsatz „Totaler Feind, totaler Krieg, totaler Staat“
abgedruckt in unserer Sammlung Nr.28, oben 5.235 f. BE RN,

16*

30. Überdas Verhältnis der Begriffe Krieg und Feind (1938)

1. Feind ist heute der primäre Begriff, Das gilt aller-
dings nicht für Turnier-, Kabinetts- und Duellkriege oder ähnliche nur
„agonale“ Kriegsarten. Agonale Kämpfe rufen mehr die Vorstellung einer
Aktion als eines Zustandes hervor. Verwendet man nun die alte und
anscheinend unvermeidliche Unterscheidung von „Krieg als Aktion“ und
„Krieg als Zustand (status)“, so ist beim Krieg als Aktion bereits in
Schlachten und militärischen Operationen, also in der Aktion selbst, in den
„Feindseligkeiten“, den hostilifes, ein Feind als Gegner (als Gegenüber)
so unmittelbar gegenwärtig und sichtbar gegeben, daß er nicht noch voraus-
gesetzt zu werden braucht. Anders beim Krieg als Zustand (status). Hier ist
ein Feind vorhanden, auch wenn die unmittelbaren und akuten Feindselig-
keiten und Kampfhandlungen aufgehört haben. Bellum manet, pugna
cessat. Hier ist die Feindschaft offenbar Voraussetzung des Kriegs-
zustandes. In der Gesamtvorstellung „Krieg“ kann das eine oder das
andere, Krieg als Aktion oder Krieg als Zustand, überwiegen. Doch kann
kein Krieg restlos in der bloßen unmittelbaren Aktion aufgehen, ebenso-
wenig wie er dauerd nur „Zustand“ ohne Aktionen sein kann.

Der sogenannte totale Krieg muß sowohl als Aktion wie auch als Zustand
total sein, wenn er wirklich total sein soll. Er hat daher seinen Sinn in
einer vorausgesetzten, begrifflich vorangehenden Feindschaft. Deshalb kann
er auch nur von der Feindschaft her verstanden und definiert werden.
Krieg in diesem totalen Sinne ist alles, was (an Handlungen und Zuständen)
aus der Feindschaft entspringt. Nicht wäre es sinnvoll, daß die Feindschaft
erst aus dem Kriege oder erst aus der Totalität des Krieges entsteht oder
gar zu einer bloßen Begleiterscheinung der Totalität des Krieges herab-
sinkt. Man sagt mit einer oft wiederholten Redewendung, daß die euro-
päischen Völker im Sommer 1914 „in den Krieg hineingetaumelt“ sind. In
Wirklichkeit sind sie allmählich in die Totalität des Krieges hinein-
geglitten, und zwar in der Weise, daß der kontinentale, militärische Kom-
battantenkrieg und der englische, außermilitärische See-, Blockade- und
Wirtschaftskrieg sich (auf dem Wege über Repressalien) gegenseitig
weitertrieben und in die Totalität steigerten. Hier entstand also die Totali-
tät des Krieges nicht aus einer vorangehenden, totalen Feindschaft, viel-
mehr wuchs die Totalität der Feindschaft aus einem allmählich total wer-
denden Krieg. Die Beendigung eines solchen Krieges war notwendiger-
weise kein „Vertrag“ und kein „Frieden“ und erst recht kein „Friedens-
vertrag“ im völkerrechtlichen Sinne, sondern ein Verdammungsurteil der

Über das Verhältnis der Begriffe Krieg und Feind 245

Sieger über den Besiegten. Dieser wird um so mehr nachträglich zum Feind
gestempelt, je mehr er der Besiegte ist.

2. Im Paktsystem der Genfer Nachkriegspolitik wird der Angreifer
als Feind bestimmt. Angreifer und Angriff werden tatbestandsmäfig
umsehrieben: wer den Krieg erklärt, wer eine Grenze überschreitet, wer
ein bestimmtes Verfahren und bestimmte Fristen nicht einhält usw., ist
Angreifer und Friedensbrecer. Die völkerrechtliche Begriffsbildung wird
hier zuschends kriminalistisch - strafgesetzlich. Der Angreifer wird im
Völkerrecht das, was im heutigen Strafrecht der Delinquent, der „Täter“
ist, der ja auch eigentlich nicht ein „Täter“, sondern ein „Untäter“ heißen
mültte, weil seine angebliche Tat in Wahrheit eine Untat ist!. Diese Krimi-
nalisierung und Vertatbestandlichung von Angriff und Angreifer hielten
die Juristen der Genfer Nachkriegspolitik für einen juristischen Fortschritt
des Völkerrects. Der tiefere Sinn aller solcher Bemühungen um die Defi-
nition des „Angreifers“ und die Präzisierung des Tatbestandes des „An-
griffs“ liegt aber darin, einen Feind zu konstruieren und dadurch einem
sonst sinnlosen Krieg einen Sinn zu geben. Je automatischer und mecha-
nischer der Krieg wird, um so automatischer und mechanischer werden
solche Definitionen. Im Zeitalter des echten Kombattantenkrieges brauchte
es keine Schande und keine politische Dummheit, sondern konnte es Ehren-
sache sein, den Krieg zu erklären, wenn man sich mit Grund bedroht oder
beleidigt fühlte (Beispiel: die Kriegserklärung Kaiser Franz Josefs an
Frankreich und Italien 1859), Jetzt, im Genfer Nadıkriegs-Völkerrecht, soll
es ein krimineller Tatbestand werden, weil der Feind zum Verbrecher
gemacht werden soll.

3 Freund und Feind haben in den verschiedenen Sprachen und
Sprachgruppen eine sprachlich und logisch verschiedene Struktur. Nacı
deutschem Sprachsinn (wie in vielen anderen Sprachen) ist „Freund“
ursprünglich nur der Sippengenosse. Freund ist also ursprünglich nur der
Blutsfreund, der Blutsverwandte, oder der durh Heirat, Schwurbrüder-
schaft, Annahme an Kindes Statt oder durch entsprechende Einrichtungen
„verwandt Gemachte“. Vermutlich ist erst durch den Pietismus und ähn-
liche Bewegungen, die auf dem Weg zum „Gottesfreund“ den „Seelen-
freund“ fanden, die für das 19. Jahrhundert typische, aber auch heute noch
verbreitete Privatisierung und Psychologisierung des Freundbegriffes ein-
getreten. Freundschaft wurde dadurch eine Angelegenheit privater
Sympathiegefühle, schließlich gar mit erotischer Färbung in einer Mau-
passant-Atmosphäre.

Das deutsche Wort „Feind“ ist etymologisch weniger klar zu bestimmen.
Seine eigentliche Wurzel liegt, wie es in Grimms Wörterbuch heißt, „noch
unaufgehellt“. Nach den Wörterbüchern von Paul, Heyne und Weigand soll
es (im Zusammenhang mit fijan-hassen) den „Hassenden“ bedeuten. Ich
will mich nicht in einen Streit mit Sprachforschern einlassen, sondern möchte

ı Der Versuch, kriminelle „Tätertypen“ zu finden, würde zu der Paradoxie von
„Untäter-Typen“ führen.

246 Über das Verhältnis der Begriffe Krieg und Feind

einfach dabei bleiben, daß Feind in seinem ursprünglichen Spradsinn den-
jenigen bezeichnet, gegen den eine Fehde geführt wird. Fehde und Feind-
schaft gehören von Anfang an zusammen. Fehde bezeichnet, wie Karl von
Amira (Grundriß des Germanischen Rechts, 3. Auflage, 1913, 5.238) sagt,
„zunächst nur den Zustand eines der Todfeindschaft Ausgesetzten“. Mit der
Entwicklung der verschiedenen Arten und Formen der Fehde wandelt sich
auch der Feind, das heißt der Fehdegegner. Die mittelalterliche Unter-
scheidung der nichtritterlichen von der ritterlichen Fehde (vgl. Claudius
Frhr. von Schwerin, Grundzüge der Deutschen Rechtsgeschichte, 1934, S. 195)
zeigt das am deutlichsten. Die ritterliche Fehde führt zu festen Formen und
damit auch zur agonalen Auffassung des Fehdegegners.

In anderen Sprachen ist der Feind sprachlich nur negativ bestimmt als
der Nicht-Freund. So in den romanischen Sprachen, seitdem im universalen
Frieden der Pax Romana innerhalb des Imperium Romanum der hostis-
Begriff verblaßt oder zu einer innerpolitischen Angelegenheit geworden
war: amicus-inimicus; ami-ennemi; amico-nemico usw. In slavischen
Sprachen ist der Feind ebenfalls der Nicht-Freund: prijatelj-neprijatelj
usw. !. Im Englischen hat das Wort. enemy das germanische Wort foe (das
ursprünglich nur den Gegner im tödlichen Kampf, dann jeden Feind be-
deutete) ganz verdrängt. E

4. Wo Krieg und Feindschaft sicher bestimmbare und einfach feststell-
bare Vorgänge oder Erscheinungen sind, kann alles, was nicht Krieg ist,
eo ipso: Friede, was nicht Feind ist: eo ipso: Freund heißen. Umgekehrt:
wo Friede und Freundschaft selbstverständlich und normal das Gegebene
sind, kann alles, was nicht Friede ist: Krieg, und was nicht Freundschaft
ist: Feindschaft werden. Im ersten Fall ist der Friede, im zweiten Fall der
Krieg von dem bestimmt Gegebenen her negativ bestimmt. Im ersten Fall
ist aus demselben Grunde Freund der Nicht-Feind, im zweiten Falle Feind
der Nict-Freund. Vom Freund als bloßem Nicht-Freind ging zum Beispiel
die strafrechtliche Auffassung der „Feindlichen Handlungen gegen befreun-
dete Staaten“ (vgl. Vierter Abschnitt des Zweiten Teiles des Deutschen
Reichsstrafgesetzbuches, 38 102—104) aus: befreundet ist danach jeder
Staat, mit dem der eigene Staat sich nicht im Kriege befindet. Der tschecho-
slowakische Staat unter dem Staatspräsidenten Benesch wäre danach im
Mai und September 1938 ein mit dem Deutschen Reich befreundeter
Staat gewesen! ?

Diese Fragestellung (welcher Begriff ist so bestimmt gegeben, daß
dadurch der andere Begriff negativ bestimmt werden kann?) ist schon aus
dem Grunde notwendig, weil wohl alle bisherigen völkerrechtlichen Er-
örterungen darüber, ob eine Aktion Krieg ist oder nicht, davon ausgehen,
daß die Disjunktion von Krieg und Frieden restlos und ausschließlich ist,
das heißt, daß von selbst und ohne dritte Möglichkeit das eine von beiden

ı) Nachträglich (Juli 1939) hat mir mein indologischer Kollege von der Berliner
Universität, Prof. Breloer, Beispiele aus dem Indischen, insbesondere den charakteri-
schen Ausdruck „a— mithra“ (Nicht-Freund für Feind) mitgeteilt.

Über das Verhältnis der Begriffe Krieg und Feind 247

(entweder Krieg oder Frieden) anzunehmen ist, wenn das andere nidıt vor-
liegt. Inter pacem et bellum nihil est medium!. Anläßlich des Vorgehens
Japans gegen China 1931/32 zum Beispiel ist zur Abgrenzung der (noch
keinen Krieg darstellenden) militärischen Repressalien vom Krieg stets
mit dieser Begriffsmechanik gearbeitet worden. Dieses nihil medium ist
aber gerade die Situationsfrage. Richtigerweise muß die völkerrechtliche
Frage so gestellt werden: Sind militärische Gewaltmaßnahmen, insbeson-
dere militärische Repressalien, mit dem Frieden vereinbar oder nicht, und
wenn sie es nicht sind, sind sie dann aus diesem Grunde Krieg? Das wäre
eine Fragestellung. die vom Frieden als konkreter Ordnung ausgeht. Den
besten Ansatz zu ihr finde ich bei Arrigo Cavaglieriin einem Aufsatz aus
dem Jahre 1915°. Dort sagt er in der Sache: militärische Gewaltmaßnahmen
sind mit dem Friedenszustand unvereinbar, also sind sie Krieg. Das Inter-
essante an seiner Gedankenführung ist die Auffassung des Friedens als
konkreter und geschlossener Ordnung und als des stärkeren, daher maß-
gebenden Begriffes. Die meisten sonstigen Erörterungen sind weniger klar
in der Fragestellung und bewegen sich in dem leeren Klipp-Klapp einer
scheinpositivistischen Begriffsalternative.

Ob man nun Krieg annimmt, weil kein Frieden ist, oder Frieden, weil
kein Krieg ist, in beiden Fällen müßte vorher gefragt werden, ob es denn
wirklich kein drittes, keine Zwischenmöglickeit, kein nihil medium gibt.
Das wäre natürlich eine Abnormität, aber es gibt eben auch abnorme
Situationen. Tatsächlich besteht heute eine solche abnorme Zwischenlage
zwischen Krieg und Frieden, in der beides gemischt ist. Sie hat drei
Ursachen: erstens die Pariser Friedensdiktate; zweitens das Kriegs-
verhütungssystem der Nachkriegszeit mit Kelloggpakt und Völkerbund?;
und drittens die Ausdehnung der Vorstellung vom Kriege auch auf nichtmili-
tärische (wirtschaftliche, propagandistische usw.) Betätigungen der Feind-
schaft. Jene Friedensdikate wollten ja aus dem Frieden eine „Fortsetzung
des Krieges mit anderen Mitteln“ machen. Sie haben den Feindbegriff so
weit getrieben, daß dadurch nicht nur die Unterscheidung von Kombattan-
ten und Nicht-Kombattanten, sondern sogar die Unterscheidung von Krieg
und Frieden aufgehoben wurde. Gleichzeitig aber suchten sie diesen un-
bestimmten und absichtlich offengehaltenen Zwischenzustand zwischen

ı Cicero in der 8. Philippika: zitiert bei Hugo Grotius, de jure belli ac pacis,
Buch III, Cap. 21 8 1. i

2 Note critiche su la teoria dei mezzi coercitivi al difuori della guerra, Rivista
di diritto internazionale, Bd. IX (1915) S.23#f., 305ff. Später hat Cavaglieri seine
Meinung unter dem Eindruck der Praxis geändert: Corso di diritto internazionale,
3. Aufl. 1934 S. 555; Recueil des Cours de !’Academie Internationale de Droit Inter-
national (1929 I) S. 576ff. Das für unsern Zusammenhang allein Entscheidende ist
seine von einem starken Begriff des Friedens ausgehende Fragestellung.

® „Die Wirkung vom Völkerbundpakt und Kelloggpakt scheint die werden zu
wollen, daß in Zukunft zwar keine Kriege mehr geführt werden, aber militärische
Aktionen größten Stils sich als ‚bloße Feindseligkeiten‘ ausgeben, was kein Fort-
schritt, sondern ein Rückschritt ist“, Josef L. Kunz, Kriegsrecht und Neutralitätsrecht, :
1935, S.8, Anm. 37. Vorzüglich: Frhr. von Freytagh-Loringhoven, Zeitschr. d. Akad.
f. Deutsches Recht, 1. März 1938, S. 146.

248 Über das Verhältnis der Begriffe Krieg und Feind

Krieg und Frieden durch Pakte zu legalisieren und juristisch als den
normalen und endgültigen Status quo des Friedens zu fingieren. Die
typische Rechtslogik des Friedens, typische Rechtsvermutungen, von denen
der Jurist bei einer echt befriedeten Lage ausgehen kann und muß, wurden
dieser abnormen Zwischenlage aufgepfropft. Zunächst schien das für die
Siegermächte vorteilhaft zu sein, weil sie eine Zeitlang ä& deux mains
spielen konnten und, je nachdem sie Krieg oder Frieden annahmen, auf
jeden Fall die Genfer Legalität auf ihrer Seite hatten, während sie deren
Begriffe, wie Paktbruch, Angriff, Sanktionen usw. ihrem Gegner in den
Rücken stießen. In einem solchen Zwischenzustand zwischen Krieg und
Frieden entfällt der vernünftige Sinn, den die Bestimmung des einen
Begriffes durch den andern, des Krieges durch den Frieden oder des Frie-
dens durch den Krieg, sonst haben könnte. Nicht nur die Kriegserklärung
wird gefährlich, weil sie den Kriegerklärenden von selbst ins Unrecht setzt,
sondern jede abgrenzende Kennzeichnung militärischer sowohl als auch
nichtmilitärischer Aktionen als „friedlich“ oder „kriegerisch“ wird sinnlos,
weil nichtmilitärische Aktionen in wirksamster, unmittelbarster und inten-
sivster Weise feindliche Aktionen sein können, während umgekehrt miili-
tärische Aktionen unter feierlicher und energischer Inanspruchnahme
freundschaftlicher Gesinnung vor sich gehen können.

Praktisch wird die Alternative von Krieg und Frieden in einer solchen
Zwischenlage noch wichtiger, denn jetzt wird alles Rechtsvermutung und
Fiktion, ob man nun annimmt, daß alles, was nicht Friede Krieg ist, oder
ob, umgekehrt, alles was nicht Krieg deshalb von selbst Friede ist. Das
ist der bekannte „Stock mit zwei Enden“. Jeder kann nach beiden Seiten
argumentieren und den Stock bald an dem einen oder dem andern Ende
anfassen. Alle Versuche, eine Definition des Krieges zu geben, müssen hier
bestenfalls in einem ganz subjektivistischen und voluntaristischen Dezisio-
nismus enden: Krieg liegt dann vor, wenn eine aktiv werdende Partei
Krieg will. „Als einzig zuverlässiges Unterscheidungsmerkmal (heißt es
in einer neulich erschienenen, anerkennenswert tüchtigen Monographie
zum völkerrechtlihen Kriegsbegriff) bleibt somit nur der Wille der strei-
tenden Parteien. Ist er darauf gerichtet, die Gewaltmaßnahmen als
kriegerische abzuwickeln, so herrscht Krieg, andernfalls Frieden‘*. Dieses
„andernfalls Frieden“ ist leider nicht wahr. Dabei soll der
Wille eines einzigen Staates zur Erfüllung des Kriegsbegriffs genügen,
gleichgültig, auf welcher Seite er vorliegt?. Ein solcher Dezisionismus ent-
spricht zwar der Lage. Er äußert sich zum Beispiel in entsprechender
Weise darin, daß der politische Charakter einer völkerrechtlichen Streitig-
keit nur noch rein dezisionistisch durch den Willen jedes Streitenden
bestimmt wird, auch hier also der Wille das „unmittelbare Kriterium des

! Georg Kappus, Der völkerrechtliche Kriegsbegriff in seiner Abgrenzung
gegenüber militärischen Repressalien, Breslau 1936, S. 57.

2G.Kappus,a..a.0.5.6.

Uber das Verhältnis der Begriffe Krieg und Feind 249

Politischen“ wird‘. Was bedeutet das aber für unsere Frage nach dem
Verhältnis von Krieg und Frieden? Es zeigt, daß die Feindschaft, der
animus hostilis, der primäre Begriff geworden ist. Das hat in dem gegen-
wärtigen Zwischenzustand zwischen Krieg und Frieden eine ganz andere
Tragweite als frühere „subjektive“ oder „Willenstheorien“ des Kriegs-
begriffes. Zu allen Zeiten hat es „halbe“, „partielle“ und „unvollkommene“,
„beschränkte“ und „getarnte“ Kriege gegeben, und der vom Lytton-Bericht
für das Vorgehen der Japaner gebrauchte Ausdruck „war disguised“ wäre
insofern an sich nichts Neues. Das Neue ist der juristisch ausgebaute, durch
Kelloggpakt und Völkerbund institutionalisierte Zwischenzustand zwischen
Krieg und Frieden, der alle jene negativen Feststellungen — mögen sie
vom Nichtfrieden auf den Krieg oder vom Nichtkrieg auf den Frieden
schließen — heute unrichtig macht.

Der Pazifist Hans Wehberg sagte im Januar 1932 zum Mandschurei-
konflikt: Was nicht Krieg ist, ist im völkerrectlich juristischen Sinne
Friede. Das bedeutete damals praktisch: Das Vorgehen der Japaner in
China war nicht Krieg, sie waren also nicht „zum Kriege geschritten“ im
Sinne des Genfer Völkerbundspaktes und die Voraussetzung für Völker-
bundssanktionen (wie sie im Herbst 1935 gegen Italien unternommen wur-
den) war nicht gegeben. Wehberg hat seine Meinung und seine Formu-
lierung später geändert*, aber die eigentliche Logik des begrifflichen Ver-
hältnisses solcher negativen Bestimmungen hat er bis heute nicht erkannt.
Es handelt sich weder um „subjektive“, noch um „objektive“ Theorien des
Kriegsbegrilfes im allgemeinen, sondern um das Problem der besonderen
Zwischenlage zwischen Krieg und Frieden. Für die Genfer Art von Pazifis-
mus ist es typisch, daß sie aus dem Frieden eine juristische Fiktion macht:
Friede ist alles, was nicht Krieg ist, Krieg aber soll dabei nur der mili-
tärische Krieg alten Stiles mit animus belligerandi sein. Ein armseliger
Friede! Für diejenigen, die mit außermilitärischen, zum Beispiel wirtschaft-
lichen Zwangs- und Einwirkungsmöglichkeiten ihren Willen durchsetzen
und den Willen ihres Gegners brechen können, ist es ein Kinderspiel, den
militärischen Krieg alten Stils zu vermeiden, und diejenigen, die mit mili-
tärischer Aktion vorgehen, brauchen nur energisch genug zu behaupten,
daß ihnen jeder Kriegswille, jeder animus belligerandi fehlt.

5. Der sogenannte totale Krieg hebt den Unterschied von Kom-
battanten und Nichtkombattanten auf und kennt neben dem militärischen
auch einen nichtmilitärischen Krieg (Wirtschaftskrieg, Propagandakrieg
usw.) als Ausfluß der Feindschaft. Die Aufhebung der Unterscheidung von
Kombattanten und Nichtkombattanten ist hier aber eine (im Hegelschen
Sinne) dialektische Aufhebung. Sie bedeutet infolgedessen nicht etwa,
daß diejenigen, die früher Nichtkombattanten waren, sich nunmehr einfach

* Onno Oncken, Die politischen Streitigkeiten im Völkerrecht; ein Beitrag zu
den Grenzen der Staatengerichtsbarkeit, Berlin 1936.

® Vgl. Die Friedenswarte, Januarheft 1932, S. 1—13, mit Heft 3/4 von 1938, S. 140:
ferner Nr. 19 unserer Sammlung oben S. 162.

950 Über das Verhältnis der Begriffe Krieg und Feind

in Kombattanten alten Stils verwandeln. Vielmehr verändern sih beide
Seiten, und der Krieg wird auf einer ganz neuen, gesteigerten Ebene als
eine nicht mehr rein militärische Betätigung der Feindschaft weitergeführt.
Die Totalisierung besteht hier darin, daß auch außermilitärische Sacı-
gebiete (Wirtschaft, Propaganda, psychische und moralische Energien der
Nichtkombattanten) in die feindliche Auseinandersetzung einbezogen wer-
den. Der Schritt über das rein Militärische hinaus bringt nicht nur eine
quantitative Ausweitung, sondern auch eine qualitative Steigerung. Daher
bedeutet er keine Milderung, sondern eine Intensifizierung der Feindschaft.
Mit der bloßen Möglichkeit einer solchen Steigerung der Intensität werden
dann auch die Begriffe Freund und Feind von selbst wieder politisch und
befreien sich auch dort, wo ihr politischer Charakter völlig verblaßt war,
aus der Sphäre privater und psychologischer Redensarten!.

6. Der Begriff der Neutralität im völkerrechtlichen Sinne ist eine
Funktion des Kriegsbegriffes. Die Neutralität wandelt sich daher mit dem
Krieg. Sie kann, praktisch gesehen, heute in vier verschiedenen Bedeutungen
unterschieden werden,denen vier verschiedeneSituationen zugrunde liegen:

a) Gleichgewicht der Macht von Neutralen und Kriegführenden: hier ist
die „klassische“ in „Unparteilichkeit“ und paritätischem Verhalten be-
stehende Neutralität sinnvoll, möglich und sogar wahrscheinlich; der Neu-
trale bleibt Freund — amicus — jedes der Kriegführenden: amitie im-
partiale;

b) eindeutige Machtüberlegenheit der Kriegführenden über die Neu-
tralen: hier wird die Neutralität ein stillschweigender Kompromiß zwischen
den Kriegführenden, eine Art Niemandsland oder stillschweigend verein-
barter Ausklammerung aus dem Kriegsbereich nach Maßgabe des Macdt-
gleichgewichts der Kriegführenden (Weltkrieg 1917/18);

c) eindeutige Machtüberlegenheit der Neutralen über die Kriegführen-
den: hier können die starken Neutralen den schwachen Kriegführenden
einen Spielraum für die Kriegführung anweisen. Im reinsten Falle wäre
das der von Sir John Fisher Williams in die Völkerrechtslehre eingeführte
Begriff des „dog-fight“;

d) volle Beziehungslosigkeit (bei großer Entfernung oder genügend
autarker, isolierbarer Macht): hier zeigt sich, daß Neutralität nicht Iso-
lation, und daß Isolation (das heiftt völlige Absonderung und Beziehungs-
losigkeit) etwas anderes als Neutralität ist; der sich Isolierende will weder
Feind noch Freund eines der Kriegführenden sein.

In dem (oben unter 4.) behandelten Zwischenzustand zwischen Krieg und
Frieden hängt die sachliche Entscheidung darüber, ob der Fall der
Neutralität mit allen Neutralitätsrechten und Pflichten gegeben ist, davon
ab, ob Krieg das ist, was nicht Frieden ist oder umgekehrt. Wenn diese
Entscheidung rein dezisionistisch von jedem für sich getroffen wird, ist

* Als ihm der behandelnde Zahnarzt sagte: „Sie sind kein Held“, erwiderte

W. Gueydan de Roussel: „Sie sind ja auch nicht mein Feind“.
® Vgl. in dieser Sammlung Nr. 31 „Das neue Vae Neutris!“, unten S. 251.

Das neue Vae Neutris! 251

nicht einzusehen, warum nur der Kriegführende und nicht auch der Neu-
trale rein dezisionistisch entscheiden soll. Der Inhalt der Neutralitäts-
pflichten erweitert sich mit der Erweiterung des Kriegsinhaltes. Wo man
aber nicht mehr unterscheiden kann, was Krieg und was Frieden ist, da
wird es noch schwerer zu sagen, was Neutralität ist.

31. Das neue Vae Neutris! (1938)

Ein englischer Autor von hohem Rang und repräsentativer Bedeutung,
Sir John Fisher Williams, hat am Schluß eines Aufsatzes in dem von ihm
mit herausgegebenen British Yearbook of International Law (Bd. XVII
1936 148/9) eine Prognose gestellt, die die größte Beachtung verdient. Der
berühmte englische Völkerbundsjurist gibt hier einen Ausblick in die
Zukunft, der den Ernst der Lage erkennen läßt und den Kernpunkt der
gegenwärtigen Entwicklung des Völkerrechts klarer und schärfer zum
Bewußtsein bringt als jede weitere Rede oder Argumentation. Sir John
Fisher. Williams sagt, die kommende Generation werde wahrscheinlich
eher die Pflichten als die Rechte der Neutralen in den Vordergrund
stellen. Außerdem aber könnten Kriege kommen, in denen — wenn nicht
durch eine Aktion, so doch in Gedanken — nicht Stellung zu nehmen, für
jeden sittlich denkenden Menschen unmöglich würde. In einem solchen
Welikriege, der kein bloßer „dog-fight“ wäre und mit allen moralischen
Energien geführt würde, könnte die Neutralität, mag sie auch respektabel
sein, doch nicht sehr weitgehend respektiert werden. Dante, so schließt der
englische Rechtsgelehrte, hat diejenigen Engel, die in dem großen Kampf
zwischen Gott und dem Teufel neutral blieben, besonderer Verachtung und
Strafe überliefert, nicht nur weil sie ein Verbrechen begingen, indem sie
ihre Pflicht, für das Recht zu kämpfen, verletzt, sondern auch deshalb, weil
sie ihr eigenstes, wahrstes Interesse verkannt haben; die Neutralen eines
solchen Kampfes träfe also ein Schicksal, dem nicht nur Dante, sondern
auch Machiavelli zustimmen würde.

Damit ist vor das Vae Victis! noch ein warnendes Vae Neutris! gestellt.
Es bezieht sich natürlich nicht auf tolerierte Kleinkriege oder Konflikte
von peripherer Bedeutung — „dog-fights“ nimmt der Engländer ausdrück-
lich aus — wohl aber auf die eigentliche, große Auseinandersetzung. Daß
der Aufsatz die inzwischen längst gescheiterten Sanktionsversuche des
Genfer Völkerbundes gegen Italien behandelt, macht diesen Teil seiner
Ausführungen nicht etwa zu einer überholten Angelegenheit. Die tiefer
liegende Frage ist noch ungelöst, und jede neue Krisis verschärft sie nur.
Es handelt sich nämlich um das Problem des gerechten Krieges im Sinne
der Beseitigung des bisherigen, nichtdiskriminierenden völkerrechtlichen
Kriegsbegriffes. Das Neutralitätsrecht ist von jedem Wandel des Kriegs-

253 Das neue Vae Neutris!

begriffes abhängig und der sicherste Prüfstein für eine grundsätzliche
Änderung. Bisher war die Eigenart und die juristische Struktur der
völkerrectlichen Neutralität durch die Pflicht zu strengster Unparteilich-
keit, d. h. insbesondere zu einer Nichtparteinahme zugunsten des Recdits
oder Unrects eines der Kriegführenden gekennzeichnet. Die kritischen
Ereignisse der letzten Jahre haben das Problem bereits zu der Frage zu-
gespitzt, wieweit es überhaupt noch eine völkerrechtliche Neutralität geben
kann, so daß sich hier, entsprechend dem begrifflichen Dilemma: Krieg
oder Nichtkrieg? die andere damit zusammenhängende, ebenso strikte
Alternative: Neutralität oder Nichtneutralität? erhebt und ihr gegenüber
alle Versuche einer vermittelnden oder differenzierenden Abstufung und
Anpassung als bloß tolerierte Zwischenbildungen erscheinen. Die Lage
der einzelnen Staaten ist hier begreiflicherweise sehr verschieden. Insofern
gibt es viele „Differenzierungen“. Daß aber im ganzen eine echte Alter-
native mit Zwangscharakter vorliegt, läßt sich an der Haltung der Ver-
einigten Staaten von Amerika erkennen, in der seit dem Beginn des Welt-
krieges zwei extreme gegensätzliche Auffassungen zutage treten: auf der
einen Seite eine überaus streng, geradezu rigoros aufgefaßte Neutralität
im Sinne des überlieferten, nichtdiskriminierenden Kriegsbegriffs, mit
einer Unparteilichkeit, die jede Stellungnahme zugunsten oder ungunsten
des Rechts einer kriegführenden Partei als eine Pflichtverletzung, ja
geradezu als eine völkerrectliche Sünde ansieht, also eine, wenn ich so
sagen darf, fast den Atem anhaltende Passivität gegenüber jedem Konflikt
dritter Staaten; und auf der anderen Seite der extrem entgegengesetzte
Anspruch, im Namen der Menschheit, der Demokratie und des Völker-
rechts als Schiedsrichter über Recht und Unrecht des Krieges aufzutreten
und die Entscheidung an sich zu reißen. Jeder, der sich der Haltung des
Präsidenten Wilson in der Zeit von 1914 bis 1919 erinnert und insbesondere
seine Erklärungen vom 19. August 1914 mit der vom 2. April 1917 ver-
gleicht, wird die symptomatische Bedeutung dieses Übergangs von dem
einen zum andern Extrem ohne weiteres verstehen.

Ich sehe in dem Zwangscharakter eines solchen Dilemmas ein sicheres
Anzeichen dafür, daß der Begriff der Neutralität zusammen mit dem Begriff
des Krieges in ein völlig neues Entwicklungsstadium eingetreten ist, mit
der Folge, daß er sich nicht teilen oder aufspalten läßt, obwohl die Völker-
bundssatzung, insbesondere mit ihrer Regelung des Art. 16, gerade durch
solche Halbierungen der harten Entscheidung zu entgehen sucht. Aber das
Wesen der Neutralität ist Unparteilichkeit. Diese kann nuanciert und
in mancher Hinsicht vielleiht auch differenziert, sie kann aber nicht in
eine militärische, eine wirtschaftlich-finanzielle und eine juristische und
moralische Seite halbiert, gedrittelt oder geviertelt werden. Der Satz Ham-
marskjölds: „on est neutre, ou on ne l’est pas“ bleibt im wesentlichen
immer richtig. Ein dritter Staat, der einer kriegführenden Partei mit dem
Ansprud einer völkerrechtlich beachtlichen Stellungnahme im eigentlichen
Sinne des Wortes „Recht“ gibt, ist nicht mehr neutral, gleichgültig, welche

Das neue Vae Neutris! 253

praktischen Folgerungen er aus jener Stellungnahme zieht. Folgert er
unter Berufung auf Art. 16 oder mit irgendeiner anderen Begründung
daraus ein Recht, sich an juristischen und moralisch-propagandistischen
Diskriminierungen oder wirtschaftlichen und finanziellen Zwangsmaß-
nahmen zu beteiligen, so kann er nicht daran festhalten, daß er „im
übrigen“ neutral sei. Das ist die wichtige und folgenreiche Erkenntnis,
deren Ernst in den oben zitierten Sätzen von Sir John Fisher Williams
mit warnender Eindringlichkeit zutage tritt.

Diese Unteilbarkeit des Neutralitätsbegriffs scheint mir auch durch den
in der Zeitschrift „Völkerbund und Völkerrecht“ (11524) veröffentlichten Auf-
satz von Prof. Dr. Dietrich Schindler „Die schweizerische Neutralität und die
Sanktionen“ bestätigt zu werden, obwohl seine Beweisgründe gerade auf die
Vereinbarkeit von Neutralität und Sanktionsverpflichtungen gerichtet sind.
Es kommt hier nicht darauf an, den außerordentlich interessanten Aufsatz
des ausgezeichneten Schweizer Völkerrechtslehrers zu widerlegen; seine
Argumentation soll hier nur dazu dienen, die grundsätzliche Frage, wie sie
sich in der heutigen Gesamtentwicklung präzisiert, deutlich herauszustellen.
Der Aufsatz unterscheidet zwischen militärischer Neutralität und wirtschaft-
licher Unparteilichkeit. Die letzte soll nicht zur völkerrechtlichen Neutralität
gehören. Hierfür wird geltend gemacht, daß das V. Haager Abkommen vom
18. Oktober 1907 die Neutralität als ein wesentlich militärisches Verhältnis
behandelt, während die wirtschaftlichen Neutralitätsbestimmungen von
der Betätigung privater Personen sprechen. Das trifft zu. Nur hat sich das
Verhältnis von Staat und Wirtschaft seit 1907 aber außerordentlich ver-
ändert und dazu geführt, daß diejenigen Staaten, deren Verfassung Handel
und Industrie grundsätzlich der privaten Freiheitssphäre zuweist, durch
landesgesetzliche Neutralitäts- oder Nichteinmischungsgesetze die Auf-
spaltung ihrer wirtschaftlichen Unparteilichkeit in eine staatliche und eine
private Sphäre wieder schließen müssen, wenn sie wirklich als Staaten, d.h.
als politische Einheiten neutral bleiben und sich nicht einmischen wollen.
Die „differentielle‘“ Neutralität, für die sich Schindler einsetzt, soll eben
doch eine Parteinahme im Sinne der rechtlichen Diskriminierung er-
möglichen. Sie ist daher nicht mehr Neutralität. Dabei sei ausdrücklich
anerkannt, daß die Neutralität der Schweiz als ein Sonderproblem respek-
tiert werden muß. Abgelehnt wird hier nur der verallgemeinernde Ge-
dankengang, der das Sonderproblem der schweizerischen Neutralität im
Völkerbund in das Weltproblem der Neutralität aufzulösen versucht. Ohne
daß hier ein Urteil über schweizerische Angelegenheiten gefällt werden
soll, die nur ein Schweizer aus seiner existentiellen Verbundenheit heraus
beurteilen kann, darf für die Erörterung der allgemeinen, neuen Neutrali-
tät doch vielleicht gesagt werden, daß die „situation unique“ der Schweiz
nicht in das allgemeine Weltproblem hineingezogen werden kann und daß
der „Vorbehalt der Neutralität“, unter dem die Schweiz in den Genfer
Völkerbund eingetreten ist, ein existentieller Vorbehalt und nicht etwa
eine Bindung an den Inhalt des Neutralitätsbegriffs des 19. Jahrhunderts ist.

954 Das neue Vae Neutris!

Der Aufsatz von Sir John Fisher Williams dagegen sieht die Frage in
der umfassenden Perspektive eines Weltreiches. Er hat, über periphere
Sonderfälle und ephemere Zwischenbestimmungen hinweg, den großen
Ernstfall im Auge, der die Frage einer neuen Weltordnung zur Entscheidung
stellt. Er spricht nicht vom totalen Kriege, obwohl er in der Sache deutlich
genug ist. Das an Umfang wachsende Schrifttum über den totalen Krieg
behandelt und betont zum großen Teil Erfahrungstatsachen, deren zwangs-
läufige Wirklichkeit heute niemand mehr verkennt und mit denen alle
wirklichen Großmächte längst rechnen, wenn sie auch gleichzeitig neue
Zwischenbestimmungen zur Vermeidung des totalen Ernstfalles oder neue
Methoden der Verschleierung in ihre Berechnung einbeziehen und es im
übrigen für richtiger halten, von der Totalität nicht zuviel Lärmens zu
machen und die moralischen Reserven nicht vor dem wirklichen Ernstfall
zu mobilisieren. Infolgedessen wird bei der Erörterung dieses groften neuen
Problems vielfach übersehen, daß die Gerechtigkeit das erste und wichtigste
Erfordernis der Totalität jeder Auseinandersetzung ist. Ohne Gerectig-
keit ist jeder Totalitätsanspruch hohl, ebenso wie umgekehrt ohne den Mut
und die Kraft zur Totalität der gerechte Krieg nur eine leere Phrase ist.
Daher ist auch die Vorbereitung des gerechten Krieges ein wesentlicher
Bestandteil der gewaltigen, alle Gebiete des menschlichen Lebens erfassen-
den Arbeit, die für die weltpolitishe Gegenwartslage kennzeichnend ist.
Es handelt sich also um den gerechten Krieg. Von der Möglichkeit eines
heiligen Krieges wollen wir hier absehen, weil die europäischen Nationen
der heutigen agnozistisch-positivistischen Geistesverfassung einen heiligen
Krieg wohl mehr als eine mittelalterliche Angelegenheit empfinden, wenn
sie auch — wie die Erfahrungen des Weltkrieges gegen Deutschland lehren
— auf die propagandistische Mobilisierung der moralischen Reserven, die
nur durch einen „Kreuzzug“ erfaßt werden, wahrscheinlich nicht verzichten
mögen. Die Gerechtigkeit des Krieges aber wird durch bestimmte völker-
rechtliche Verfahrensweisen organisiert und „positiviert‘, die zwar von
allgemeiner Anerkennung noch weit entfernt sind, ihre politische Bedeutung
aber doch unter diesem Gesichtspunkt erhalten. Alle Bemühungen der
Nachkriegszeit um eine einleuchtende Definition des Angreifers, um die
Institutionalisierung des Genfer Völkerbundes, um die sichere Bestimmung
des Friedensbrechers, haben ihren politischen Sinn darin, brauchbare Kri-
terien des gerechten Krieges zu finden. Gegenüber dem völkerrechtlich
gerechten Kriege gibt es dann keine Neutralität mehr. Der Aufsatz von Sir
John Fisher Williams hat diesen Kernpunkt richtig erkannt. Es kommt ihm
dabei nicht auf juristische Begriffe und Präzisierungen an; ob der Genfer
Völkerbund ein Staatenbund oder ein Bundesstaat, eine Gemeinschaft oder
eine Gesellschaft ist, ob man die Satzung als Vertrag oder als Verfassung
ansehen soll, ist ihm uninteressant. Es kommt ihm auch nicht darauf an,
daß sich jeder Mitgliedstaat aktiv an den Sanktionsmaßnahmen beteiligt;
ausschlaggebend ist nur, daß das Recht derjenigen Staaten, die im Rahmen
der Kollektivaktion aktiv werden, auch von den nichtaktiven Staaten an-

Völkerrechtliche Neutralität und völkische Totalität 255

erkannt wird. Nennt man dann die dieses System anerkennenden, aber
nicht oder nicht ganz aktiven Staaten „neutral“, so ist das offensichtlich ein
anderer Begriff von Neutralität als derjenige, zu dessen Wesen es gehört,
sich der völkerrectlichen Stellungnahme über Recht und Unrecht einer
kriegführenden Partei zu enthalten. Das ist das umwälzende, das Antlitz
des Völkerrechts verändernde Ergebnis, zu dem sich der englische Jurist
in den oben zitierten eindrucksvollen Schlußsätzen seines Aufsatzes feier-

lich bekennt.

92. Völkerrechtliche es und völkische Totalität
(1938

In seiner Genueser Rede vom 14. Mai 1938 hat der Duce die west-
lichen Demokratien vor einer „guerra di dottrina“ gewarnt. Die große
Kampfparole eines solchen Krieges der Ideologien lautet bekanntlich:
„Krieg der Demokratien gegen die totalitären Staaten.“ Es ist nicht der
Zweck der folgenden Ausführungen, das viel mißbrauchte Schlagwort von
der „Totalität“ noch einmal zu behandeln und die oft undurchdringliche
Verwirrung zu klären, die einen großen Teil der Auseinandersetzung be-
herrscht, Nur um den Grad dieser Verwirrung anzudeuten, sei mit einem
Wort daran erinnert, daß einer der interessantesten Publizisten der poli-
tischen Theorien, Heinz O. Ziegler, im Jahre 1932 eine auch heute noch
lesenswerte Schrift „Autoritärer oder totaler Staat?“ veröffentlicht hat,
die damals gerade bei Liberaldemokraten großen Anklang fand und den
Nachweis führte, daß die Demokratie notwendig zum totalen Staate gehört
und nur ein autoritärer Staat imstande ist, der unaufhaltsamen demokra-
tischen Tendenz zu dieser Totalität entgegenzutreten.

So schwierig aber eine Verständigung in diesem Fragenbereih auch
sein mag, ein Punkt bedarf jedenfalls rascher Klärung, damit ein besonders
unheilvolles Mißverständnis ferngehalten wird. Das ist die Deutung, die
den verschiedenen, in allen Ländern festzustellenden Totalitätsbestrebun-
gen der Gegenwart mit Bezug auf die Frage der völkerrechtlichen Neutrali-
tät gegeben wird. Ein Schweizer Völkerrechtsjurist von hohem Rang und
großem Ansehen, Professor Dr. Dietrich Schindler in Zürich, hat sich zu
dieser Frage in mehreren Aufsätzen, zuletzt in der Zeitschrift „Völkerbund
und Völkerrecht“ (IV. Jahrgang 1938, S. 689 „Die Wiederherstellung der
umfassenden Neutralität der Schweiz‘) geäußert. Seine Auffassung steht
zu meinen Ansichten in offenem Gegensatz. Aber seine Haltung und Argu-
mentation ist so sehr von wissenschaftlicher Sachlichkeit bestimmt, daß an
diesem Punkt eine Klarstellung grundsätzlicher Art nicht aussichtslos er-
scheint und der Versuch gemacht werden muß, durch die Beseitigung eines
besonders typischen und besonders schädlichen Mißverständnisses der Sache

256 Völkerrechtliche Neutralität und völkische Totalität
des europäischen Friedens zu dienen, soweit das in dem bescheidenen
Rahmen einer völkerrechtswissenschaftlichen Erörterung möglich ist.

Professor Schindler geht offenbar davon aus, daß die Totalität eines
staatlich organisierten Volkes die völkerrechtliche Neutralität überhaupt
gefährdet oder sogar unmöglich macht. Die Gefahr, die der völkerrect-
lichen Neutralität überhaupt heute droht, scheint er in den Totalitäts-
vorstellungen zu erblicken. Das ist eine weitverbreitete Auffassung. Ihre
große Verbreitung beruht wohl auf der etwas summarischen Vorstellung,
daß die Totalität des einen Volkes sozusagen alle anderen Völker und
Staaten verschlinge, indem sie die anderen zu einer unbedingten und totalen
Anerkennung der eigenen Ansprüche zwinge. Dadurch entstände aller-
dings beim Konflikt eines totalen Staates mit einem anderen Staat für un-
beteiligte dritte Staaten eine Alternative, die für diese Staaten die völker-
rechtliche Neutralität ebenso ausschließt, wie sie bei dem in Konflikt stehen-
den totalen Staat den Respekt vor der Neutralität Dritter unmöglich macht.
Aber diese Deutung und Auffassung des Totalitätsanspruchs verkennt
gerade das Wesen der völkischen Totalität, das in der Besinnung eines
Volkes auf sich selbst und auf das Ganze seiner eigenen politischen Exi-
stenz besteht.

Unter dem Schlagwort von der Totalität des Staates oder eines Volkes
kann mancherlei verstanden werden: verschiedene Arten einer Ein-
schränkung oder Wandlung der aus dem 19. Jahrhundert überkommenen
individualistischen Gewohnheiten und Freiheitsrechte; manche im Grunde
nur relativen Änderungen des Spielraums, den freier Handel, freie Wirt-
schaft, freie Konkurrenz der Meinungen und der Presse in der Vorkriegs-
zeit eingenommen haben; Zentralisierungen aller Art; Ausdehnung und
Steigerung der Macht der Exekutive gegenüber derLegislative; Beseitigung
früherer Trennungen und Teilungen von Exekutive und Legislative usw.
Im Verhältnis zum Manchester-Liberalismus ist der New Deal des Präsi-
denten Roosevelt bereits finsterer „Totalitarianismus“. Im ganzen wird
man sagen, daß es ebenso viele Arten der Totalität gibt wie Völker in
verschiedenen Situationen und daß jede staatliche Organisation im Notfall
ihre eigene Art von Totalität schafft und ihre Reserven mobilisiert. Ein
ausgezeichneter Aufsatz eines jungen griechischen Rechtsgelehrten, Dr.
Georg Daskalakis (Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie. 1938, S. 194),
hat treffend darauf hingewiesen, daß der totale Staat keine eigene Staats-
form, sondern nur ein Moment im Staatsleben ist, d. h. „ein durch eine in
einer bestimmten Richtung erfolgende Anspannung gekennzeichneter
Augenblick in jedem Staatstyp“. Potentiell ist also jedes Staatswesen total
und geht in bestimmten gefährlichen Situationen durch die Totalität hin-
durch. So verschieden aber auch die unter dem Schlagwort der „Totalität“
zusammengefaßten Entwicklungserscheinungen sein mögen, eines wird bei
etwas gründlicher Betrachtung doch schnell erkennbar, daß nämlich die
Totalität eines Volkes oder eines völkischen Staates vor allem eine auf
ihn selbst bezogene Angelegenheit ist. Je mehr sich ein Volk ganz auf sich

Völkerrechtliche Neutralität und völkische Totalität 257

selbst besinnt, erkennt es mit seiner Eigenart auch seine Grenzen, erwacht
sein Respekt vor der Eigenart und den Grenzen anderer Völker und ent-
steht erst die sichere Grundlage für das Verständnis der völkerrechtlichen
Neutrelität eines Volkes in den Konflikten dritter Völker. Eine Bedrohung
oder Gefahr für die völkerrechtlihe Neutralität entsteht nicht aus der
in sich geschlossenen Ganzheit eines einzelnen Staates, sondern im Gegen-
teil aus einem überstaatlichen und übervölkischen Anspruch, der im Namen
einer universalen oder sonstwie übervölkischen Kollektivität das Recht
oder Unrecht eines Volkes mit rechtlicher Autorität von sich aus be-
stimmen will.

Die Erfahrungen der Schweiz im Genfer Völkerbund haben diese Art
von Gefährdung der völkerrechtlichen Neutralität in aller Schärfe heraus-
gestellt und für alle Staaten, denen die völkerrechtliche Neutralität lebens-
wichtig ist, zum Bewußtsein gebracht. Vor allem hat die Stellungnahme
der Schweiz bewiesen, daß es nicht möglich ist, von dem rechtlichen Wesens-
kern der völkerrechtlichen Neutralität abzugehen, und daß unbedingte Un-
parteilichkeit,d.h. Nichtparteinahme im Sinne der rechtlichen Nichtdiskrimi-
nierung, der entscheidende Punkt ist. Das haben alle bedeutenden Völker-
rechtsjuristen selbstverständlich immer gewußt und auch oft genug aus-.
gesprochen. Aber zahlreiche, ebenso scharfsinnige wie komplizierte Kom-
promißformeln der Genfer Völkerbundsjurisprudenz konnten diese einfache
Wahrheit eine Zeitlang verdunkeln. Heute ist wohl kein Zweifel mehr
daran möglich, daß die strenge Nichtdiskriminierung die Grundlage ist, mit
der alle weiteren Rechte und Pflichten der Neutralen und das ganze Rechts-
institut der völkerrechtlichen Neutralität stehen und fallen. Die Pflicht des
Neutralen; sich militärischer Einmischungen zu enthalten, erhält ihren Sinn
und Inhalt nur aus jener Pflicht zur Nichtdiskriminierung. Ebenso um-
gekehrt: wenn ein Staat sich einem Verfahren anschließt, dessen Sinn und
Inhalt darin besteht, während eines kriegerischen Konfliktes die eine Partei
zugunsten der anderen rechtlich und moralisch zu disqualifizieren, so hat er
damit bereits seine Pflicht zur Neutralität verletzt, gleichgültig, welche
weiteren Folgerungen er aus seiner Beteiligung an jenem Verfahren zieht,
ob er bei der rechtlichen oder moralischen Disqualifizierung stehen bleibt,
oder ob er sich zu weiteren praktischen Schlußfolgerungen aus dieser Dis-
qualifizierung, zu wirtschaftlichen und finanziellen Zwangsmaßnahmen und
schließlich zu militärischen Aktionen entschließt oder nicht. Die Pflicht
zur Nichtparteinahme kann rechtlich nichts anderes bedeuten als die Pflicht,
von allen derartigen Methoden einer rechtlichen und moralischen Dis-
kriminierung fernzubleiben.

Auf dieser praktischen und konkreten Erkenntnis, nicht auf theo-
retischen Begriffsüberspitzungen oder abstrakten Prinzipien, beruht die
Richtigkeit des Satzes, daß man nur neutral oder nicht ncutral sein kann,
und daß es keine halbierte oder parzellierte Neutralität gibt. Selbstver-
ständlih kann die Verschiedenheit «er politischen Lage den neutralen
Staat zu vielen Differenzierungen und Nuancierungen zwingen und besteht

17 1682

258 Völkerrechtliche Neutralität und völkische Totalität

ein gewisser Spielraum seines praktisch-politischen Ermessens. Die Er-
fahrungen des Weltkrieges 1914—18 haben gezeigt, in welche schwierige
und gefährlicheLage die kleineren neutralen Staaten hineingeraten können,
wenn sie wirklich neutral bleiben woilen. Zum Glück gab es damals nach
keinen Genfer Völkerbund, der sie auf dem Wege über Sanktionen in den
Konflikt hineingezogen hätte. Der völkerrectliche Kernpunkt bleibt trotz
allen Spielraums und trotz aller Anpassungen an eine schwierige Lage
stets die einfache Alternative von Neutralität oder Nichtneutralität. Das
wird gelten, solange es überhaupt eine völkerrechtliche Neutralität gibt.
Alle Trübungen und Verschleierungen dieser einfachen, rechtlichen Wahr-
heit enthalten die eigentliche Gefahr sowohl für das Rechtsinstitut der
Neutralität wie für die politische Existenz des zur Neutralität ent-
schlossenen Staates.

Bei den auf Art. 16 der Genfer Völkerbundssatzung sich stützenden ge-
meinsamen Aktionen wird der „Satzungsbrecher“ ausdrücklich im völker-
rechtlichen Sinne ins Unrecht gesetzt. Das ist das Primäre. Demgegenüber
ist es eine völkerrechtliche Frage von abgeleiteter Bedeutung, ob sich der
in solcher Weise diskriminierende Mitgliedsstaat zu militärischen Aktionen
gegen den Satzungsbrecher entschließt, oder nur zu wirtschaftlichen und
finanziellen Maßnahmen, oder ob er sich mit der rechtlichen Disqualifi-
zierung und Diskriminierung begnügt. Darin zeigt sich, daß es die universa-
listischen Ansprüche und die kollektiven Methoden des Genfer Völker-
bundes sind, die die völkerrechtliche Neutralität zerstören. Es ist bekannt,
daß die Unvereinbarkeit von Genfer Völkerbundsatzung und Neutralität
gerade von pazifistischer und völkerbundfreundlicher Seite öfters aus-
gesprochen worden ist, wenn sie dann audı in der politisch-praktischen
Wirklichkeit mit manchen Kompromissen verhüllt wurde. Um so wichtiger
ist deshalb die im letzten halben Jahr eingetretene Entwicklung der
Schweizer Neutralität geworden. Es liegt in der Natur einer Rechtseinrich-
tung wie der Neutralität, daß ihr Kern, nämlich das einfache Dilemma:
Neutralität oder Nichtneutralität? in demselben Maße stärker und ein-
deutiger hervortritt, wie der Ernst der Lage sich steigert. Ebenso zeigt sich
umgekehrt, daß Genfer Völkerbund und Neutralität um so weniger verein-
bar sind, je mehr dieser Bund sich aktiviert und seinen Artikel 16 zu
„effektivieren“ sucht. Dieser Logik und Folgerichtigkeit wird man auf die
Dauer nicht ausweichen können, weil sie im Wesen der völkerrectlichen
Institution liegt. Kein europäischer Staat, dessen Lebensinteresse in der
Möglichkeit, neutral zu bleiben, besteht, hat ein Interesse daran, vor diesem
Dilemma zu tergiversieren.

Das Problem der Totalität hat sich in irgendeiner Form heute für jeden
Staat erhoben. Die neuen großen Planungen, Staatsverteidigungsgesetze,
Grenzsicherungsgesetze usw. sprechen in dieser Hinsicht deutlicher als
propagandistische Schlagworte. Daß ein ernsthafter Krieg zwischen
modernen Großmächten zur totalen Mobilmachung zwingt, wird wohl nie-
mand mehr leugnen. Man sollte daher lieber, statt den Gespensterkampf

Völkerrechtliche Neutralität und völkische Totalität 259
der Schlagworte und der Ideologien zu führen, die Tatsachen im Auge
behalten, die den Formeln vom toialen Staat ihre Überzeugungskraft ver-
schafft haben. Nur um diese Tatsachen handelt es sich. Nur sie können in
einem wirklichen, unmittelbaren Gespräch zwischen europäischen Völkern
sachlich erörtert werden, während der ideologisch-propagandistische Kampf,
die guerra di dottrina, sofort in die Frage hineingleitet, wen die Schuld
an dieser Entwicklung zur Totalität trifft oder wer mit ihr angefangen hat.
Aber eine sachlich offene und direkte Methode der Erörterung wider-
spricht den Methoden und Verfahrensweisen, die zum Wesen des Genfer
Völkerbundes gehören. Die Genfer Einrichtung kann man sogar als ein
geradezu typisches Beispiel dessen bezeichnen, was mit einem viel um-
kämpften Begriff eine „potestas indirecta“, eine indirekte Gewalt ge-
nannt wird.

Es ist bekannt, daß der Anspruch und die Lehre der „potestas indirecta“
in dieser Formulierung von der römisch-katholischen Kirche seit der Gegen-
reformation juristisch und politisch entwickelt worden ist. Dieser eigen-
artige Begriff, durch Bellarmin theologisch und juristisch herausgearbeitet,
diente dem universalistischen Herrschaftsanspruch der römischen Kirche
gegenüber den damals entstehenden souveränen Staaten. Er beginnt seine
Wirkung in der zweiten Hälfte des 16. Jahrhunderts und gehört nicht nur
zeitlich, sondern auch situationsmäßig in die Epoche der beginnenden Kon-
fessions-, Parteien- und Bürgerkriege, die erst 1648 endete. Das Jahr 1550
wird von manchen französischen Publizisten in dieser Hinsicht mit unserer
heutigen Gegenwart in eine Parallele gesetzt. Der Jahrhunderte alte Streit
um die „indirekte Gewalt“ hat natürlich die gegenüberstehenden geistigen
und politischen Fronten nicht etwa gegenseitig überzeugt, aber doch wohl
eines sichtbar gemacht: daß die Ansprüche und Methoden dieser Art In-
direktheit die Kriege nicht etwa verhindern, sondern nur verschärfen, weil
sie eine echte Neutralität unmöglich macen und die Kriege geschlossener
Staaten und staatlich organisierter Völker in internationale Konfessions-,
Parteien- und Bürgerkriege verwandeln. Es wäre gut, auch völkerrect-
lich auf die Eigenart und die Wirkungsweise der indirekten Methoden zu
achten. Unter den vielen geschichtlichen Parallelen, die heute, wie in jedem
Zeitalter tiefgreifender Veränderungen, von allen Seiten auftauchen, scheint
mir diese, richtig angewandt, besonders aufschlußreich zu sein und echte
Erkenntnisse der heutigen Wirklichkeit zu vermitteln.

Der indirekten Gewalt ist es wesentlich, daß sie, ohne selbst Krieg zu
führen, auf Grund einer übervölkischen, moralischen oder rechtlichen
Autorität die Entscheidung über die rechtliche und moralische Zulässigkeit
oder Unzulässigkeit staatlicher und völkischer Auseinandersetzungen an
sich zieht und dadurch den Charakter zwischenstaatlicher und zwischen-
völkischer Auseinandersetzungen verändert. Moralische und rechtliche Dis-
kriminierungen und Disqualifizierungen, Ächtungen und Exkommuni-
kationen oder, moderner gesprochen, moralischer, sozialer und wirtschaft-
licher Boykott sind typische Methoden der „indirekten“ Gewalt. Der nicht-

17*

960 Völkerrechtliche Neutralität und völkische Totalität

diskriminierende Staatenkrieg verwandelt sich dadurch in einen inter-
nationalen Bürgerkrieg und erreicht damit eine Art Totalität, die furcht-
barer und vernichtender ist als alles, was eine oberflächlihe Propaganda
der völkischen Totalität vorzuwerfen hat.

Vor dreihundert Jahren ist ein großer englischer Philosoph, ein Vor-
kämpfer und Lehrer des Kampfes gegen die „potestas indirecta“, Thomas
Hobbes, den juristischen Konstruktionen dieser Lehre und ihren Methoden
der Ächtung und moralischen Disqualiflizierung entgegengetreten. Er hat
damit eine Hauptquelle der steigenden Erbitterung und Internationali-
sierung des innen- und außenpolitischen Kampfes richtig erkannt. Mit
Bezug auf die rechtliche und moralische Disqualifizierung ganzer Völker
stellt er dieFrage: „Welche Wirkung kann dieDisqualifizierung und Ächtung
eines ganzen Volkes haben?“ Und er antwortet: „When a Pope excommuni-
cates a whole Nation, methinks he rather excommunicates himself, than
them.“ Wenn das für den Papst und die römische Kirche gilt, dann wird
es wohl auch für den Genfer Völkerbund zutreffen und über dessen
Methoden, eine zwischenstaatliche Auseinandersetzung im Wege des Art. 16
durch Diskriminierung eines beteiligten Staates auf neutrale dritte Staaten
auszudehnen, das richtige Urteil sprechen.

33. Über die zwei großen „Dualismen“
des heutigen Rechtssystems (1939)

Wie verhält sich die Unterscheidung von Völkerrecht und staatlichem Recht
zuderinnerstaatlichen Unterscheidung von öffentlichem und privatem Recht?

Beitrag zur Festschrift für Georgios Streit (Athen)

Der Meister, zu dessen Festschrift dieser kleine Beitrag bestimmt ist,
hat in einem Aufsatz der Festgabe zum 60. Geburtstag von Fritz Fleiner
(1927, S. 318—351) die Frage nach der rechtlichen Natur des sog. inter-
nationalen Privatrechts behandelt. Er kommt dabei zu dem Ergebnis, daß
das ganze Gebiet der sogenannten Kollisions- oder Abgrenzungsnormen
zum öffentlichen Recht gehört. Dabei hat er die Frage, ob diese Kollisions-
normen des internationalen Privatrechts öffentlich- oder privatrechtlicher
Natur sind, von der anderen Frage, ob sie zum Völkerrecht oder zum inner-
staatlichen Recht gehören, scharf getrennt und mit großer Klarheit die
Alternative aufgestellt: Entweder gilt die Unterscheidung von öffentlichem
und privatem Recht für das ganze Rechtssystem, dann kann das Völker-
recht jedenfalls nicht Privatrecht sein, und die Normen des internationalen
Privatrechts sind, wofern man sie mit Zitelmann dem Völkerrecht zurechnet,
jedenfalls nicht Privatrecht; oder aber die Unterscheidung von öffentlichem
und privatem Recht gilt nur für das interne staatliche Recht, dann entfällt
für die Zitelmannsche Auffassung überhaupt jede Frage. Ob das inter-
nationale Privatrecht zum öffentlichen oder zum privaten Recht gehört, ist
also nur so lange eine sinnvolle Frage, als die Kollisionsnormen zum
internen staatlichen Recht gehören.

Die Frage: Ist das Internationale Privatrecht Völkerrecht oder internes
Recht? und die andere Frage: Ist es öffentliches oder privates Recht? haben
in der Tat einen völlig verschiedenen Sinn. Vom heutigen Stand der Rechts-
lehre und der Rechtspraxis gesehen, ist die Fragestellung in jedem der
beiden Fälle logisch ganz verschieden. Die Unterscheidung von öffentlichem
und privatem Recht kann, wenn sie gilt, nur für das innerstaatliche Recht
gelien. Gierkes bekannte Lehre, daß das gesamte Völkerrecht als ein
typisches „Koordinationsrecht““ den Charakter von Privatrecht habe, ist
zunächst nur ein Anwendungsfall seiner Vorstellung vom Staat. Seinem
Denken müßte das Völkerrecht folgerichtig sogar als das eigentliche und
wahre „Privatrecht“ erscheinen, weil es das eigentliche und wahre Ko-
ordinationsrecht ist. Denn im Völkerrecht stehen sich die Staaten als freie
und ungebundene Individualitäten gegenüber, während sich die freien
Individuen innerhalb des innerstaatlichen Privatrechts nur in einer durch .

362 Über die zwei groffen „Dualismen‘“ des heutigen Rechtssystems

die staatliche Gesetzgebung geregelten, wenn ich so sagen darf, in einer
gesetzlich „geschienten“ Freiheit bewegen. Oder, um es in der anschaulichen
Sprache des Thomas Hobbes, des wahren systematischen Begründers dieser
Vorstellungswelt, auszudrücken: Im Völkerrecht stehen sich „große“ Men-
schen, „magni homines“ oder w&xgos &v$gwrro, in voller Souveränität gleich-
berechtigt gegenüber; im innerstaatlichen öffentlichen Recht steht ein
magnus homo als persona potentior vielen kleinen Menschen gegenüber;
im innerstaatlichen Privatrecht stehen, im Schatten, sub tutela, des großen
Menschen, kleine Menschen kleinen Menschen gleichberechtigt gegenüber.
Vernachlässigt man den Unterschied von groß und klein, und setzt man in
abstrakter Weise Mensch gleich Mensch und Rechtsperson gleich Rechts-
person, so wird es allerdings möglich, Völkerrecht und Privatrecht als
gleichen Charakters aufzufassen?.

Die heute herrschenden dualistischen Auffassungen beruhen aber gerade
darauf, daß die qualitative Verschiedenheit von Staat und Individuum,
vom großen und kleinen Menschen folgerichtig durchgeführt wird. Je
schärfer sich die Vorstellungen des Staates als einer räumlich und personal
in sich geschlossenen Größe ausbilden, um so entschiedener bleibt nur der
Staat als mögliches Subjekt des zwischenstaatlichen Rechts übrig, um so
selbstverständlicher scheidet das private Individuum aus dem Bereich des
Völkerrechts aus, und um so größer wird gleichzeitig die Kluft, die Völker-
recht und Landesrecht, genauer: zwischenstaatliches und innerstaatliches
Recht voneinander trennt. Die Rechtsqualität und Struktur des auf Ge-
wohnheit oder Vertrag beruhenden zwischenstaatlichen Rechts wird dann
von der Rechtsqualität und Struktur des auf einem staatlichen Gesetzes-
befehl beruhenden innerstaatlichen Rechts so fundamental verschieden, daß
man hier in der Tat die dualistische oder, mit G. A. Walz, die pluralistische
Fragestellung einnehmen und nach der Möglichkeit einer „Überbrückung“
fragen muß. Das Problem der Transformation, Inkorporation, auctoritatis
interpositio, erhebt sich in aller Schärfe. Es hat seine weltberühmte, klas-
sische Ausprägung und Darlegung durch zwei deutsche Rechtsgelehrte,
Heinrich Triepel und G. A. Walz, gefunden. Dabei scheint mir schon die
Nuancierung der Titel ihrer beiden Werke — Triepel 1899: Völkerrecht
und Landesrecht; Walz 1935: Völkerrecht und staatliches Recht — die Ent-
wicklung zur immer strafferen Staatlichkeit anzudeuten. Je mehr das inner-
staatliche Recht zum Gesetz, und zwar zum staatlichen Gesetz wird, und
je mehr die juristische Bildung und Denkweise sich am staatlichen Gesetz
und an staatlichen Gesetzeskodifikationen ausrichtet, um so problematischer
und „unvollkommener“ wird alles zwischenstaatlicıe Recht, um so schärfer
auch das Problem der „Transformation“ des Inhaltes einer zwischenstaat-

1 Gierke, Deutsches Genossenschaftsrecht, 1868, I S. 843; zu der Lehre ron Thomas
Hobbes vgl. Carl Schmitt, Der Leviathan in der Staatslehre des Thomas Hobbes,
}lamburg, 1938, S.72 ff. R. Höhn, Otto von Gierkes Staatslehre und unsere Zeit, Ham-
Be 1936, erwähnt unser Problem nicht; doch wäre es aufschlußreich, audı dieses
Problem einmal im Lichte der Thesen Höhns zu erörtern.

Über die zwei großen „Dualismen“ des heutigen Rechtssystems 2363

lichen Verpflichtung in die innerstaatliche Gesetzgebung. Zitelmanns Formu-
lierung der F'rage ist hier sehr anschaulich und typisch: Er fragt: wie kann
etwas als Norm gelten, wenn es nicıt einem bestimmten einzeinen Staat,
und zwar seiner Gesetzgebung angehört? Das scheint ihm so einleuchtend
und zwingend, daß er daraufhin das internationale Privatrecht dem für
alle Staaten geltenden Völkerrecht zuweist; freilich einem Völkerrecht,
dessen „Unvollkommenheit“ er selbst in seiner berühmten Bonner Rekto-
ratsrede von 1919 geschildert hat, und zwar auf Grund von Argumenten,
die sofort erkennen lassen, daß für ihn eigenilich doch nur das innerstaat-
liche Gesetzesrecht ‚vollkommenes“ Recht ist.

Dem heutigen gesetzesstaatlichen Denken ist es selbstverständlich, daß
allesinnerstaatliche Recıt auch staatliches, d.h. vom Staat gesetztes
oder doch ermächtigtes Recht ist. Ist dem so, dann hat die innerstaatliche
Unterscheidung von öffentlihem und privatem Recht mit der Uhnter-
scheidung von Völkerrecht und Landesrecht nichts zu tun. Für eine von der
heutigen Lage ausgehende statische Betrachtung — und eine solche Be-
trachtungsweise ist nicht nur berechtigt, sondern muß auch den Ausgangs-
punkt der Erörterung bilden — ist das in der Tat unbestreitbar. Doch
glaube ich nicht, daß damit schon alle rechtswissenschaftlichen Seiten dieses
wichtigen Problems erschöpft sind. Denn der Aspekt ändert sich sofort,
wenn wir von der statischen Betrachtung des heutigen status zu einer
dynamischen Betrachtung der Rechtsentwicklung übergehen. Dann zeigt
sich, daß der in der Irennung von Völkerrecht und Landesrecht, zwischen-
staatlichem und internationalem Recht liegende Dualismus mit dem in der
Trennung von öffentlichem und privatem Recht liegenden Dualismus doch
in einem höchst interessanten geschichtlichen Zusammenhang steht, der
theoretisch wie praktisch von Bedeutung werden kann. Die beiden Unter-
scheidungen, deren Verhältnis hier interessiert, bewegen sich nämlich
offensichtlih um den gleichen begrifflichen Angelpunkt und um eine ge-
meinsame Begriffsachse, nämlich den Begriff des Staates; sie haben außer-
dem einen gemeinsamen Gegenbegriff, und zwar den des Common Law
oder Gemeinrechts, im Sinne eines nicht spezilisch staatlichen und nicht nach
Öffentlich und Privat aufgeteilten, einheitlichen Rechts!. Rechtsgeschichtlich
wird man daher fragen müssen, wieweit — infolge dieses gemeinsamen,
beide Dualismen tragenden Staatsbegriffes — der Dualismus von zwischen-
staatlichem und innerstaatlichem Recht dem innerstaatlichen Dualismus
von öffentlichem und privatem Recht parallel verläuft, und ob gieser dop-

1 Die Bedeutung des Wortes „Common Law“ ist großen Verschiedenheiten und
Veränderungen unterworfen. Für den rechtswissenschaftlichen Zweck der folgenden
Darlegung genügt die Herausstellung der beiden für unseren Zusammenhang wesent-
lichen Merkmale: Nicht-Staatlidikeit und Nicht-Aufgespaltenheit. Im übrigen ver-
weise ich auf meinen Aufsatz zum Deutschen Juristentag 1936 „Aufgabe und Not-
wendigkeit des deutschen Rechtsstandes“ (Deutsches Recht, Jahrgang 6, Mai 1936,

. 181 ff), sowie aus dem umfangreichen angelsächsischen Schrifttum, auf die inter-
essanten und, wie mir scheint, richtigen Klarstellungen von W.P.M. Kennedy in
Sn Decke of the Theories and Workings of Constitutional Law, New York 1932,

.34 ff.

264 Über die zwei großen „Dualismen“ des heutigen Rechtssystems

pelte Dualismus nicht durch gegenwärtige Tendenzen der Rechtsentwic-
lung in Frage gestellt wird.

Edwin D. Dickinson hat in einem außerordentlich interessanten Aufsatz
„Changing Concepts and the Doctrine of Incorporation“ (American Jour-
nal of International Law 1932, S. 239-260) — ein Aufsatz, der in der um-
fangreichen Literatur über das Problem „Völkerrecht und Landesrecht“
doch wohl nicht genügend beachtet ist — an der Hand anschaulicher Präze-
denzfälle aus der englischen Praxis gezeigt, daß das Verhältnis von Völker-
recht und Landesrecht nur aus den fundamentalen Rechtsvorstellungen der
Zeit begriffen werden kann. Im 18. Jahrhundert wurde das Völkerrecht,
auf Grund naturrechtlicher Vorstellungen des Common Law, ohne weiteres
als ein Teil des Landesrechts angesehen, es war „a part of the Law of
the Land“. Die Staatlichkeit des Rechts ist hier infolge der herrschenden
gemeinrechtlichen Vorstellungen noch nicht entscheidendes Begriffsmerk-
mal. Common Law und Naturrecht können ineinander übergehen. Hier
gibt es daher auch kein Transformations- oder Einverleibungsproblem;
auch das „Quellen“problem ist ein wesentlich anderes, weil kein staatliches
Rechtssetzungsmonopol besteht. Je straffer die staatliche Zentralisation und
die staatlidıe Gesetzgebungsmacdht sich vollenden, um so nachdrücklicher
erhebt sich für die staatliche Justiz und Verwaltung und für das darauf sich
aufbauende positivistische Rechtsdenken das Problem der „Quelle“ im
Sinne des formalen Geltungsgrunde:s. Jetzt wird die „Umschal-
tung“ aus dem einen Rechtskreis in den anderen die Kernfrage. Worte und
Begriffe, wie Umschaltung, Transformation, Inkorporation, Einverleibung,
auctoritatis interpositio und am prägnantesten die von G. A. Walz geprägte
Formulierung „Geltungserstreckung“ zeigen, wie sehr hier alles ganz auf
die formale Frage der „Geltung“ abgestellt ist. In der praktischen Wirk-
lichkeit kann die auctoritatis interpositio des staatlichen Gesetzgebers eine
sehr verschieden große Bedeutung haben und oft nicht mehr als einen
bloß konstruierten, ja fingierten Vorgang darstellen. Theoretisch und
formal aber ist sie immer „konstitutiv“.

Die dualistische Begriffsbildung ist ganz staatlich-dezisionistisch. Sie
beruht nämlich erstens auf der Vorstellung, daß alles Recht staatlicher Wille
ist, und hat zweitens nur den Konflikts- und Kollisionsfall, d. h. den Fall
eines Widerspruchs zwischen völkerrechtlicher und landesrechtlicher Norm
im Auge. Ihre Fragestellung ist daher, im Gegensatz zu allem echten
Common-Law-Denken, nicht inhaltlich und nicht darauf gerichtet, ob das
Völkerrecht ein Teil des Landesrechts ist, sondern geht nur auf den for-
malen „Geltungsgrund“, ungenau auf die „Quelle“. Es ist keine Frage, daß
dieses staatlich-dezisionistische Denken über das gemeinrechtliche Common-
Law-Denken gesiegt hat. Auch die angelsächsischen Gerichte haben sich
dem angepaßt und wenden völkerrechiliche Normen auf Grund einer mehr
oder weniger deutlichen landesrechtlichen „Geltungserstreckung“ an. Aber
der Sieg dieses spezifisch staatlich-dezisionistischen Denkens ist mehr der
Sieg einer Fragestellung als der Sieg einer inhaltlichen Antwort. Das liegt

Über die zwei großen „Dualismen“ des heutigen Rechtssystems 265

in der Logik des Dezisionismus selbst begründet!. Die Antwort ergibt sich
hier eigentlich automatisch aus der dualistischen Fragestellung von selbst,
weil diese eben ganz auf den staatlichen Willen und auf den Kollisionsfall
bezogen ist. Daß ein nationaler staatlicher Richter im Kollisionsfall das
nationale staatliche Recht anzuwenden hat, ist ganz selbstverständlich und
liegt in der staatlichen Stellung und der staatlichen Gebundenheit des
Richters als eines vom Staat beauftragten staatlichen Amtsträgers be-
gründet. Ein kirchlicher Richter würde im analogen Fall nichtkirchliches
Recht ebenfalls auf Grund einer Geltungserstrekung des kirchlichen Rechts
anwenden. Ebenso selbstverständlich würde, wenn es wirklich einen über-
oder zwischenstaatlichen internationalen Richter gäbe, für diesen im Kolli-
sionsfalle das internationale Recht vorgehen. Nur ist das Übergewicht und
die Selbstverständlichkeit staatlichen Rechtsdenkens so groß, daß es einen
solchen nichtstaatlichen, übernationalen Richter heute nirgendwo gibt. Die
Richter der Cour Permanente de Justice Internationale im Haag sind heute
noch Staatsangehörige ihres Heimatstaates und diesem zur Treue und zum
Gehorsam verpflichtet. Soweit ihr internationales Amt ihnen in dieser Hin-
sicht eine größere Freiheit gibt, beruht das nur auf einer Zumessung durch
ihren nationalen Heimatstaat. Solange sie englische, amerikanische, fran-
zösische, italienische Staatsangehörige bleiben, müssen sie sich in einem
ernsthaften KonfliktoderKollisionsfall zwischen nationalem und internatio-
nalem Recht für das nationale staatliche Recht entscheiden. Sonst geraten sie
in einen Raum der Internationalität und Zwischenstaatlichkeit, dessen Luft
für ein isoliertes Individuum heute doch wohl noch zu kalt und zu dünn
ist. Eine dezisionistisch auf das Handeln eines staatlich ermächtigten und
staatlich gebundenen Richters im Kollisionsfall gerichtete Fragestellung
kann nur nach dem formalen Geltungsgrund fragen und muß von selbst
bei der formalen Staatlichkeit und bei der alleinigen Maßgeblichkeit des
staatlichen Gesetzesbefehls landen.

Das staatlich-dezisionistische Denken hat im 19. Jahrhundert über das
Common-Law-Denken gesiegt. Der Sieg des sog. „Positivismus“ ist nur
der Sieg dieser Denkweise?. Das Völkerrecht wird dadurch staatlicher
Wille, der sich in typischer Weise durch einen als Vertrag oder Gewohnheit
entscheidenden Konsens äußert. Das innerstaatliche Recht wird ebenfalls
staatlicher Wille, der sich hier in typischer Weise durch ein staatliches
Gesetz äußert. Merkwürdig ist dabei, daß es in beiden Hinsichten zu einem
Dualismus kommen konnte. Man sollte meinen, die unwiderstehliche Macht
des staatlichen Willens müßte nach außen wie nach innen, völkerrectlich
wie innerstaatlich, zu einer unbedingten Einheitlichkeit führen. Es hat auch
nicht an Versuchen gefehlt, nach beiden Seiten hin diesen Monismus zu

ı Weiteres bei Carl Schmitt, Über die drei Arten des rechtswissenschaftlichen
Denkens, Hamburg 1954 (Darlegung der Verschiedenheit von normativistischem,
dezisionistischem und konkretem Ordnungsdenken); dazu jetzt G. A. Walz, Artgleich-
heit gegen Gleichartigkeit, die beiden Grundprobleme des Rechts. Hamburg 1938
(Schriften der Akademie für Deutsches Recht), S. 19.

2 Über die drei Arten des rechtswissenschaftlichen Denkens, a.a.O. S.29 ff.

366 Über die zwei großen „Dualismen“ des heutigen Rechtssystems

konstruieren. Hierzu sei als neueres Beispiel für den ersten Dualismus das
Buch von Ludwig Schecher, Deutsches Außenstaatsrecht, Berlin 1931,
für den zweiten Dualismus Kelsens bekannte normativistische Theorie
von der juristischen Gleichheit des öffentlichen und privaten Rechts.
erwähnt. Das Geltungsdenken ist eben immer formal und führt infolge-
dessen logisch immer zu formalen, die Besonderheiten der konkreten
Ordnungen mißachtenden Identitäten. Die Praxis aber hat unbeirrt an
beiden Dualismen festgehalten. Gerade in einem Land, das den Staats-
gedanken zuerst in aller Schärfe entwickelt hat, in Frankreich, wurde auch
die innerstaatliche Unterscheidung von öffentlichem und privatem Recht am
schärfsten und folgerichtigsten herausgebildet, mit einer dualistischen Auf-
spaltung der innerstaatlichen Gerichtsbarkeit in Zivilgerichte und Verwal-
tungsgerichte. Nicht in allen Staaten des 19. Jahrhunderts ist diese saubere
Aufteilung so folgerichtig zu Ende gebildet worden, aber sie ist doch
meistens ebenfalls vorhanden.

Ebenso merkwürdig ist es, daß bei dieser Ausbildung des innerstaat-
lichen Dualismus die Frage nach der Rangordnung von öffentlichem und
privatem Recht in der Sache sonderbar zwiespältig beantwortet wird. For-
mal ist auch hier die Entscheidung sehr einfach: Geltungsgrund und „Quelle“
allen Privatrechts liegen im staatlichen Verfassungsrecht, also im öffent-
lichen Recht. Jus privatum sub tutela juris publici. Aber für einen folge-
richtigen Konstitutionalismus steht doch gerade das Verfassungsrecht in der
Sache wiederum im Dienst von „Freiheit und Eigentum“, und zwar von
Freiheit und Figentum des einzelnen Privaten. Der formale Geltungsgrund
hat bier, ebensowenig wie im Völkerrecht, die inhaltliche Frage nicht ent-
scheiden können. Was die form- und begriffsbildende Kraft angeht, hinsicht-
lich der juristischen Ausbildung und hinsichtlich der wissenschaftlichen
Wertschätzung, wird dem Privatrecht und seiner Wissenschaft in Wirklichkeit
meistens der höhere Rang zugeschrieben. Es bestimmt die Struktur des
rechtswissenschaftlichen Denkens. G. A. Walz hat recht, wenn er sagt: „Vor
dem Forum des Privatrechts mußte sich der Publizist juristisch legiti-
mieren'.“ Den meisten Fachjuristen erscheint das öffentliche Recht als eine
wechselnde, schnell veränderliche Angelegenheit, während sie das Privat-
recht in seinen Grundzügen und Grundbegriffen für „ewig“ halten.

Dieses handgreifliche Mißverhältnis von formaler Geltungsüberlegen-
heit des ölfentlihen und fachlicher Überlegenheit des privaten Rechts
bedarf einer Erklärung. Der Hauptgrund scheint mir darin zu liegen, daß
das Privatrecht, hinter der Fassade der formalstaatlichen Geltungskonstruk-
tionen und unter dem Dualismus von Öffentlich und Privat, in Wirklichkeit
eben doch als ein gemeines Recht, als latentes Common Law im Sinne der
alten Nichtstaatlichkeit und Einheitlichkeit weiterlebt. Das mag sich in den
verschiedenen Ländern, die den Dualismus von öffentlichem und privatem
Recht kennen, außerordentlich verschieden äußern, ist aber in irgendeiner

* Artgleichheit gegen Gleichartigkeit, a.a.O $.21.

Über die zwei großen „Dualismen“ des heutigen Rechtssystems 267

Weise doch erkennbar vorhanden. In Deutschland z. B. war die Aufteilung
in öffentliches und privates Recht stets mit der Vorstellung verbunden, daß
das private Recit und die private Gerichtsbarkeit etwas vom gemeinen
Recht und von der gemeinrechtlichen Gerichtsbarkeit behalten hat und der
Dualismus von Öffentlich und Privat nicht bis in die letzten Wurzeln des
Rechts hineinging. Die Gerichte der privatrechtlichen zivilen Gerichtsbar-
keit sind immer in einem besonderen Sinne als „ordentliche“ Gerichte emp-
funden worden; diese Gerichte haben auch, trotz des $ 13 des deutschen
Gerichtsverfassungsgesetzes, der ihre Zuständigkeit auf privatrechtliche
Streitigkeiten beschränkt, immer in weitem Maße auch über öffentlich-
rechtliche Ansprüche und Streitigkeiten entschieden und trotz der Trennung
von öffentlichem und privatem Recht den Gedanken einer zugrunde liegen-
den, latent gemeinrechtlichen Rechtseinheit niemals völlig preisgegeben. Die
rechtsgeschichtliche und positiv-rechtliche Ausführung dieser wichtigen Be-
hauptung muß ich mir hier versagen. Ich erwähne nur ein anschauliches
Beispiel: wenn das Deutsche Reichsgericht bis auf den heutigen Tag an seiner
Zuständigkeit für die zweifellos öffentlich-rechtlichen sog. Aufopferungs-
ansprüche aus $$ 74, 75 der Einleitung zum Allgemeinen Landrecht fest-
hält!, so tut es damit im Grunde nichts anderes, als daß es die auf Common-
Law-Vorstellungen vom Eigentum beruhende Praxis des preußischen Ober-
tribunals weiterführt. Es geht mit „historischen“ oder mit Rechtsschutz-
argumentationen über die Unterscheidung von öffentlidiem und privatem
Redıt hinweg. Aber auch in anderen Ländern, in denen diese Unterschei-
dung logisch folgerichtig gehandhabt wird, gilt das Privatrecht wenigstens
als die eigentliche Heimai der Rechtswissenschaft und des Rechtsdenkens.
Der sogenannie „Allgemeine Teil“ der Rechtslehre wird wesentlich vom
Privatrecht her bestimmt. Die Rechtswissenschaft ist, schon infolge ihrer
in der Natur der wissenschaftlichen Tätigkeit liegenden Freiheit und Un-
abhängigkeit, am besten imstande, den gemeinrechtlichen Gedanken wach-
zuhalten, daß das Recht nicht nur siaatlicher Befehl, sondern auch „ratio“
und logos ist. Die „principaux syst&mes juridiques du monde“, von denen
Art.9 des Statut de la Cour Permanente de Justice Internationale vom
16. Dezember 1920 spricht, und die dort neben den „grandes formes de la
civilisation‘“ genannt werden, dürften ebenfalls in der Hauptsache von
privatrechtlichen Begriffen und deren Wissenschaft her bestimmt sein. Der
Bericht des Comit& consultatif, der die Fassung dieses Art. 9 formuliert
hat, sagt ausdrücklich, daß mit diesen „hauptsächlichen juristischen Sy-
stemen der Welt“ nicht etwa die verschiedenen Systeme des Völkerrechts
gemeint sind, sondern die Verschiedenheit der nationalen, innerstaatlichen
Ausbildung und Prägung, die „Educations juridiques distinctes“, die Ver-
schiedenheit der Denkweise, die in der Maßgeblichkeit von Präzedenzfällen,
wie in angelsächsischen Ländern, gegenüber den dem französischen Rechts-

1 Vgl den Beschluß des Großen Zivilsenats für Zivilsachen vom 16. November 1937

und dazu die Glosse von Werner Weber in der Zeitschrift der Akademie für Deut-
sches Recht 1938, S. 133 ff.

2368 Über die zwei großen „Dualismen“ des heutigen Rechtssystems

denken charakteristischen „deducations logiques“ bestehen, Schließlich sind
auch umgekehrt die „allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts“ zu
einem großen Teil das, was man in unserem Sinne Gemeinrecht nennen
kann. Wenn man daraufhin systematisierende Zusammenstellungen dieser
allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts betrachtet?, wird: man zv-
mindest drei Viertel ihrer Begriffe, Sätze und Normen als Teile einer all-
gemeinen Rechtslehre im Sinne eines von europäischen Juristen getragenen
Gemeinrechts ansehen können.

Diese „allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts“ gelten inner-
staatlich und zwischenstaatlich in der Sache als Common Law unter dem
Vorbehalt, daß sie nicht durch eine positive Bestimmung des innerstaat-
lichen Rechts abgelehnt werden. Die Betonung der auctoritatis interpositio
bedeutet hier nur die Herausarbeitung eines für den Konfliktsfall gel-
tenden Vorbehalts. Im sogenannten Internationalen Privatrecht finden wir
entsprechende Vorbehalte und Konstruktionen. Ich meine dabei nicht so
sehr den inhaltlich bestimmten Vorbehalt des „Ordre Public“, sondern
den auch hier herrschenden Dualismus von Inhalt oder Gegenstand auf
der einen, Geltungsgrund und Quelle auf der-anderen Seite. Fragistas
hat das am klarsten so formuliert: Das IPR. ist seinem Gegenstand nach
internationales Recht, der Quelle nach aber grundsätzlich staatliches Recht.
Über diesen Satz ist auch das erschienene, sehr tüchtige Buch von Fritz
Reu* nicht hinausgekommen. Es weiß aus seinem staatlichen Positivismus
heraus mit in der Sache gemeinrechtlichen Begriffen wie „juge naturel“
nichts anzufangen und drängt Vorstellungen wie die einer „Kulturgemein-
schaft“ oder „Rechtsgemeinschaft“ ins Unjuristische und bloß Gedankliche
ab. In dieser Weise spricht es vom „Gedanken einer zwischenstaatlichen
Rechts- und Kulturgemeinschaft“ (S.20) oder davon, daß „sich in allen
Kulturstaaten ein im großen und ganzen ähnliches und gleichwertiges Ver-
fahren zur Lösung von Privatrechtsstreitigkeiten herausgebildet“ hat
(5.50); von einer „im großen und ganzen in Friedenszeiten herausgebildeten
gemeinschaftlichen Zuständigkeitsordnung“ ($S. 81); von den „annähernd
gleichgestalteten, den gleichen Rechtsschutz gewährleistenden Einrich-
tungen in allen Kulturstaaten“ (S.86); in $ 606 der deutschen ZPO. (Zu-
ständigkeit der deutschen Gerichte für die Scheidung von Ausländerehen)
wird ein „Bekenntnis zur zwischenvölkischen Rechtspflegegemeinschaft“
gefunden (S. 141) usw. Aber über allen diesen Gemeinsamkeiten schwebt
das dezisionistische Entweder-Oder von Staatlichkeit oder Nichtstaatlich-
keit und damit der Dualismus von Gegenstand und Geltungsgrund, der
den Dualismus von Zwischenstaatlich und Innerstaatlich widerspiegelt. Bei

_* Vgl. den Kommentar von Graf B. Schenk von Stauffenberg, Statut et
Reglement de la Cour Permanente de Justice Internationale (Institut für Aus-
ländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Berlin 1934, 5. 41).

2. B. das von V. Bruns herausgegebene „Handbuch der Entscheidungen des
Ständigen Internationalen Gerichtshofs“, Berlin 1931, oder die „Rechtsprechung des
Ständigen Internationalen Gerichtshofs von Karl Shmid, Berlin 1932,

° Die staatliche Zuständigkeit im internationalen Privatredıt (Marburg 1938).

Über die zwei großen „Dualismen“ des heutigen Rechtssystems 369

der Eigenart gerade des internationalen Privatrehits wirkt dieser Dualis-
mus hier besonders äußerlich, weil hier die Substanz eines europäischen
Gemeinrechts weit mehr als im Völkerrecht ohne weiteres sichtbar ist.
Auch da, wo bestehende Institutionen dieses Gemeinrechts einen neuen
Inhalt bekommen, wie Ehe und Familie durch die Rassengesetzgebung,
wird diese europäische Gemeinschaft keineswegs verneint. Ich habe in
einem Vortrag über „Die nationalsozialistische Gesetzgebung und der Vor-
behalt des ordre public im Internationalen Privatrecht!“ gezeigt, in welchem
Maße die deutsche Gesetzgebung hier durchaus „defensiven“ Charakter
hat, und wenn Fritz Reu in seinem Buche (S. 81) bemerkt, es gebe angriffs-
lustige und, wie er sagt, „bescheidene“ internationale Privatrechte, so hätte
er in jenem Vortrag einiges zu diesem Thema finden können. Sobald mit
der Vorstellung einer „Familie der europäischen Nation“ als einer kon-
kreten Ordnung Ernst gemacht werde, muß auch die lebendige Substanz
gemeinsamer, nicht ausschließlich staatlich gesetzter Rechtsbegriffe und Insti-
tutionen,mit anderen Worten ein Gemeinrecht anerkannt werden. Dann zeigt
sich, daß der Dualismus von staatlich und nichtstaatlich auf den bloßen Kon-
fliktsfall beschränkt, also ein spezifisch dezisionistisch-formaler Gedanke ist.

Diese Wirklichkeit eines substanzhaft noch vorhandenen Gemeinrects
wird allerdings im Internationalen Privatrecht meistens als unpolitisch
empfunden, so daß bei einem inhaltlichen Gegensatz der in Betracht kom-
menden Normen im allgemeinen der Vorbehalt des „Ordre public“ als
Sicherheitsventil genügt. Anders liegt das Problem im Völkerrecht, nament-
lich auf dem eigentlich politischen Gebiet, im Kriegs- und Neutralitätsrecht.
Vielleicht können hier einige Andeutungen, die nur als Anregungen ge-
meint sind, zum Bewußtsein bringen, wie sehr die Vorstellung einer durch-
gängigen Sphäre des Privatrechts völkerrechtlih von Bedeutung ist.
Die sogenannte kontinentale Auffassung des Krieges, die grundsätzlich
zwischen Kombattanten und Nicht-Kombattanten unterscheidet, setzt diese
innerstaatliche Unterscheidung einer öffentlichen von einer privaten
Rechtssphäre voraus. Auch hier müßte die dualistische Konstruktion die
Rechtslage dahin auffassen, daß sie den Gegenstand jener Unterscheidung
als internationales, den Geltungsgrund aber als innerstaatliches Recht
behandelt, was offenbar den Kern der Sache nicht trifft. Entsprechendes
gilt im Neutralitätsrecht. Die Regelung des 5. Haager Abkommens vom
18, Oktober 1907 (insbesondere Art. 16—18) unterscheidet bekanntlich aus-
drücklich zwischen der Neutralität des Staates als solchen und den Hand-
lungen neutraler Personen, d. h. der Staatsangehörigen neutraler Staaten
und erblickt im privatrechtlichen Handeln dieser Staatsangehörigen zum
Beispiel in der Übernahme von Kriegslieferungen oder der Gewährung von
Darlehen an eine kriegführende Macht keine Verletzung der völkerrect-
lichen Neutralitätspflicht des neutralen Staates. Ob sich das angesichts der

1 Gehalten am 28. November 1935 in Berlin in der Sitzung der International Law

Non, veröffentlicht in der Zeitschrift der Akademie für Deutsches Recht, 1936,
20

270 Über die zwei großen „Dualismen“ des heutigen Rechtssystems

totalstaatlichen Gesamtentwicklung oder angesichts der Entwicklung zur
landesgesetzlichen Regelung der Neutralität, zum Beispiel durch das Neu-
tralitätsgesetz der Vereinigten Staaten von Amerika von 1937 halten läßt!,
ist eine weitere Frage. Jedenfalls ist in jener Regelung des Haager Neu-
tralitätsabkommens vom 18. Oktober 1907 der innerstaatliche Dualismus
von öffentlichem und privatem Recht als ein Teil der Völkerrechtsordnung
vorausgeseizt. Im Seekriegsrecht, namentlich für Blockade- und Prisenrecht,
ist die gleiche Voraussetzung in noch weit höherem Maße fundamental. Das
bisherige Seekriegsrecht beruht in dieser Hinsicht auf dem Gedanken, daß
der Staat seinen Staatsangehörigen für Handel und Schiffahrt eine Privat-
sphäre beläßt und daher für Handlungen seiner Staatsangehörigen, die
zu diesem privaten Handel gehören, nicht verantwortlich ist. Der einem
neutralen Staat angehörende private Unternehmer handelt, wenn er eine
Blockade bricht oder Konterbande führt, ganz auf eigene Gefahr; er han-
delt aber weder strafbar, noch völkerrechtswidrig; er ist auch kein Pirat,
Die innerstaatliche Unterscheidung von Staatlich und Privat erstreckt sich
hier, über den Kopf des staatlichen Rechts hinweg, in den völkerrechtlichen
Raum hinein und führt zu einem unmittelbaren Kontakt der beiden
Sphären, nämlich der des blockierenden oder kriegführenden Staates mit
der des privaten Schiffseigners neutraler Staatsangehörigkeit. So kommt es,
daß gerade im Prisenrecht die Vorstellung eines nicht spezifisch staatlichen
Rechts unausrottbar ist und die staatlich dualistische Lehre hier auf ganz
besondere Hemmungen und Schwierigkeiten stößt. G. A. Walz hat aller-
dings in seinem „Völkerrecht und staatliches Recıt“ den Nachweis geführt,
daß auch die englischen Prisengerichtshöfe das völkerrechtliche Prisenrecht
als nationales englisches Recht (in der Ausdrucksweise von Walz: als
„englisches Völkerrecht im formellen Sinne“) anwenden, daß also auch hier
das internationale Prisenrecht vom nationalen Prisengerichtshof nur auf
Grund einer nationalen „generellen Erstredkungsklausel“ angewandt wird.
Das ist aber nur ein Anwendungsfall des mit der dualistischen oder, nach
Walz, pluralistischen Fragestellung von selbst gegebenen Ergebnisses.
Hinter allen solchen formalen Geltungserstreckungen bleibt doch der
Gedanke lebendig, daß gerade hier, im Prisenrecht, der nationale Gerichts-
hof unmittelbar Völkerrecht und nicht innerstaatliches Recht anwendet.
Walz nennt die gerade hier herrschenden Vorstellungen „reichlich ver-
worren“ ($.285). Das sind sie gewiß. Ich erkläre das daraus, daß die formale
staatlich-dezisionistische Fragestellung das Wesen der Sache nicht erschöpft.
Die Begründung, die das englische Prisengericht seiner Entscheidung des
Zamora-l'alles (1916) gegeben hat, ist hierfür besonders lehrreich. Zwar
wird der Gedanke, daß der Richter das internationale Recht auf Grund
einer nationalen Geltungserstreckung anwendet, klar ausgesprochen. Darin

ı Friede, Das amerikanische Neutralitätsgesetz von 1937 in Bruns’, Zeitschrift
für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, VII (1937), S. 760 (betont, daß
ein innerstaatliches Gesetz das zwischenstaatliche Neutralitätsrecht nicht ändere) und
r Ss n & Y Das Neutralitätsgesetz der Vereinigten Staaten von 1937, a.a. O. VI

‚D. 2311,

Neutralität und Neutralisierungen 271

liegt die Anerkennung der dualistischen (bzw. pluralistischen) Auffassung,
wie das von Walz (a.a.O., S.285) unwiderleglich dargetan worden ist.
Dennoch bleibt ein starker Rest einer ganz anders gearteten, gemeinrecht-
lichen Vorstellung wirksam und lebendig. Das englische Prisengericht sagt
in dieser seiner Begründung nämlich, daß ein Prisengerichtshof als ein
„municipal court“ das internationale Recht, das er anwendet, nur „inone
sense“ als „a branch of municipal Law“ anwende und fährt dann un-
mittelbar nachher fort: „but a court which administers international law
must ascertain and give effect to a law which is not laid down by any
particular state, but originates in ihe practice and usage long observed
by civilized nations in their relations towards each other or in express
international agreement“. Der dualistishe Gegensatz vom Gegenstand
und Geltungsgrund, Inhalt und Form, zeigt sich hier in seiner ganzen
ungelösten und unbefriedigenden Problematik.

Der Dualismus von Völkerrecht und Landesrecht ist gewiß nicht der-
selbe wie der von öffentlichem und privaiem Recht. Trotzdem hängen beide
in der rechtsgeschichtlichen Entwicklung durch die Vorstellung einer spezi-
fischen Staatlichkeit des Rechts und durch den gemeinsamen Gegensatz
gegen den Gedanken eines Gemeinrechts zusammen. Überall, wo eine starke
Bewegung gegen die Gleichsetzung des Rechts mit dem staatlichen Gesetz
auftritt, werden daher beide Dualismen gleichzeitig problematisch. Alle
Bemühungen, sei es das Gemeinrecht eines einzelnen Volkes, sei es ein
inhaltlich substantielles Gemeinrecht europäischer Völker, zu entwickeln,
müssen damit beginnen, daß die solchen Dualismen zugrunde liegenden
Voraussetzungen und Fragestellungen kritisch geprüft werden. Das ist
ein erster Schritt zu einem wirklichen, die dezisionistische Alternative von
Staatlichkeit und Nichtstaatlichkeit überwindenden Gemeinrecdt. Darin
liegt auch der Sinn meiner Ausführungen. Ich würde es für einen wichtigen
Erfolg halten, wenn es gelänge, die Aufmerksamkeit meiner Fachgenossen
auf den rechtsgeschichtlichen Zusammenhang der beiden Dualismen und auf
ihren gemeinsamen Gegensatz, den Gedanken eines Common Law, hin-
zulenken. Damit wäre das sachlich - wissenschaftliche Ziel dieses meines
Aufsatzes erreicht, dessen persönliches Motiv darin besteht, an der Ehrung
eines führenden Meisters unserer Wissenschaft des internationalen Rechts
mit diesen durch ihn angeregten juristischen Darlegungen teilzunehmen.

34. Neutralität und Neutralisierungen (1939)
ZuChristophSteding „DasReich und dieKrankheit der europäischen Kultur“

Die Krankheit der europäischen Kultur, von der Christoph Steding in
seinem Buche? spricht, ist der reichsfeindliche Geist der Neutralisierung
und Entpolitisierung. Der Geist der Neutralität bedient sich der Begriffe

. Hamburg 1939, Hanseatische Verlagsanstalt.

272 Neutralität und Neutralisierungen

Kultur, Fortschritt, Bildung, unpolitische Wissenschaft und anderer, ähn-
licher Vorstellungen als wirksamer Mittel im Kampf gegen ein starkes
Reich in der Mitte Europas. Er macht aus der Politik eine Antithese gegen
alles Geistige und Kulturelle und aus einer schwachen, zum Kriegsschau-
platz vorausbestimmten Mitte Europas ein ethisches und ästhetisches Ideal.
In der Schweiz, den Niederlanden und Skandinavien, aber auch innerhalb
Deutschlands hat er zahllose Vorkämpfer und Verbündete gefunden. Städte
wie Basel und Amsterdam sind seine Residenz. Namen wie Burckhardt,
Nietzsche, Langbehn, Stefan George, Thomas Mann, Siegmund Freud,
Huizinga und Karl Barth erscheinen in dieser kulturellen Front, deren
letzter Sinn Entpolitisierung, Neutralisierung, Entscheidungslosigkeit, Nihi-
lismus und letztlich Bolschewismus ist. Ein starkes Deutschland in der
Mitte Europas, wie das nationalsozialistische Dritte Reich, ist in den Augen
dieser Kulturkänpfer der eigentliche Feind. Gegen ihn richtet sich ein
mit einem großen Aufgebot von angeblich unpolitischen, rein geistigen
Waffen geführter säkularer Kampf, hinter dessen angeblicher Geistig-
keit aber das ganz konkrete politische Interesse der westlichen Demo-.
kratien steht.

Walter Frank hat dieses Buch mit einer Würdigung des im Jahre 1938
im Alter von 35 Jahren verstorbenen Verfassers eröffnet und ihm darin
ein Denkmal gesetzt, dessen großer Wirkung sich wohl niemand entziehen
kann. Steding war bisher nur durch seine 1932 (bei Korn in Breslau) er-
schienene Abhandlung „Politik und Wissenschaft bei Max Weber“ bekannt
geworden. Er hatte damit große Aufmerksamkeit hervorgerufen und eine
ungewöhnliche Fähigkeit bewiesen, den politischen Kern wissenschaftlicher
und abstrakter Thesen und Haltungen sichtbar zu machen. Man braudıt
"seine hervorragende, packende, immer konkrete und doch immer dur-
dringend wissenschaftliche Analyse Max Webers nur einmal mit der vor
kurzem in Paris erschienenen Abhandlung über den gleichen Gelehrten
von M. Weinreich zu vergleichen, um die Überlegenheit Stedings sofort
zu sehen. Nach mehrjähriger einsamer Arbeit liegt jetzt dieses nac-
gelassene Werk vor, dessen Horizont und Dimensionen, dessen Ent-
scheidungskraft und Gedankenfülle Staunen erregen muß, dem aber ebenso
sichtlich die strenge, tektonische Durcharbeitung fehlt. Infolgedessen ist
vieles fragmentarisch, unsystematisch und subjektivistisch, sogar impressio-
nistisch; Abschweifungen und Wiederholungen, bloße Einfälle und Ausfälle,
Wichtiges und weniger Wichtiges stehen nebeneinander, und das Ganze
wirkt mehr wie der erste Wurf zu einem zyklopischen Bau als wie eine
gut durchkonstruierte Architektur. Da Steding selbst mit großer Strenge
seinen neutralistischen Gegnern Mangel an Konstruktivität, an System und
an Architektur zum Vorwurf macht, wird es diesen sehr leicht werden, das
ganze Werk ihres Feindes als eine höchstens psychologisch interessante
Skizze, im übrigen aber als eine maß- und uferlose Begriffszerdehnung hin-
zustellen. Und da in dem Buch zahlreiche Empfindlichkeiten aller Art ver-
letzt werden und nicht nur Thomas Mann und Karl Barth, sondern z. B.

Neutralität und Neutralisierungen 273

auc Kierkegaard, Bachofen, Nietzsche und Stefan George in der kultu-
rellen Gegen-Reichsfront erscheinen, überdies nicht nur Schweizer, Hol-
länder und Skandinavier, sondern auch Schwaben (z. B. S. 238), Schles-
wiger (S. 111, 242), Balten (242), Hamburger (268) und Frankfurter (245)
sich gekränkt fühlen können, so ist das Buch geeignet, eine merkwürdig
zusammengesetzte Gegenfront gegen sich auf den Plan zu rufen, die sich
an die offensichtlichen Schwächen und Blößen hält und versuchen wird,
den tapfern Steding mit einem empörten „Richtet nicht, damit ihr nicht
gerichtet werdet“ zu erledigen. Lassen wir uns dadurch nicht beirren und
suchen wir vielmehr den Reichtum seines nachgelassenen Werkes für uns
fruchtbar zu machen. Es sind bekanntlich nicht die Schlechtesten, gegen die
sich die heterogensten Koalitionen zusammenfinden.

Das Buch ist keine juristische Arbeit und will, trotz mancher rechts-
wissenschaftlichen Hinweise, keine fachlich juristischen Darlegungen geben.
Es stellt aber einen unmittelbar und sogar spezifisch verfassungs- und
völkerrechtlichen Begriff, nämlich den der Neutralität und der Neutrali-
sierung, in einer alle Gebiete umfassenden, echt politischen und daher
totalen Betracitungsweise in den Mittelpunkt und macht ihn durch viele
beziehungsreidie Darlögungen und Beispiele überaus anschaulich. Dadurch
ist es auch für den rechtswissenschaftlichen Forscher nicht nur anregend,
sondern auch schöpferisch. Unseren früheren rechtswissenschaftlichen
Untersuchungen hatte sich die grundlegende Bedeutung und die Stufen-
folge der Neutralisierungen und Entpolitisierungen bereits vor Jahren auf-
'gedrängt’,und wer den deutschen Kampf gegen den Geist desGenfer Völker-
bundes und seine Jurisprudenz und das Problem der „Verschweizerung“
aus den Jahren der Hocdhkonjunktur dieser Tendenzen und aus der
geistigen Situation des Jahres 1925, von der Steding ausgeht, auf Grund
eigener Erfahrung kennt?, wird wohl auch von seinem Fache aus das Recht
haben, sich der großen Bestätigungen und Steigerungen zu erfreuen, die
dieser geniale Torso enthält, ebenso wie er, auf der anderen Seite, aus der
besonderen Lage und Verantwortung des Rechtsgelehrten, ergänzende Hin-
weise und Präzisierungen anbringen darf. Beides dient ja nur dem un-
aufhaltsam weitergehenden Kampf, in dem das Buch Stedings eine große
Waffenschmiede ist. Niemand darf sich darüber täuschen, in welchem Maße
dieser Kampf einer angeblich unpolitischen Wissenschaft sich heute täglich
steigert. Im allergrößten, totalsten Stil vermehren die westlichen Demo-

! Siehe meine Rede über „Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisie-
rungen“ vom Oktober 1929, veröffentlicht in der Europäischen Revue, Dezember 1929,
sowie als Anhang zur zweiten Ausgabe meines Begriffs des Politischen (München
1931) in unserer Sammlung oben Nr. 15, S. 120 f.; ferner die Ausführungen in Kap. 4
meines Buches „Der Leviathan“ (Hamburg 1958) S. 61 ff., 64. Über die innerstaat-
liche Lehre von der neutralen Gewalt: Der Hüter der Verfassung (Tübingen 1931)
S.78ff. (Die innenpolitische Wendung vom neutralen zum totalen Staat) und S. 132 ff.
(Die verfassungsrechtliche Lehre von der neutralen Gewalt, dem sog. pouvoir neutre)
in unserer Sammlung oben Nr. 17, 5. 146.

? Die Kernfrage des Völkerbundes, Berlin 1926, S.64, dazu die Besprechung von
G. v. Below, Schmollers Jahrbuch, Bd. 50 5.866.

18 1682

274 Neutralität und Neutralisierungen

kratien die geistige Rüstung für ihren „gerechten Krieg“. Hier scheinen
sie noch zu glauben, in der Offensive zu sein. Auch das wissenschaftliche
Anschen und die respectability berühmter Juristen werden hier als Kampf-
mittel eingeseizt. Diejenigen deutschen Rechtswahrer, denen der Sinn eines
solchen Kampfes noch verschlossen sein sollte, verweise ich auf den Aufsatz
von J. W. Garner im Januar-Heft 1939 des „American Journal of Inter-
national Law“: „IheNazi proscription of german professors of international
law“, mit seineu Beschimpfungen Deutschlands und seinem unzweideutigen
Schluß. Vielleicht genügt das, um jedem von uns den Intensitätsgrad der
gegenwärtigen weltpolitischen Auseinandersetzung zu dokumentieren und
ihm die eigene Situation zum Bewußtsein zu bringen.

I.

Die innersiaatlich-verfassungsrechtliche Neutralisierung von Staat
und Regierung

Die Geschichte der europäischen Staatswerdung ist eine Geschichte der
Neutralisierung konfessioneller, sozialer und anderer Gegensätze inner-
halb des Staates. Der Staat selbst, als eine machina machinarum, war
seinem Wesen nach neutral und konnie auf die Dauer nichts anderes sein.
Der liberale Konstitutionalismus des 19. Jahrhunderts führte diesen Neu-
tralisierungsprozeß weiter, indem er auch die staatliche Regierung erfaßte
und den absoluten Fürsten in ein neutrales, von der aktiven Regierung
abgetrenntes Staatsoberhaupt verwandelte. Es ist bezeichnend, daß die
Theorie und die Formel vom König als „neutraler Gewalt“, vom pouvoir
neutre, durch’den aus Lausanie stammenden Romantiker Benjamin Con-
'stant nach der Niederlage Napoleons I. im Jahre 1814 aufgestellt wurde!.
Die Spitze der Staatsgewalt wird dadurch von der Regierung abgetrennt.
Aus dem mit dem Staate sich identifizierenden absoluten Monarchen wird
eine innenpolitisch indifferente Größe, die nicht einmal in dem Gegensatz
von Regierungs- und Oppositionspartei Stellung nehmen darf. Der in der
Teilung steckende Kern einer Wahrheit, nämlich die Unterscheidung von
auctoritas und potestas, kommt nur gelegentlich zur Auswirkung.

Die verfassungsgeschichtliche Bedeutung dieser Lehre und die Praxis
des neutralen Staatsoberhaupts sind bisher noch nicht, wie sie es ver-
dienten, in einer erschöpfenden Gesamtdarstellung in den großen Zu-
sammenhang der innerpolitischen Geschichte des 19. Jahrhunderts ein-
gefügt worden. Im Zwielicht ihrer innenpolitischen Neutralität haben die
verschiedenen konstitutionellen Könige und Staatspräsidenten im 19. und
20. Jahrhundert oft sehr verschiedene Rollen, gute und böse, gespielt, und
manche Methoden „indirekter Gewalt“ ausgebildet, die nach Lage der
innenpolitischen Verhältnisse nützlich und vorteilhaft sein konnten.
Institutionell aber tritt in diesem System der neutralen Gewalt immer ein
neutralisierter „Staatschef“ einem politischen „Regierungschef“ gegenüber

ı Der Hüter der Verfassung, 1931, S. 132/33.

Neutralität und Neutralisierungen 275

und darf dieser „Staatschef“, solange es konstitutionell korrekt zugehen
soll, nicht offen und direkt aktiv werden. Er darf, bei dieser Teilung der
Funktionen, nicht regieren, sondern nur ausgleichend und vermittelnd über
den Gegensätzen schweben. 1] rögne et ne gouverne pas. Alle europäischen

"Verfassungen haben diese Teilung der Regierung auf einen passiven
Staatschef und einen aktiven Regierungschef in irgendeiner Form angenom-

“men: England, Frankreich, Belgien, Italien, die deutschen konstitutionellen
Monarchien und die Monarcien des Balkans. Dieses dualistische Regie-
rungsschema steht, wenn auch nur als äußerlicher Rahmen und Fassade,
heute noch überall dort in Geltung, wo man nicht, wie im Deutschen Reich,
aus dem Führergedanken alle Folgerungen gezogen hat. Auch das Ver-
fassungsrecht des heutigen faschistischen Italien behält die Teilung bei. Sie
ist ein Kernstück des Konstitutionalismus und entspricht seiner innersten
Folgerichtigkeit.

In Deutschland war die politische Theorie des 19. Jahrhunderts und die
mit ihr zusammengehende nationalliberale Geschichtsschreibung und
Verfassungsgeschichte bemüht, gerade an diesem Punkt der inneren Folge-
richtigkeit des Konstitutionalismus zu entgehen, indem sie die konstitutio-
nelle von einer parlamentarischen Monarchie scharf zu trennen suchte. Seit
dem Siege des Konstitutionalismus in Preußen, seit 1848, wurde immer
wieder betont, daß der König von Preußen, im Gegensatz zum englischen
oder belgischen König, trotz der konstitutionellen Verfassung und gerade
als konstitutioneller Monarch selber regiere und daß die deutsche konsti-
tutionelle Monarcie als Verfassungstypus sich von den parlamentarischen
Monarcien des liberalen Westens eben dadurch unterscheide, daß der
deutsche konstitutionelle Monarch selber aktiv die Politik bestimme. Diese
Antithese von konstitutionell-monarchischer und parlamentarisch-mon-
archischer Regierung wurde durch Stahl Jolson — dessen Erfolg hier nicht
anders und nicht geringer ist als auf anderen Gebieten zum Beispiel der
von Heinrich Heine oder von Karl Marx — auch dem König selbst und
den preußischen Konservativen suggeriert, die darin den rettenden Damm
gegen die Überflutung durch den westlichen Konstitutionalismus gefunden
zu haben glaubten. Die Antithese war, logisch betrachtet, Unsinn, weil auch,
und zwar in höherem Grade, die parlamentarische Monarchie eine konsti-
tutionelle ist; in ihrer institutionellen Durchführung ist sie nur ein Schritt-
macher auf dem Wege zur völligen Parlamentarisierung geworden; in ihrer
psychologischen und propagandistischen Wirkung aber hatte sie die Bedeu-
tung einer beruhigenden Kompromißtformel, hinter der sich der mit dem
Konstitutionalismus notwendig verbundene Prozeß der Neutralisierung
des Monarchen ungehindert weiter entwickeln konnte, bis sein Ergebnis
im Herbst 1918 offen zutage trat, um dann in der Weimarer Verfassung
eine etwas posthume, dafür aber wirklich restlose Erfüllung zu finden.

Der innenpolitischen Denkweise und der Vorstellungswelt des deutschen
19. Jahrhunderts allerdings leuchtete die Antithese ohne weiteres ein. Wer
außer dem König soll denn regieren, wenn nicht das Parlament, das heißt

16*

976 Neutralität und Neutralisierungen

der Parteiführer der Parlamentsmehrheit regiert? Die politischen Tages-
meinungen aller bürgerlichen Parteien, auch der konservativen und der
freikonservativen, konnten sich im Grunde nichts anderes denken. Manche
Äußerungen Bismarcks bestätigten diese Auffassung, und der allerhöchste
Erlaß vom 4. Januar 1882 gab ihr eine Art Sanktion!, Die staatsrechtliche
Wissenschaft und die allgemeine Staatslehre bewegten sich in denselben
Begriffsgeleisen und standen, wie Rudolf Smend richtig bemerkt’, den
eigentlichen arcana imperü der überaus komplizierten Verfassung des
Zweiten Reiches viel zu fern, als daß sie gegenüber einem offiziell gewor-
denen Begriffsschema etwas anderes hätten denken können. Befreien wir
uns also einen Augenblick von der Suggestion dieser Antithese und acten
wir licber auf das wirkliche Verhalten und die wirklichen Vorstellungen
der regierenden Kaiser des Zweiten Reiches und einiger anderer Persön-
lichkeiten, von denen man annehmen kann, daß sie die Arkana des Reiches
und die innersten Bereiche seiner Verfassungswirklichkeit aus näherer
Wahrnehmung kannten als die Parlamentarier und ‘Professoren dieser
Epoche. Dann zeigt sich bald, daß jene Lehre vom nicht-neutralen, konsti-
tutionellen deutschen Monarchen vielleicht für den preußischen Staat
einen gewissen taktischen Sinn haben konnte, daß sie aber gegenüber der
Reichsregierung des Zweiten Reiches in jeder Hinsicht versagt hat und
höchstens geeignet ist, die Tatsache zu verschleiern, daß durch die bundes-
staatliche Verteilung der Regierung auf Reich und Preußen und die un-
widersteblich forischreitende Neutralisierung der Reichsregierung auch der
Staat Preußen in diesen Neutralisierungsprozeß hineingezogen wurde.

1. Das deutsche Kaiserreich der Verfassung Bismarcks hatte nicht nur
kein „verantwortliches“ Staatsoberhaupt, sondern auch keinen wirklich
regierenden Kaiser. Wilhelm I. wollte schon für Preußen ein „konstitutionell
korrekter“ Monarch sein. Aber seine königlihe Mact in Preußen war
stark, die Armee gehorchte nur ihm, und das Beamtentum war ihm treu.
Als König von Preußen hatte er nicht etwa einen wirklichen Regierungs-
chef, audı keinen Premierminister zur Seite, sondern ein Kollegium von
Ministern, unter denen jedenfalls der Kriegsminister und der Finanz-
minister ihren eigenen Standpunkt durchsetzen konnten und, was das in
einem solchen Verfassungsaufbau wichtigste Reit ist, den Zugang zum
König hatten. Der Ministerpräsident war bekanntlich nur Vorsitzender
des Ministerrates, nur primus inter pares. Die großen Monarchen haben zu
allen Zeiten gewußt, was das Premierministersystem für ihre königliche
Macht? bedeutet. Trotz dieser starken Stellung des Königs mußte es in

* Über die Ablehnung der Trennung von regner und gouverner hat sich Bismarck
ee Beam 1882, bei der Erörterung des Erlasses vom 4. Januar 1882, ausführlich
?® Der Einfluß der deutschen Staats- und Verwaltungsrechtsiehre des 19. Jahr-
Bay ü HN der Leben in Verfassung und Verwaltung, Deutsche Rechtswissenschaft,
Die Mahnung Ludwigs XIV. an seinen Sohn und seine Nachfolger lautet: «Quant
aux personnes qui devoient seconder mon travail, je r&solus, sur toutes choses, de
ne prendre point de premier ministre; et, si vous m’en croyez, mon fils, et tous vos

Neutralität und Neutralisierungen 277

Preußen zu einem Verfassungskonflikt kommen, der im Jahre 1866, dank
glücklicher Ereignisse, siegreicher Kriege und außenpolitischer Erfolge,
überbrückt und verdeckt werden konnte'!. Alles verfassungsrechtliche und
innenpolitishe Denken der Jahrgänge und Generationen, die diesen
preußischen Konflikt erlebt haben, hat von ihm seine Prägung erhalten.
Keiner, am wenigsten Bismarck, hat das Gefühl dafür verloren, daß der
Konflikt in der Tiefe weiterging. Die Reichsverfassung Bismarcks brachte
viele, nicht leicht zu durchschauende Verlagerungen und Balancierungen
der Macht und der Zuständigkeiten zwischen Preußen und dem Reich. Das
allgemeine Wahlrecht wurde, wie andere liberale Forderungen, im Reich,
aber nicht in Preußen Wirklichkeit; der Liberalismus wurde sozusagen auf
das Reich abgeladen, während Preußen seinen Staat, sein Heer und seine
Verwaltung vor dem Liberalismus in Sicherheit gebracht zu haben glaubte?.
Der Zwiespalt von Liberalismus und Konservativismus wurde dadurch in
gefährlichster Weise zu einer innenpolitischen Verschiedenheit von Reich
und Preußen. Die ungelöste Frage des preußischen Verfassungskonflikts:
Wer entscheidet über die Heeresstärke und den Umfang der Rüstung? also
die Frage nach dem Verhältnis von Wehrwesen (nicht „Wehrordnung“ wie
E. R. Huber sagt) und parlamentarischem Budgetrect, wurde auch jetzt
nicht beantwortet, aber doch von Preußen weg verlagert, so daß sich der
Konflikt jedenfalls in Preußen nicht wiederholen konnte. Das Heer blieb
preußisch, aber das Heeresbudget war Sache des Reichstags; zugleich ver-
blieben die wichtigsten Einnahmeguellen, die direkten Steuern, insbeson-
dere die Einkommensteuer, den Einzelstaaten, also auch Preußen. Nur
wenn dieses Verteilungssystem immer vor Augen steht, ist die Verfassungs-
geschichte des Zweiten Reiches verständlich und läßt es sich begreifen, daß
zum Beispiel Fragen wie die des Tabakmonopols eine so ungeheure innen-
politische Bedeutung erhalten konnten. Aber trotz dieser Verlagerungen
blieb jene ungelöste Konfliktsfrage nach der Entscheidung über die An-
passung der Heeresstärke an die wechselnden politischen Verhältnisse

successeurs apre&s vous, lenom en sera pour jamais aboli en France, rien n’&tant plus
indigne que de voir de l’un cöt& toute la fonction, et de l’autre le seul titre de roi.»

ı Die Auffassung, daß der preußische Be eh von 1862—1866 keine
Entscheidung gebracht hat, habe ich in meiner Abhandlung „Staatsgefüge und
Zusammenbruch des Zweiten Reiches“, Hamburg 1934, vertreten. Die inzwischen
erschienenen Behandlungen dieser wichtigen Frage durh K. Kaminski, Ver-
fassung und Verfassungskonflikt in Preußen 1862—1866, Kieler Dissertation 1938,
und Ernst Rudolf Huber, Heer und Staat, Hamburg 1938, S.208 f., scheinen mir
eher eine Bestätigung zu enthalten. Gegenüber den Einwendungen E. R. Hubers
verweise ich vorläufig auf die im Text folgenden Ausführungen, indem ich mir eine
ausführliche Darlegung meines Standpunktes vorbehalte. Vgl. auh J. Heckel in
seinem soeben erschienenen systematischen Werk „Wehrverfassung und Wehrrect
des Großdeutschen Reiches“ Bd. I Hamburg 1939 S.40 Anm. 16, 5.52.

. ° Die Einrichtung eines Gerichtshofes für Kompetenzkonflikte bestand daher nicht
im Reich, sondern nur in den Ländern, vgl. dazu Deutsche Juristen-Zeitung 1934
S. 777 und Werner Weber in der Zeitschrift der Akademie für Deutsches Recht 1937
S.363 ff. Zum Problem der Erhebung des Konilikts im Zweiten Reich: Albrecht

= E j 2 er,Der Kampf der Justiz gegen die Verwaltung in Preußen, Hamburg 1936

278 Neutralität und Neutralisierungen

offen; sie blieb im Hintergrund immer das alles beherrschende Problem,
das sich bei jeder Heeresvorlage drohend fühlbar machte. „Es entsteht
jedesmal“, sagte Bismarck am 11. Januar 1857 im Reichstag, „aus der Dis-
kussion dieser Frage“ (nämlich der Friedenspräsenzstärke des Heeres)
„eine gewisse Krise, ich will nicht sagen ein Konflikt, aber die Besorgnis
vor einem Konflikt. Es entsteht jedesmal die Frage: Was ist denn rechtens,
wenn eine Vereinbarung nicht zustande kommt?“

Bismarck ist es unter großen Mühen gelungen, mit wechselnden Par-
teien eine das Budget bewilligende Reichstagsmehrheit zustande zu
bringen. Was bedeutet diese mit Recht gerühmte Leistung für die verfas-
sungsgescichtliche Lage und die Konstrukiion des Zweiten Reiches? Sie
beweist, daß im Reich weder das konstitutionelle Staatsoberhaupt, der
Kaiser, noch ein parlamentarischer Parteiführer der Volksvertretung
regierte, sondern ein Dritter, der allein verantwortliche Reichskanzler und
Regierungschef Bismarck. Leider mußte er die Grundlagen seiner Regie-
rungsmöglichkeit immer von neuem zusammensuchen: beim Kaiser, beim
Bundesrat, in Preußen, bei den Landesfürsten, bei den verschiedenartigsten
Reichstagsparieien. Weil Bismarcks persönliche Autorität und dıploma-
tische Gewandiheit dieser eigentümlichen Zwischenlösung einer konsti-
tutionellen Regierung gewachsen war, kam die Tatsache nicht zum Bewußt-
sein, daß diese Zwischenlösung in Wirklichkeit bereits eine besonders
komplizierte, aber auch besonders weit getriebene Form der innen-
politischen Neutralisierung bedeutete. Die bewunderungswürdige Lei-
stung, mit fortwährend wechselnder innenpolitischer Grundlage zu regie-
ren, ist Bismarck gelungen. Er konnte sich weder auf eine feste und
zuverlässige von ihm geführte Partei, noch auf einen Stand oder eine
Klasse, noch auf eine sonstige Organisation stützen, auch nicht auf die
Größe, die später in typischer Weise die Grundlage und der Träger einer
neutralen Gewalt werden sollte, nämlich auf Heer und Beamtentum. An
das preußische Heer kam er, als eine zivile Größe, überhaupt nicht heran;
ein Reichsbeamtentum gab es kaum, ganz abgesehen davon, daß Bismarck
die Bürokratie verachtete; Heer und Beamtentum waren staatlich-
preußisch, und eben dadurch der Reichsregierung als solcher entzogen.
Schließlich aber mußte selbst ein genialer Staatsmann wie Bismarck an
solchen Regierungsmöglichkeiten verzweifeln. Das beweisen sowohl die
sogenannten Staatsstreichpläne von 1890 als auch seine parlamentsfreund-
lichen Äußerungen nach seiner Entlassung. Die Rolle eines ohne eigene
Macht ausgestatteten, zwischen einem unverantwortlichen Monarchen und
einer heterogenen Parlamentsmehrheit „verantwortlich“ regierenden, selb-
ständigen Dritten war auf die Dauer nicht zu halten.

Der Kaiser Wilhelm I. hat Bismarck regieren lassen und keinen Versuch
gemacht, im Reich aktiv zu werden und ein persönliches Regiment durch-
zusetzen. Wilhelms 1I. Versuche aber, das unsichtbare Gefängnis eines
neutralen Reichsoberhauptes zu sprengen und ein der offiziellen deutschen
Theorie entsprechender, wirklich selbst regierender, aktiver Monarch zu

Neutralität und Neutralisierungen 2979

sein, sind so traurig und in einer so peinlichen Weise mißlungen, daß sich
an diesem Mißerfolge die Wirklichkeit der Verfassungslage in einer
geradezu erschütternden Weise enthüllt. Im Widerstand gegen solche wirk-
lichen oder vermeintlichen Versuche eines persönlichen Regiments und in
dem Bestreben, den Kaiser über seine konstitutionellen Grenzen zu be-
lehren und ihn zu einer neutralen Größe zu erziehen, waren sich in kriti-
schen Augenblicken alle Parteien von rechts bis links, Konservative und
Liberale, Föderalisten und Unitarier, plötzlich einig. Während der soge-
nannten Novemberkrisis 1908, die aus Anlaß der Veröffentlichungen im
„Daily Telegraph“ vom 28. Oktober 1908 entstand, haben nicht etwa nur
der Bundesrat und die Parteien des Reichstags, einschließlich der Kon-
servativen Partei, gegen dieses Aktivwerden des Monarchen Stellung
genommen, sogar das Preußische Staatsministerium faßte am 10. November
1908 einstimmig einen Beschluß, in dem es den Herrn Reichskanzler und
Ministerpräsidenten bat, „Seiner Majestät auch namens des Staatsministe-
riums über den Ernst der Lage und die Notwendigkeit Vortrag zu halten,
daß Seine Majestät alles vermeiden wollen, was eine ähnliche Kritik
herausfordern würde“!. Der Kaiser persönlich wollte auch in Wahrheit
durchaus konstitutionell korrekt sein. „Habe ich jemals einen einzigen
Schritt getan, der als Eingriff in unsere Staatsverfassung aufgefaßt werden
könnte?“ fragte er einmal den Fürsten Eulenburg?. Seine eigene Auffassung
von der verfassungsmäßigen Stellung eines deutschen Kaisers hat er in
seinen „Ereignissen und Gestalten aus den Jahren 1878 bis 1918“ auf das
klarste formuliert. „Gestützt darauf, daß der Kanzler nach der Verfassung
allein die Verantwortung für die auswärtige Politik zu tragen hat, schaltete
und waltete er (der Reichskanzler) frei nach Belieben. Das Auswärtige Amt
durfte mir nur mitteilen, was dem Kanzler pafte, so daß ich oft über wich-
tige Angelegenheiten nicht informiert worden bin. Daß das überhaupt
möglich war, liegt an der Reichsverfassung.” Im Anschluß an diese ver-
fassungsgeschichtliche Feststellung fügt der Kaiser eine verfassungsrect-
liche Darlegung über das Verhältnis von Kaiser und Kanzler nach der
Reichsverfassung von 1871 im allgemeinen an, wobei er betont, daß er hier
nicht über sein Verhältnis zu Herrn von Bethmann persönlich, „sondern
ganz unpersönlich über die Schwierigkeiten in dem Verhältnis des deut-
schen Kaisers zu den Reichskanzlern“ spreche, „die ihren Grund in der
Reichsverfassung hatten“. Unter den sechs Punkten, die er zu diesem
Thema aufstellt, kommen hier besonders vier in Betracht, die wörtlich
zitiert seien:

2. Der Kaiser hat auf die auswärtige Politik nur insoweit Einfluß, als der
Kanzler ihm einräumt.

3. Der Kaiser kann seinen Einfluß geltend machen im Wege der Diskussion,
Information, Anregung, durch Vorschläge und die Berichterstattung über seine auf

ie ya. die anschauliche und lehrreiche Darstellung dieser Krise bei H.E. Feine,
Das Werden des deutschen Staates, Stuttgart 1936, S. 370 ff.

® Johannes v. Haller, Aus dem Leben des Fürsten Philipp zu Eulenburg-
Hertenfeld, 1924, S. 255/56.

® Leipzig und Berlin 1922, S. 116-118.

980 Neutralität und Neutralisierungen

Reisen empfangenen Eindrücke, die dann als Ergänzung zu den politischen Berichten
der Botschafter oder Gesandten der Länder, die er persönlich besuchte, gilt.

5. Verfassungsmäßig hat der Kaiser kein Mittel, den Kanzler und das Auswärtige
Amt zur Annahme seiner Ansichten zu zwingen; er kann den Kanzler nicht zu einer
Politik veranlassen, die dieser nicht verantworten zu können glaubt; besteht der
Kaiser auf seiner Auffassung, so kann der Kanzler seinen Abschied anbieten oder

ordern.

6. Auf der anderen Seite besitzt der Kaiser kein verfassungsmäßiges Mittel, den
Kanzler und das Auswärtige Amt an einer Politik zu hindern, die er für bedenklich
oder falsch hält; es bleibt ihm, wenn der Kanzler auf seiner Auffassung besteht,
nur übrig, zum Kanzlerwechsel zu schreiten; jeder Kanzlerwechsel ist aber eine
schwierige, in das Leben der Nation tief eingreifende Prozedur und deshalb in Zeiten
politischer Verwicklung und Hochspannung äußerst bedenklich, eine ultima_ratio,
die um so gewagter ist, als die Zahl der für diesen anormal ausgewachsenen Posten
geeigneten Männer sehr gering ist.

Soweit der Kaiser selbst. Dieser verfassungsrectlichen Klarstellung
eines Staatsoberhauptes, das 30 Jahre regiert hat, wird man einen gewissen
authentischen Charakter nicht absprechen können. Der Kaiser versichert,
„es sein ein Beweis völliger Unkenntnis der früheren deutschen Reichs-
verfassung“, den Kaiser für alles allein verantwortlich zu machen, wie das
„seitens kritischer Besserwisser und nörgelnder Umstürzler“ geschehen sei.

Ich glaube nicht, daß diese verfassungsrechtliche Auffassung des Kaisers
eine bloß nachträgliche Konstruktion ist, die nur dazu dienen soll, die Ver-
antwortlichkeit für das Unglück des Weltkrieges von ihm abzuwälzen. Sie
ist keine bloße Ausrede. Vielmehr haben, wie eben erwähnt, viele
bittere persönliche Erfahrungen der Vorkriegszeit den deutschen Kaiser
des Zweiten Reiches zu dieser, der konstitutionalistischen Folgerichtigkeit
entsprechenden Neutralität allmählich erzogen und über die wahre Bedeu-
tung der Formel von den persönlich regierenden deutschen Monarchen
gründlich belehrt. Daraus erklärt sich auch die neutrale Haltung, die er
während des Weltkrieges, insbesondere in den kritischen Jahren 1916 bis
1918, im wachsenden Mafte angenommen hat, bis er schließlich, wie v. Moser
in seiner anschaulichen Schilderung sagt, zum bloßen „Allerhöchsten Zu-
hörer und Zuschauer der Weltbegebenheiten“ geworden war. Besser als mit
diesen Worten läßt sich das Ideal eines monarchischen pouvoir neutre nicht
umschreiben. Der deutsche Kaiser des Weltkrieges übte nicht einmal die
Rolle eines höchsten, die Meinungsverschiedenheiten und Gegensätze der
politischen und der militärischen Führung entscheidenden Schiedsrichters
aus, so daß bereits damals, 1917/18, auf militärischem Gebiet der General-
feldmarschall v.Hindenburg, der Chef des Generalstabes, unter dem
Obersten Kriegsherrn in eine Art von konstitutioneller Position hinein-
wuchs, während Frich Ludendorff, unter dem Namen eines General-
quartiermeisters, der aktive Befehlshaber war. Trotz der Stellung als
Oberster Kriegsherr, trotz des angeblichen Unterschiedes eines aktiven,
deutsch-konstitutionellen Monarchen von einem passiven, englisch- oder bel-
gisch-parlamentarischen Monarchen, hat der deutsche Kaiser des Zweiten
Reiches nicht regiert, und zwar, wie er selbst sagt, deshalb nicht, weil ihm die
Reichsverfassung das nicht erlaubte. Es ist eine Frage für sich, ob es politisch
vernünftig war, so konstitutionell zu bleiben. Aber man darf die damalige

Neutralität und Neutralisierungen ag

Macht konstitutionalistischer Rechtsüberzeugung auch nicht unterschätzen,
und diejenigen, die sie haben bilden helfen, sind die letzten, die hier
Anklagen erheben dürfen. Man wird auch das Risiko einer Verletzung
solcher Rechtsüberzeugungen nicht verkennen, an dem schließlich doch alle,
innenpolitisch vielleicht richtigen und sogar notwendigen sogenannten
„Staatsstreichpläne“ seit 1890 gescheitert sind. Unbestreitbar ist aber, daß
sich in allen entscheidenden Augenblicen des Zweiten Reiches die Formeln
und Redensarten von dem aktiv regierenden, konstitutionellen deutschen
Monarchen als unwahr erwiesen haben.

Und was war der Gedanke, der in der Seele des Kaisers auftauchte, als
im November 1918 das Reich zusammenbrac, dessen Thron er seit 30
Jahren innehatte? Diese auf die Schrecksekunde gerichtete Fragestellung
scheint mir verfassungsgeschichtlich richtiger und zu echteren Erkennt-
nissen zu führen, als alles, was konservative oder liberale Theoretiker des
deutschen Staatsrechts uns vom deutschen Monarchen erzählen. „Den
Bürgerkrieg“, sagt der Kaiser in seiner Schilderung des November 1918 in
den „Ereignissen und Gestalten“ (S;245), „wollte ich meinem Volk“ er-
sparen. Falls meine Abdankung tatsächlich das einzige Mittel war, um
Blutvergießen zu verhindern, so wollte ich der Kaiserwürde
entsagen, nicht aber als König von Preußen abdanken,
sondern als solcher bei meinen Truppen bleiben.“ Auch wenn diese im
Text der „Ereignisse und Gestalten“ gesperrte Stelle nicht bedeuten soll,
daß der Kaiser es für möglich hielt, das Reidı im Notfall zu abandonnieren
und sich auf den Staat Preußen zurückzuziehen, ist eine solche im Augen-
blick der höchsten Gefahr auftauchende Trennung von deutschem Kaiser-
tum und preußischem König- und Heerführertum doch erstaunlich und ein
wichtiges Symptom für den inneren Zwiespalt der Verfassungskonstruktion
des Zweiten Reiches.

2. Zu denjenigen, die die Verfassungs- Arcana des Zweiten Reiches
kannten, wird man Friedrih v. Holstein und den Fürsten Philipp zu
Eulenburg rechnen dürfen. Ich greife beide heraus, nicht weil sie etwa
besonders sympathisch sind, sondern erstens weil sie zur Zeit ihres größten
Einflusses einen Punkt besetzt hielten, der ihnen vorzügliche Beobachtun-
gen aus nächster Nähe ermöglichte; zweitens weil man sie als gute Beob-
achter einschätzen darf, ohne Rücksicht darauf, ob sie im übrigen bedeu-
tende Politiker waren oder nicht; und drittens, weil sie ihre Äußerungen,
auch wenn diese taktisch bestimmt waren, untereinander im Schutze der
Vertraulichkeit und nicht in einer von Schlagworten und Redensarten
beherrschten Öffentlichkeit getan haben. Von Holstein möchte ich hier nur
seine Äußerungen aus dem Jahre 1896 erwähnen, in denen er von den
„Reichsstreichplänen“ spricht!. Diese Formulierung ist vorzüglich; sie ist
treffender und, wenn ich so sagen darf, eingeweihter als die im allgemeinen
übliche, auch in dem Titel des Buches von Egmont Zechlin übernommene

Johannes von Haller,a.a.O. S. 191, 193, 196,

282 Neutralität und Neutralisierungen

Ausdrucksweise „Staatsstreichpläne“'. Denn es handelte sich in der Tat
um die Verfassung des Reiches in ihrem Gegensatz zu der des Staates
Preußen und um das Problem einer neutralen oder nicht neutralen Reichs-
regierung. Die im Hintergrund immer gleiche Konfliktsmöglichkeit hat
Holstein ebenso bemerkt wie die innerlih schwankende Haltung des
Kaisers, der durch harte Belehrungen zum Konstitutionalismus erzogen
wurde. „Schien der Reichstag nicht einig, so drohte man mit dem Reichs-
streich, deuteien die Fürsten an, daß sie für einen solchen nicht zu haben
seiu würden, so sprach die Umgebung, inklusive Köller, von einer starken
Regierung, die lediglich durch eigene Kraft auch ohne Reichstag würde
bestehen können.“ Holstein hat bekanntlich 1895/96 gegen die persönliche
und direkte Politik des Kaisers gearbeitet. Er sah damals schon, 20 Jahre
vor ihrer Verwirklichung, keine andere Möglichkeit mehr als die Parla-
mentarisierung der Reichsregierung. Er hielt es auch für sicher, daß der
Kaiser gegenüber dem Reichstag keinerlei Unterstützung bei den übrigen
Fürsten finden werde, daß aber, wenn er versuchen wollte, gegen diese
mit Gewalt vorzugehen, „einfach Rußland und Frankreich sich einmischen
würden“. Fürst Philipp zu Eulenburg hat in einem bei Haller (S. 382)
abgedruckten Brief vom 28. September 1919 auseinandergesetzt, warum er
sich den Plänen Holsteins, die persönliche Regierungsweise des Kaisers
unmöglich zu machen, entgegenstellte, nämlich deshalb, weil der Kaiser
wahrscheinlich nach kurzer Zeit gegenüber dem Parlament die Rolle des
Volksbeglückers hätte übernehmen wollen, und zwar diesesmal mit seinen
Kollegen, das heißt den anderen Landesherren, und weil das dann ein
„Ende mit Schrecken“ geworden wäre.

Der Fürst Eulenburg hat bereits im Jahre 1894 Darlegungen über die
innenpolitischen Verhältnisse des damaligen Deutschen Reiches gemacht,
die als eine meisterhafte Diagnose der wahren Verfassungslage anzu-
sehen sind und die für unseren Zusammenhang, die Entwicklung zu einer
neutralen Reichsregierung, besondere Bedeutung haben. Einmal weil sie,
wie mir scheint mit Recht, nachdrücklich hervorheben, daß das Geheimnis
von Bismarcks Regierungsmöglichkeiten nur darin lag, daß es nicht
der König war, der regierte, und dann, weil in aller Schärfe gesehen
ist, daß „der König von Preußen nicht preufisch-reaktionärer Kaiser“ sein
kann. „Ich glaube“, sagt der Fürst Eulenburg in einem Brief an Holstein
vom 2. Dezember 1894 (Haller, S. 170 ff.), „daß sich die schwere Mißstim-
mung herangebildet hat, weil die lange Regierung eines Mannes, der
nicht der König war, viel zu intensiv den liberalen, das heißt den

ı Egmont Zechlin, Staatsstreichpläne Bismarcks und Wilhelm II. 1890, 1894,
Stuttgart und Berlin 1929. Unter dem Stichwort „Siaatsstreich“ sind im Bismarck-
Lexikon von Albreht Graf zu Stolberg-Wernigerode, Berlin 1936, zahl-
reiche verstreute einschlägige Stellen des Bismarck-Schrifttums genannt. Eine wesent-
lich andersgeartete, aber originelle dritte Art von „Streichen“ hat übrigens Hans
v. Bülow entdeckt, indem er eine von seinem Freunde Franz v. Liszt komponierte
{Graner) Messe als einen „Kirchenstreich“ (coup d’eglise) bezeichnete,

Friedrich v. Holstein, Lebensbekenntnis, herausgegeben von Helmuth Rogge,
Berlin 1932, S. 157 (Brief vom 5. August 1891).

Neutralität und Neutralisierungen 293

parlamentarischen Gedanken — oder nennen wir ihn auch nur den konsti-
tutionellen — in Preußen gefördert hat, als daß die gebildeten Stände es
noch ohne innere Auflehnung ertragen könnten, wenn ein König selbst.
regieren will... .. Im Reich begreift man überhaupt nichts anderes mehr
als den Parlamentarismus. Die Macht des Adels, der Stände ist dort (näm-
lih im Reich, das heift außerhalb Preußens) bereits 300 Jahre eher
gebrochen als in Preußen. Der Liberalismus, ja der Demokratismus steckt
dem gesamten Reich in den Knochen, und ein deutscher Kaiser, der selbst
regiert, ist dem Reich noch viel unverständlicher, als ein selbstregierender
König es in Preußen heutzutage ist. Im Reich ist daher der Regierer, der
kein Kaiser war, während nahezu 20 Jahren den Deutschen wirklich
das geworden, was ein demokratischer Historiograph in späteren Zeiten
einmal nennen wird ‚der vom Schicksal bestimmte Führer der Deutschen
auf der Bahn des politischen Fortschritts“. Der Fürst Eulenburg klagt
dariiber, daß „die Kombination des regierenden Staatsmannes und des
schlafenden Heldenkaisers“, die in der Aufrichtung des Bismarckschen
Reiches lag, das alte preußische Königtum ruiniert habe, und daß ein
Kaiser, der als Selbstregierer auftrete, die Partie nur gewinnen könne,
wenn ihm ein „glücklicher Krieg das nötige Prestige“ verleihe. In einem
Brief an Bülow vom 16. Januar 1897 (Haller, S.212) sieht er als Ausweg
„ein stark einheitliches Ministerium hervorragender Fachleute“. Deutlicher
konnte die neutrale Gewalt als einzige noch bleibende Regierungsmöglich-
keit nicht zum Ausdruck gebracht werden,

Der Sinn unserer Zitierungen Holsteins und Eulenburgs ist nicht etwa
der, zwei höchst problematische Größen des Wilhelminischen Zeitalters zum
Range verfassungsgeschichtlicher Kronzeugen zu erheben, sondern — gegen-
über den Kompromiß- und Trostformeln des deutschen Konstitutionalis-
mus — durch kennzeichnende Äußerungen wirklicher Eingeweihter die
Verfassungslage des Zweiten Reiches zum Bewußtsein zu bringen. In jeder
ernsten Lage stellt man fest, daß die Regierungskonstruktion dieses Reiches
in Wirklichkeit nur noch die Alternative einer neutralen Gewalt oder einer
parlamentarischen Regierungsgewalt, nidıt aber die Wahlmöglichk.:it
zwischen einem aktiv regierenden Monarchen und einer parlamentarischen
Regierung in sich enthielt. Im übrigen ist jene Äußerung Eulenburgs über
das Fachministerium als Ausweg vereinzelt. Auch er hielt im Ernstfall
bereits 1894 den Parlamentarismus für die einzig noch denkbare Regie-
rungsform, wie das im Herbst 1918 die ausnahmslos herrschende Ansicht
geworden war. Die Weimarer Verfassung von 1919 brachie dann den
konstitutionell vorschriftsmäßig neutralisierten Staatspräsidenten, der
aber doch, als es schließlich nur noch „tolerierte“ parlamentarische Regie-
rungen gab, nach der Selbsterledigung des parlamentarischen Regierungs-
systems, gerade in seiner auf Heer und Beamtentum gestützten Neutralität
die Möglichkeit fand, zu einer legalen Überleitung auf einen völlig neuen
Verfassungsboden, den des nationalsozialistischen Reiches, die Hand zu
geben. Diese Entwicklung ist noch zu sehr in Erinnerung und auc ver-

{

284 Neutralität und Neutralisierungen

fassungsgeschichtlich so bekannt, daß ich hier nur daran zu erinnern
brauchet.

Christoph Steding spricht nicht von dieser verfassungsrechtlichen Lehre
und Praxis der neutralen Gewalt. Das ist zu bedauern. Keiner hätte wie
er die großen gesamteuropäischen Zusammenhänge der Entwicklung des
„pouvoir neutre“ im 19. Jahrhundert in ihrer geistes- und kulturgeschicht-
lichen Symptomatik und ihren weiiverzweigten Einflüssen ans lageslicht
der Wissenschaft fördern können. Aber für den verfassungsgeschichtlich
erfahrenen Leser ist sein Werk auch so, wie es vorliegt, in dieser Hinsicht
bedeutungsvoll. Es faßt die geistigen und kulturellen Neutralisierungen
nur als Auswirkungen einer im Kern politischen Entscheidung und Stellung-
nahme auf. Dadurch wird erkennbar, wie tief der Neutralisierungsprozef
seit dem 19. Jahrhundert bis in das Innerste Deutschlands vorgedrungen
ist. Der Dualismus und Zwiespalt der Verfassung des Zweiten Reiches, die
„Dialcktik“ des Kompromisses, auf dem die preußische und die Reichs-
verfassung beruhten, sind Steding bewußt und von ihm, bei aller Bewunde-
rung für Bismarck und sein Werk und ohne jemals in eine Reichsfeind-
schaft zu verfallen, in aller Bestimmtheit offen ausgesprochen (S. 131). Das
„Zwischenreich“ datiert er infolgedessen von 1890 bis 1918 (S. 64, 89, 112, 131,
449 u.a.). Dadurch nimmt er eine verfassungsgescichtlich notwendige Perio-
disierung vor, die geeignet ist, viele konstitutionalistisch-konservative
und nationalliberale Irrtümer und Illusionen über die wahre Verfassungs-
lage des Zweiten Reiches zu beseitigen. Das Kapitel „Die Neutralisierung
des Reiches von Wilhelm II. zu Gustav Stresemann (1890 bis 1925)“ ist
leider nur sehr kurz (S. 85 bis 94) und im Vergleich zu anderen Darlegungen
geistes- und kulturphilosophischer Art ganz aphoristisch. Doch ist auch hier
die Gesamtschau treffend und zum Beispiel das Bündnis der neutralisieren-
den mit den föderalistischen Tendenzen richtig gesehen. Vielleicht können
unsere obigen Ausführungen über den verfassungsgeschichtlichen Neutrali-
sierungsprozeß im Kaiserreich zu der Erkenntnis beitragen, daß auc in
den skizzenhaften und nur andeutenden Teilen des Stedingschen Werkes
ein bedeutender und fruchtbarer Grundgedanke enthalten ist, der dem
Sadhkundigen einer rechtswissenschaftlichen Disziplin die Beschäftigung
mit diesem Werk in reichem Maße lohnt.

H.
Zwischenstaatlich-völkerrechtliche Neutralität und Neutralisierung

Daft ein zur Völkerrechtsgemeinschaft gehörender Staat in einem
Kriege zwischen anderen Staaten neutral bleiben kann, gehört zu seiner
völkerrechtlichen Existenz. Die Neutralität ist ein Grundbegriff der heu-
tigen Völkerrechtsordnung. Nicht nur deshalb, weil, praktisch gesehen,
wirkliche und starke Neutrale die besten Garanten und Hüter des Völker-

* Vgl. die verfassungsgeschichtliche D I bei E. R. Huber, Verfassung,
Homburg 1937. 8.158. gsgeschicdhtliche Darstellung bei uber ssung,

Neutralität und Neutralisierungen 295

rechts sind! und, wie der Weltkrieg in den Jahren 1917/18 gezeigt hat,
ein Völkerrecht des Krieges ohne starke Neutrale wertlos ist. Eine auf
unabhängige Staaten gegründete Völkerrechtsgemeinschaft hat vielmehr
den Kern ihrer konkreten Ordnung darin, daß es selbständige Staaten
sind, die diese Gemeinschaft bilden, nicht andere Gebilde, seien es Kirchen,
Klassen, Orden, Parteien oder irgendwelche sonstigen, der Staatsqualität
entbehrenden Organisationen. Das Völkerrecht setzt bei jedem Staat ein
Mindestmaß innerer staatlicher Organisation und äußerer Widerstands-
kraft voraus. Staatliche Selbständigkeit und Unabhängigkeit bewähren sich
darin, daß der Staat aus eigener Entscheidung und auf eigene Gefahr Krieg
führt oder nicht führt, d. h. im Kriege Dritter neutral bleibt. Der Krieg
aber hat seine völkerrechtliche Ordnung und Gerechtigkeit darin, daß es
auf beiden Seiten Staaten sind, die ihn gegeneinander führen. Der Staaten-
krieg ist demnach ein von einer Ordnung gegen eine andere Ordnung ge-
führter Krieg, nicht ein Krieg einer Ordnung gegen Unordnung. Die Kriege
sind daher auf beiden Seiten in gleichem Maße völkerrechtlich gerecht, aber
nur weil und solange auf jeder Seite ein Staat vorhanden ist. Der Krieg ist
in einem solchen völkerrectlichen System nichts Außerrechtliches, sondern
eine echte Rechtsinstitution. “In the eye of international law all wars are
just” sagt, in Übereinstimmung mit seiner ganzen Zeit, der gute alte Free-
man Snow in seinem Lehrbuch des Seekrieges (Washington 1898). Die
völkerrechtliche Beurteilung des Staatenkrieges ist hier analog der eines
rechtlidı anerkannten Duells, das als Institution seine innere Ordnung und
Gerechtigkeit in erster Linie darin findet, daß es auf beiden Seiten satis-
faktionsfähige Personen sind, die den Zweikampf unter sich ausmachen.
Daß dieser nichtdiskriminierende Kriegsbegriff dem Landkrieg zugeordnet
ist und durch die englische, vom See- und Handelskrieg ausgehende Vor-
stellung zerstört wird, habe ich an anderer Stelle gezeigt?.

Die grundlegende Erkenntnis der Bedeutung eines nichtdiskriminieren-
den Kriegsbegriffs und der nur daraus abzuleitenden Möglichkeit einer
völkerrechtlichen Neutralität hat sich in den letzten Jahren von neuem
durchgesetzt, nachdem die Thesen des amerikanischen Präsidenten Wilson
und die Konstruktionen der Genfer Völkerbundsjurisprudenz zwei Jahr-
zehnte hindurch eine große Verwirrung angerichtet hatten?, Ich kann mich

1 Peter Albert Martini, Reformvorschläge zum Seekriegsrecht, Berlin 1934
en Heft u‘ das einfach und anschaulich ausgesprochen. Zu
demselben Ergebnis kommt W. P. J. A. van Royen, Analyse de l’Evolution de
la neutralit& au cours de l’evolution du droit des gens, Den Haag 1938.

?2 Carl Schmitt, Totaler Feind, totaler Krieg, totaler Staat, Völkerbund und
Völkerrecht, Bd. IV, 1937, S.139 f., oben Nr. 28, 8.255,

® CariSchmitt, Die Wendung zum diskriminierenden Kriegsbegriff, Schriften
der Akademie für Deutsches Recht, herausgegeben von Reichsminister Dr. Hans
Frank, Gruppe Völkerrecht Nr.5, München 1938; Der Leviathan in der Staatslehre
des Thomas Mobbes, Hamburg 1938, S.72 ff. Gustav Adolf Walz, Die Inflation des
Völkerrechts, Beilage zur Zeitschrift für Völkerrecht, 1939. Ulrih Scheuner, Die
Neutralität im heutigen Völkerrecht, Festschrift anläßlich des 25jährigen Bestehens
der deutschen Landesgruppe der International Law Association, 1938. Weiteres um-
fangreiches Schrifttum ergibt sich aus diesen Abhandlungen.

286 Neutralität und Neutralisierungen

hier mit dieser kurzen Feststellung begnügen, Inter arma silent leges, sed
non silet jus, nec silet fas. Dieses jus und dieses [as sind allerdings etwas
anderes als die in Versailles und Genf versuchten juristischen Legali-
sierungen und Legitimierungen eines in sich ungeredhten status quo.

Der im Staat seine Ordnung findende Kriegsbegriff ist heute durch
universalistische, auf indirekte Gewalten sich stützende Konstruktionen
bedroht, die den zwischenstaatlichen Krieg in einen internationalen Bürger-
krieg verwandeln. Sobald der Staat zum Werkzeug indirekter oder gar
geheimer Mächte wird, ist diese Folgerung unvermeidlich. Ebenso hört
das Völkerrecht auf und beginnt der internationale Weltbürgerkrieg, so-
bald statt des Staates eine internationale Klasse zur tragenden politischen
Organisation gemacht wird. Das hat Ernst Bockhoff in vielen Veröffent-
lichungen auf das nachdrücklichste gezeigt!. Dagegen heben der Primat des
Volkes gegenüber dem Staat und die Auffassung des normalen Staates als
einer Örganisationsform eines Volkes die Möglichkeit einer Völkerrechts-
ordnung und einer echten Neutralität nicht nur nicht auf, sondern geben
ihm überhaupt erst die Substanz, die seinen grundlegenden Ordnungs-
charakter auf die Dauer zu erhalten und vor dem Mißbrauc indirekter
Gewalten zu wahren vermag, dem die neutral-instrumentalen Elemente
des Staates immer ausgesetzt sind. Erst dadurch ıst der Staatenkrieg vor
einer universalistischen Verwandlung in einen Bürgerkrieg wirksam ge-
schützt. Der Totalitätsanspruch vernichtet das Völkerrecht nur dann, wenn
er universalistischen Charakter hat und sich mit den typisch indirekten
Gewalten verbindet, während der Gedanke der völkischen Totalität im
Gegenteil den pluralistischen Charakter der Welt des Politischen wie auch
der Welt des objektiven Geistes überhaupt zur Voraussetzung hat?. Vor-
läufig allerdings wird besonders in den angelsächsischen Ländern eine
summarische und geradezu panische Vorstellung von der Totalität propa-
gandistisch benutzt, um den sog. totalitären Staat als einen menschenfeind-
lichen und menschenverschlingenden Leviathan hinzustellen. Aber trotz der
ungeheuerlichen Suggestionen, die von solchen Vorstellungen ausgehen und
in allen Ländern der westlichen Demokratie die geistige Atmosphäre ver-
nebeln, ist die grundlegende Verschiedenheit leicht zu erkennen. Völkische
Totalität und völkerrechtliche Neutralität heben sich nicht auf. Sie bedingen
und stützen sich gegenseitig’.

Daß Neutralität und Zugehörigkeit zum Genfer Völkerbund unverein-
bar sind, ist durch die gründliche Erörterung des Problems der Schweizer

* Vor allem: Völkerrecht gegen Bolschewismus, Berlin-Leipzig 1937.

® Norbert Gürke, Volk und Völkerrecht, Tübingen 1935. S.63 ff.; dazu Carl
Schmitt, Die Wendung zum diskriminierenden Kriegsbegrift, S. 43.

® Vgl. den Aufsatz: Völkerrechtliche Neutralität und völkische Totalität, Monats-
hefte für auswärtige Politik, Jahrgang V, Juli 1938, S. 613 ff.; derselbe Aufsatz ist in
italienischer Shrache in der von Carlo Costamagna herausgegebenen Zeitschrift
Lo Stato, November 1938, S. 605 ff., französisch in der Revue de droit international,
Bra Eee hen von A. de Gouffre de La Pradelle, Bd. 22, Juli-August 1938, S. 316 ff.,
erschienen.

Neutralität und Neutralisierungen 237

Neutralität! im Laufe des letzten Jahres weithin überall dort zum Bewußt-
sein gekommen, wo man den totalen Weltkrieg zu vermeiden sucht. Einige
Mißverständnisse, die hier noch obwalten und die namentlich, in der Dis-
kussion zwischen dem Züricher Völkerrechtslehrer Professor Dietrich
Schindler und Ernst Bockhoff zutage traten?, bedürfen allerdings noch der
wissenschaftlihen Klärung. Ich denke dabei nicht so sehr an die von
Dietrich Schindler in den Vordergrund gestellte Frage, ob und wieweit es
völkerrechtliche Neutralitätspflichten im Frieden überhaupt geben kann;
diese Frage liegt für die Schweiz angesichts ihrer völkerrechtlichen situation
unique durchaus eigenartig, weil die Schweiz sich in einem Kriege der
anderen Staaten nicht nach freier Entscheidung von Fall zu Fall zur
Neutralität entschließen kann, sondern ein dauernd neutralisiertes Land
ist, dessen völkerrechtlicher Gesamtstatus in Krieg und Frieden durc die
Pflicht zur Neutralität dauernd bestimmt wird?. Auch einen zweiten Punkt
möchte ich hier nicht behandeln, obgleich er schon deshalb nicht un-
erwähnt bleiben kann, weil er bei Schindler zu Unrecht ganz unbeachtet
bleibt: daß nämlich die eigentliche Gefahr für jede, nicht nur die schweize-
rische völkerrechtliche Neutralität vom Genfer Völkerbund ausging. Ich
darf Herrn Professor Schindler daran erinnern, daß das eigentliche und
gefährlichste Vae Neutris! von englischer Seite zum Ausdruck gebracht
worden ist, und zwar in dem Aufsatz, den Sir John Fischer Williams zu
der völkerrechtlichen Frage der Sanktionen gegen Italien vom Herbst 1935
veröffentlicht hat‘. Im Rahmen unserer gegenwärtigen Bemerkungen zu
dem allgemeinen Problem der Neutralität liegt mir aber vor allem daran,
auf den praktisch und theoretisch überaus wichtigen grundsätzlichen Zu-
sammenhang von zwischenstaatlicher und innerstaatlicher Neutralitäts-
struktur aufmerksam zu machen. Die in unserem vorigen Kapitel (unter ])
behandelte innerstaatliche Neutralität des Staates hat nämlich im Laufe
des 19. Jahrhunderts eine große zwischenstaatlich-völkerrechtliche Aus-
wirkung gehabt und die gesamte konkrete Ausprägung der zwischenstaat-
lichen und außenpolitischen Neutralität von Grund auf bestimmt, Sie wirkt,
wie fast jedes Argument von Professor Schindler beweist, trotz vollständig
veränderter Lage auch heute noch weiter, und jede Unklarheit in diesem
Punkt ist geeignet, eine Verständigung unmöglich zu machen.

Die im Zeitalter des europäischen Konstitutionalismus erfolgte inner-

t Die einzelnen Daten sind in dem Aufsatz von Prof. Dr. Dietrih Schindler,
Die schweizerische Neutralität 1920—1938, Zeitschrift für ausländisches öffentliches
Recht und Völkerrecht, Bd. VIIT (1938) S. 413 ff., mitgeteilt.

? Nationalsozialistische Monatshefte, Januar 1939, und Neue Schweizer Rund-
schau, Januar 1939, S.1f. (Neutralität und Presse).

, * Darauf weist auch die treffende Bemerkung „Echte und falsche Neutralität“
in den von Fritz Berber herausgegebenen Monatsheften für auswärtige Politik,
Jahrgang 6, Februar 1939, S. 158, hin.

* The British Yearbook of International Law XVII, 1936, S. 130-149: dazu

Carl Schmitt, Die Wendung zum diskriminierenden Kriegsbegriff, 1938, S. 26 ff.;

und Das neue Vae Neutris!, Völkerbund und Völkerrecht IV (1938) S, 633 ff., oben
Nr. 31, $. 251 f.

288 Neutralität und Neutralisierungen

staatliche Neutralisierung der Stellung desStaatsoberhauptes hat sich natür-
lich bei solchen völkerrechtlichen Einrichtungen ausgewirkt, die, wie die
Ratifikation der völkerrechtlichen Verträge, mit einer in der innerstaat-
lichen Verfassungslage wurzelnden, völkerrechtlichen Vertretungsbefugnis
nach außen zusammenhängen. Wenn der nach innen und aufen frei ent-
scheidende, absolute Fürst sich in ein nur mit neutraler Gewalt versehenes,
konstitutionell gehemmtes Staatsoberhaupt verwandelt und innerstaatlich
einen allein verantwortlichen Regierungschef neben sich hat, dem aber die
eigentliche völkerrechtliche Vertretungsbefugnis nach außen fehlt, so
ändern sich selbstverständlich der rechiliche Inhalt wie audı das Verfahren
der Ratifikation. Diese wird aus einer bloßen, ex tunc wirkenden Be-
stätigung der Einhaltung völkerrechtlicher Vollmachten (wie sie das nach
der sog. Mandaistheorie des Hugo Grotius ist) zu einer Bestätigung der
Einhaltung innerstaatlicher konstitutioneller Vorschriften‘. Der hier zur
Erörterung stehende Strukturzusammenhang von innerstaatlicher und
zwischenstaatlicher Neutralität geht aber noch viel weiter und tiefer, als
sich in dem Bedeutungswandel solcher Einrichtungen und Begriffe wie der
Ratifikation äußert. Er betrifft die Maßstäbe und Kennzeichen, nach denen
es sich bestimmt, ob ein der Völkerrechtsgemeinschaft angehörender Staat
normal und in Hinsicht dieser Gemeinschaft homogen ist. Er hat daher für
die Völkerrechtswissenschaft die ganze Tragweite, die den Maßstäben und
Vorstellungen von Normalität, Gleichartigkeit oder Artgleichheit? inner-
halb jeder Gemeinschaft zukommt.

Nacı der im 19. Jahrhundert durch den liberalen Konstitutionalismus
entwickelten Auffassung ist nur der innenpolitiscı neutrale Staat völker-
rechtlich normal und homogen. Nur er hat eine „Verfassung“ im Sinne des
Konstitutionalismus, wozu vor allem Freiheitsrechte, d. h. staatsfreie
Sphären des Privaten und grundsätzliche innerstaatliche Nichtintervention
in diese Sphären gehören. Auf Grund dieser Vorstellung, daß nur ein libe-
ral-konstitutioneller Staat völkerrechtlich normal und homogen ist, wurde
auf dem Berliner Kongreß 1878, unter der Führung Disraelis, den neuen
Balkanstaaten die Pfliht zum Schutz religiöser Minderheiten auferlegt.
Hermann Raschhofer® hat das Verdienst, auf diese grundsätzliche Be-
deutung des Minderheitenschutzes hingewiesen zu haben. Er erinnert
daran, daß die Note Clemenceaus vom 24. Juni 1919 den Zusammenhang
mit der Praxis des Berliner Kongresses herstellt, der die Religionsfreiheit
und damit auch die anderen liberalen Freiheiten als „base de l’organisation
sociale dans tous les &tats de l’Europe“ behandelte. Dadurch wird der inner-
staatlich neutrale, liberal-konstitutionelle Staatstyp zu einer Art Standard

ı Fernand Dehousse, La Ratification des Traites, Essai sur les Rapports des
Trait&s et du Droit interne, Lütticher These, 1935 Paris, Recueil Sirey 1935, S.82 ff.
2 Über die Unterscheidung von (liberal-demokratischer) Gleichartigkeit und
(nationalsozialistischer) Artgleichheit der Vortrag von Gustav Adolf Walz, Art-
Be gegen Gleichartigkeit, Schriften der Akademie für Deutsches Recht,

amburg 1938,
? Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Bd. VI (1939) 5.239.

Neutralität und Neutralisierungen 989

der Mitglieder der Völkerrechtsgemeinscaft erhoben. Der diese völker-
rechtlichen Regelungen beherrschende Gedanke war, daß ein vollkommen
liberal-konstitutioneller Staat, wie es die westlichen Demokratien selbst-
verständlich sind, in dieser Hinsicht keiner völkerrechtlichen Kontrolle
bedarf, ja, daß er jede derartige Kontrolle als eine völkerrechtswidrige
Intervention von sich zurückweisen mußt, während die in liberal-konsti-
tutioneller Hinsicht noch rückständigen und unentwickelten Staaten und
Völker des Ostens sich eine Kontrolle und Betreuung durch die führenden
Westmächte gefallen lassen müssen. Der sog. Minderheitenschutz des Ver-
sailler Systems beruhte ganz auf dieser Grundlage‘. Die innerstaatliche
Neutralität des liberalen Konstitutionalismus wird dadurch zur Basis
des völkerrechtlich vorausgesetzten Normalzustandes der Mitglieder der
Völkerrechtsgemeinschaft. Für diese Auffassung ist alles, was sich in der
innenpolitisch staatsfreien Sphäre abspielt, z. B. der gesamte Bereich der
Freiheit der Meinungsäußerungen, der Presse-, Vereins- und Versammlungs-
freiheit, infolgedessen eine Angelegenheit, der gegenüber die grundsätz-
lich innerstaatliche Neutralität des Staates auch völkerrechtlih anerkannt
ist. Das hat die völkerrechtliche Bedeutung, daß der innenpolitisch neutrale
Staat für Vorgänge in dieser Sphäre völkerrechtlich nicht verantwortlich
gemacht werden kann. Die als selbstverständlich vorausgesetzte innerstaat-
liche Neutralität bestimmt dann insbesondere auch Inhalt und Umfang der
völkerrechtlichen Neutralitätspflichten.

In dem Neutralitätsabkommen der Haager Friedenskonferenzen von 1907
hat diese Gedankenwelt des liberal-konstitutionellen 19. Jahrhunderts
ihren Niederschlag gefunden. Ihre Regelung der völkerrechtlichen Neutrali-
tätspflichten eines Staates beruht auf der liberal-konstitutionellen inner-
staatlichen Trennung desStaates als solchen von der Freiheitssphäre privater
Staatsangehöriger. In die grunds#tzlich staatsfreie, private Freiheitssphäre
der Staatsangehörigen gehören nach dieser Vorstellung vor allem Wirt-
schaft, Handel und Finanz. Was in der freien Privatsphäre, der gegenüber
der Staat als solcher innerstaatlich neutral ist, während eines Krieges
dritter Staaten durch Private vorgenommen wird, kann daher die völker-
rechtliche Neutralitätspflicht des innenpolitisch neutralen Staates nicht ver-
letzen. Völkerrechtliche Pflichten hat in diesem System nicht der private
Staatsangehörige, sondern nur der Staat als solcher, der aber seinerseits
wiederum innerstaatlich neutral ist. Wenn private Staatsangehörige des
neutralen Staates einen der beiden kriegführenden Staaten ökonomisch,
kommerziell oder finanziell unterstützen, so ist das völkerrectlich
irrelevant in Hinsicht auf den neutralen Staat, dem sie angehören. So er-
klärt sich z. B. die heute längst nicht mehr der allgemeinen Rechtsüber-
zeugung entsprechende Bestimmung des 5. Abkommens der Haager
Friedenskonferenz Art. 18. Danach sind als Handlungen zugunsten eines
Kriegführenden nicht anzusehen „die Übernahme von Lieferungen oder

1G.A. Walz, Artgleichheit gegen Gleichartigkeit a.a.O.

19 1682

290 Neutralität und Neutralisierungen

die Bewilligung von Darlehen an einen Kriegführenden, vorausgesetzt,
daß der Lieferant oder Darleiher weder im Gebiet der anderen Partei
noch in dem von ihr besetzten Gebiete wohnt“. Der Strukturzusammenhang
der innerstaatlichen, liberal-konstitutionellen Neutralität mit der Auf-
fassung von Inhalt und Umfang der völkerrechtlichen Neutralität ist hier
ebenso handgreiflich, wie es zweifellos ist, daß die wirkliche Lage der
heutigen Welt diesen Voraussetzungen in keinem Lande mehr entspricht.

Das überkommene Seekriegsrect ist das Gebiet des Völkerrechts, auf
dem sidcı die innerstaatliche Trennung von staatlicher und privater Sphäre
als völkerrechtliche Voraussetzung am stärksten und unmittelbarsten aus-
wirkt. Nach den in unseren Lehrbüchern und in vielen diplomatischen
Noten angeführten Regeln des Blockade-, Konterbande- und Prisenrechts
wird ein privater Seehandel vorausgesetzt, der in einer staatsfreien Sphäre
vor sich geht. Häli man an dem zwischenstaatlichen Charakter des Völker-
rechts fest, so können der Blockadebrecher und der Konterbandeführer
natürlich kein völkerrechtliches Delikt begehen, weil sie nicht Subjekte des
Völkerrects sind. Daher entsteht hier ein merkwürdiger Leerraum, ein
juristisches Niemandsland zwiscien Völkerrecht und innerstaatlichem Recht.
Der neutrale Staat kann seine Staatsangehörigen, die Blockadebrecher oder
Konterbandeführer sind und die er sonst völkerrechtlich vor dem Zugriff
anderer Staaten schützen würde, ihrem eigenen, privaten Risiko und pri-
vaten Schicksal überlassen, weil ihre Tätigkeit sich in dem Bereich abspielt,
in dem ein völkerrechtlich neutraler Staat sich auch innerstaatlich neutral
verhält. Der Blockadebrecher oder der Konterbandeführer verstößt (wenn
nicht besondere landesgesetzliche Bestimmungen vorliegen, von denen hier
aber abgesehen werden muß) weder gegen eine innerstaatliche, noch gegen
eine völkerrechtliche Norm. Er handelt eigentlich überhaupt nicht rechts-
widrig. Innerstaatlich deshalb nicht, weil er im Bereich seiner privaten Frei-
heitssphäre bleibt; völkerrechtlich nicht, weil er als Privater nicht Völker-
rechtssubjekt und nicht völkerrechtlich handlungsfähig ist. Er begibt sich in
den rechtlichen Zwischenraum, in dem er sich einem völkerredtlich zu-
lässigen, daher auch von seinem eigenen Staat als zulässig anerkannten Zu-
griff eines kriegführenden Staates auf eigene, private Gefahr aussetzt. Auch
hier ist es die innerstaatliche Neutralität gegenüber Handel, Wirtschaft und
Finanz, die einen solchen Zwischenraum ermöglicht und gerade das Prisen-
recht zur eigentlichen Crux aller Theorien über das Verhältnis von Völker-
recht und Landesrecht macht‘.

Alle diese Hinweise auf die völkerrechtlichen Probleme der Ratifikation,
des Minderheitenschutzes und des Kriegsrechts, insbesondere des Prisen-
rechts, erwähne ich hier nur als Beispiele für den bisher unbeachtet ge-

33, S.285.

1 Vgl, G. A. Walz, Völkerrect und staatliches Recht, Stuttgart 193 ;
ios Streit

Dazu Carl Schmitt in der demnächst erscheinenden Festschrift für Geor

ü i i i i i hält
(Athen) über die zwei großen Dualismen des henugen Rechtssystems (Wie ver
j i i ö tlichem Recht zu der innerstaat-
ee a kvatem Hecht?), oben Nr.33, 5.2614.

lichen Unterscheidung von öffentlihem und priva

Neutralität und Neutralisierungen 291

bliebenen systematischen Strukturzusammenhang, den die liberal-konsti-
tutionelle Entwicklung des 19. Jahrhunderts zwischen der innerstaatlichen
Neutralität und dem Völkerrecht, insbesondere audı dem völkerrechtlichen
Neutralitätsrecht hergestellt hat. Erst wenn dieser Zusammenhang im
ganzen und im einzelnen klar erkannt ist, kann er geschichtlich und poli-
lisch überwunden werden. Sonst besteht die Wahrscheinlidikeit, daß die
Argumente und Gegenargumente aneinander vorbeigehen, wie das die vor-
bin erwähnte Auseinanderseizung zwischen Dietrich Schindler und Ernst
Bockhoff oft genug zeigt. Die Frage ist nicht, was auf Grund abstrakter,
aus dem 19. Jahrhundert überkommener Normen Inhalt der völkerrecht-
lichen Neutralitätspflichten sein soll, sondern es fragt sich, ob die Weiter-
führung jenes Strukturzusammenhanges von innenpolitisch-konstitutio-
neller und völkerrechtlich-außenpolitischer Neutralität heute noch an-
erkannt werden muß oder nicht. Solange diese Frage nidıt in aller Schärfe
gestellt und in aller Ehrlichkeit beantwortet ist, führt jede Kontroverse
nur zu neuen Mißverständnissen und zu weiterer Vergiftung der Aussprache
zwischen den Völkern.

Stedings Erörterung des Problems der Neutralisierungen und Entpoliti-
sierungen will keine völkerrechtliche Darlegung sein. Aber sein Gedanke
geht in solche philosophischen Tiefen, daß auch von ihm aus ein Licht auf
die Grundlagen des überkommenen Völkerrechts fällt. Man sieht dıe Ver-
bindung einer reichsfeindlichen, neutralisierenden Geisteshaltung mit den
Begriffen und den stillschweigend als selbstverständlich vorausgesetzten
Grundsätzen einer bestimmten, angeblich unpolitischen Art von Völker-
rechtswissenschaft. Die Überwindung eines von Genf und vom Haag her
bestimmten Völkerrechtsdenkens, vor allem auch die Erledigung derjenigen
Bestrebungen, die das Genfer Völkerbundsrecdt an die Stelle eines wirk-
lichen Völkerrechts zu setzen suchte, ist heute im besten Gang". Es handelt
sich dabei im letzten Grunde um die von Steding mit großer Klarheit in den
Mittelpunkt gestellte Frage, ob das Deutsche Reich eine neutralisierte, ent-
politisierte, den Interventionen seiner Nachbarn ausgesetzte, schwache, oder
aber die freie, ihre schöpferische Eigenschaft bewährende, starke Mitte
Europas sein soll.

III.

Der Reidhsbegriff als Überwindung eines Zeitalters der Neutralisierungen

Die stärkste Wirkung, die Stedings Werk für unsere redıtswissenschaft-
liche Erkenntnis haben kann, sehe ich darin, daß er in den Begriff des
Reiches gerade die Überwindung eines Zeitalters der Neutralisierungen
und Entpolitisierungen aufnimmt. Dadurdı wird eine weitere Klärung des
Staatsbegriffs und die Überwindung alter und eingewurzelter staats-

ı Carl Bilfinger, Völkerbundsrecht gegen Völkerrecht; Schriften der Akademie
für Deutsches Redıt, herausgegeben von Reichsminister Dr. Hans Frank, Gruppe
Völkerrecht, Nr.6 (München 1938); dazu die Besprechung, die Barandon dieser
sowie meiner Schrift über dieWendung zum diskriminierenden Kriegsbegriff, 1938, in
der Zeitschrift „Deutsche Rechtswissenschaft“, Bd. IIT (1939) S. 190f. veröffentlicht hat.

19*

292 Nentralität und Neutralisierungen

mythischer Vorstellungen möglich. Ein in Deutschland weitverbreiteter
Staaismythos und die Begriffe der Staatsphilosophie Ilegels haben es nicht
hindern können, daß auch der deutsche Staat, wie der europäische Staat als
die machina machinarum, in einer spezifischen Weise zum Träger und
Instrument eines Neutralisierungsprozesses geworden ist. Vom Staat spricht
Steding allerdings oft in der gleichen Weise wie von Reich, ohne beides
deutlich zu unterscheiden. Hier sind seine Ausführungen nodı der Klärung
bedürflig, womit nicht gesagt sein soll, daß man ihn hier mit dogmatistischen
Begriffsklopfereien schulmeistern soll. Die Unklarheit liegt hauptsächlich
darin, daß Steding in Hegel den großen politischen Denker Deutschlands
und des preußischen Staates sieht, im Vergleih zu dem auh Kant und
sogar Fichte nodı allzuschr den Einflüssen westlicher Neutralisierungen
verfallen sind. HegelsStaat war imstande, in echter geschichtlicher Dialektik
— diese Dialektik im Sinne Hegels und nicht etwa der von Kierkegaard
stammenden dialektischen Theologie verstanden — der Wegbereiter des
Reiches zu werden. Für Hegel aber ist schon dieser preußische Staat ein
Reich, und zwar ein Reich der objektiven Vernunft und der Sittlichkeit, und
es ist selbstverständlich, daß mit diesem Staat nicht ein beliebiges Gemein-
wesen im Sinne des neutralen Staatsbegriffs einer allgemeinen Staatslehre,
sondern der politisch-geschichtlich konkrete preußische Staat der ersten
Hälfte des 19. Jahrhunderts gemeint ist.

Der preußische Staat hatte gerade in dem damaligen Abschnitt seiner
Geschichte — in der Zeit nach dem fürstlichen Absolutismus des 18. und
vor dem liberalen Konstitutionalismus des 19. Jahrhunderts — eine spe-
zifisch staatliche Art von Vollkommenheit und Klassizität erreicht. Die
Staatsphilosophie Hegels gehört, konkret geschichtlich-politisch gesehen,
ebenso zu diesem preußischen Staat und seinem preußischen Stil, wie der
damalige Generalstab mit Scharnhorst und Gneisenau, die geordnete
Finanzverwaltung unter Motz und Maaßen und die klassizistische Architek-
tur Schinkels. Man darf freilich nicht vergessen, daß in der Staatsphilo-
sophie Hegels, auch wenn man von ihrem philosophischen Begriff des
„Neutralen, aber unendlich Befruchteten“ (Rechtsphilosophie, Einleitung
$ 12) absieht, geschichtlich-politisch gesehen doch schon deutlich der Anfang
einer konstitutionellen Neutralisierung des Monarchen zu erkennen ist und
Benjamin Constants Lehre von einer besonderen neutralen Gewalt des
Königs, wie Hegels Unterscheidung der „fürstlihen Gewalt“ von der
„Regierungsgewalt“ (Rechtsphilosophie $ 275) zeigt, nicht ohne Einfluß
geblieben ist. Der Widerstand gegen die fortwährenden Neutralisierungen
des liberalen Konstitutionalismus konnte nur in einem starken, die volle
und ungeteilte Regierungsaktivität konzentrierenden Staate erfolgreich
sein, der dem eindringenden westlichen Gedankengut auch geistig über-
legen war. Das vom Staat zerstörte Reich konnte nur durch einen Staat
wiedergewonnen werden, in analoger Weise, wie sich im pluralistischen
Parteiensystem die Überwindung der Parteiungen nur durc eine starke
und überlegene Partei vollzog. Hegels Philosophie enthielt bereits die im

. „nd Nentralisierungen 29

späleren Linkshegelianismus entfalteten Keime einer Revolutionierung
im Sinne der westlichen Entwicklung. Aber diese waren noch im Gesamt-
system gebunden, und dieses war jedenfalls nodı ein Ausdruck der un-
bestreitbaren geistigen Überlegenheit des preußischen Staates.

Im Jahre 1840 setzte jedoch eine andere Wendung ein, die im scılimm-
sten Sinne des Wortes „reaktionär" genannt werden kann. Sie hat den
preußischen Staat angesicıts der herannahenden liberalen Revolution
innerlich gelähmt und in die bloße Defensive gedrängt. König Friedrich
Wilhelm IV., der in jenem Jahre zur Regierung kam, versuchte die roman-
tischen Ideale seiner kronprinzlichen Jugend mit Hilfe von Freunden und
Mitarbeitern einer vergangenen Generation zu verwirklichen. Die Un-
glücksfiguren des Geseizgebungsministers Savigny und des zur Über-
windung des Hegelianismus nadı Berlin berufenen alten Schelling gehören
ebenso typisch in diese Zeit wie die Unheilsfigur eines Stahl-Jolson. Welch
ein Absturz! Der preufliische Staat, der im 17. Jahrhundert einen Pufen-
dorff nach Berlin zog, der im 18. Jahrhundert Voltaire als Gast in Potsdam
sah, holte jetzt einen frisch assimilierten Juden aus dem süddeutschen
Ghetto als Bekämpfer der Staatsphilosophie Hegels an die Universität
Berlin! Gegenüber der Revolution von 1848/49 konnte dann das preuflische
Heer zwar die Lage retten und die Ordnung wiederherstellen, aber nicht
darüber hinweghelfen, daß der preufische Staat eben doch mit dem libe-
ralen Konstitutionalismus paktieren mußte und der fortschreitenden Neu-
tralisierung zwar großartige administrative, militärische und außenpoli-
tische Leistungen und Erfolge, aber keine eigene Weltanschauung und
keine eigene Philosophie entgegenzusetzen vermocte. Er war und blieb
geistig in der Defensive, und die Defensive ist im geistigen Kampf der
Anfang der Neutralisierung. Bruno Bauer hat mit dem kritischen Scharf-
blik eines am Geist des preußischen Staates verzweifelnden Hegelianers
die Lage von 1848/49 treffend gekennzeichnet: „Die Eroberung der auf-
gelösten Masse, ihre gewaltsame Unterwerfung und Umbildung durch das
Heer ist unmöglich — das Heer in seiner alten Organisation ist nicht mehr
erobernd, die Aristokratie seiner Führer keine vorschreitende geschicht-
liche Macht mehr, denn erobern kann nur derjenige, der seine Beute besser
kennt als sie sich selbst und sie durch diese Überlegenheit der Bildung
und der Kenntnis sich unterwirft!.“

Jeızt konnte auch der preufischeStaat demSchicksal der innerstaatlichen
Neutralisierung nicht mehr entgehen. Die Elemente eines Reichsgedankens,
die Hegel noch in einen solchen Staat hineinlegen konnte, mußten im Laufe
der Zeit entfallen, und die Verlagerungskonstruktionen der Verfassung des
Zweiten Reiches haben (wie oben unter I gezeigt) weder ein neues, wirk-
liches Reich, noch eine dauernde Erhaltung der Qualitäten des hegelisch-
preuflishen Staates bewirken können. Ein Reich ist eben etwas anderes
als eine nationalliberal gestützte, vermittelnde Dachkonstruktion über

ı Die A ee Revolution in Deutschland seit dem Anfang der deutsch-
katholischen Bewegung bis zur Gegenwart. Berlin 1849, S. 294.

[

294 Neutralität und Neutralisierungen

partikularistischen, föderalistischen, konfessionellen und sozialen Gegen-
sätzen; es ist weder ein Staatenbund, noch ein Bundesstaat; es ist auch kein
Rechtsstaat, sondern die politische Form konkret entschiedener Sittlichkeit
und objektiver Vernunft, Dadurch ist es die Überwindung der Neutrali-
sierungen, auch die Überwindung des Staatsmythos, der einen geschichtlich
bereits der Neutralisierung verfallenden Staat immer noch als ein Reich
erscheinen ließ. Hier liegt, verfassungsgeschichtlich gesehen, der Sinn von
Stedings Reichsbegriff. Reichwerdung bedeutet bei ihm den Sieg über das
Zeitalter der Neutralisierung und zugleich eine Rettung alles dessen, was
an dem deutschen Staat des 19. Jahrhunderts stark und lcbenskräftig war.
Im Reich ist, mit dem berühmten Doppelsinn des Hegelischen Begriffs, der
Staat „aufgehoben“. Jeder Sachkundige, der den verfassungs- und völker-
rechtlichen Einfluß des Neutralisierungsdenkens kennt, wird gerade diese
Leistung Stedings anerkennen und bewundern. In den letzten Jahren ist
auch von rechtswissenschaftlicher Seite, z. B. von Hugelmann! und von
Keller?, vieles Neue und Treffende zum Reichsbegriff gesagt worden. Aber
der Gedanke Stedings scheint mir ebenfalls sehr wichtig zu sein. Denn
er stellt den Reichsbegriff in den Mittelpunkt einer weltbewegenden Aus-
einandersetzung, in den konkreten politischen Weltkampf.

Auf dem Höhepunkt des preufischen Verfassungskonflikts hat ein
jüdischer Abgeordneter, Dr. Eduard Simson — 1848/49 Präsident der Frank-
furter Verfassunggebenden Nationalversammlung und Führer der die
Kaiserkrone anbietenden Deputation; 1850 Präsident des Volkshauses des
Erfurter Parlaments; 1868 bis 1870 Präsident des Zollparlaments; 1867 bis
1874 Präsident des Deutschen Reichstages und als Deputationsfühcr Yu?
der Kaiserproklamation in Versailles 1871 zugegen; 1879 Präsis'nt des
höchsten deutschen Gerichtshofes des neugegründeten Reiches :cıt ır Jude
Simson also hat unter dem „langanhaltenden Beifall“ des ‚privaten preu-
Rischen Landtag am 10. Februar 1866 dem preußischen Minısnicht Vöhnten
Bismarck zugerufen: „Sie stehen im Kampf mit den geis begibt sit sitt-
lichen Mächten der Gegenwart; Sie werden diesen Mäckerrechtlich oder
später weichen müssen, deren Gewicht und Bedeutung Sıe wkannten Zu.”
Den deutschen Liberalen, die diesen hintergründigen Worten:sst ahnüungs-
loser Begeisterung ihren Beifall spendeten, waren damals Augen und
Ohren gebunden. So ging der Kampf jener „geistigen und sittlidien Mächte“
für sie unsichtbar und unhörbar weiter, bis die Niederlage Deutschlands
im Jahre 1918 vollendet schien. Heute, nach der Erneuerung der deutschen
Volkskraft durch Adolf Hitler, wird derselbe Kampf in demselben Maße
offen, in dem er weltpolitische Ausmaße erreicht. Der Reichsbegriff Stedings
aber steht in dem großen Horizont eben dieses Kampfes so, wie sein ganzes
Werk mitten in diesem schwierigsten, härtestens und undankbarsten aller
Kämpfe steht und nur darin zu verstehen ist. Wem Augen und Ohren nicht

1 Zeitschrift für öffentliches Recht Bd. XVI (1936) S.444 (das Reich durch den
Sendungsauftrag gekennzeichnet).
? Zeitschrift für öffentliches Recht Bd. XVIII (1938) S.438 (Reich und Recht).

Großraum gegen Universalismus 295

mehr gebunden sind, wird dieses Buch vom Reich auch in seinem un-
vollendeten und unvollkommenen Zustand richtig zu lesen wissen. Er wird
es für die eigene Arbeit fruchtbar machen, dem tapferen Vorkämpfer dank-
bar sein und den Namen Christoph Stedings in Ehren halten.

35. Großraum gegen Universalismus (1939)
Der völkerrechtliche Kampf um die Monroedoktrin

Die echte, ursprüngliche Monroedoktrin, wie sie dem Geist John Quincy
Adams’ entsprungen und in der Botschaft des Präsidenten Monroe vom
2. Dezember 1823 ausgesprochen ist, enthält drei einfache Gedanken: Un-
abhängigkeit der amerikanischen Staaten; Nichtkolonisation in diesem
Raum; Nichteinmischung außeramerikanischer Mächte in diesen Raum, ver-
bunden mit Nichteinmiscdy@ng Amerikas in den aufferamerikanischen Raum,
Im Laufe der Zeit sind natürlich viele Anpassungen an die sich entwickelnde
politische Lage, viele Auslegungen und Ausweitungen eingetreten. Die
Einzelheiten dieser Entwicklung interessieren hier nicht‘. Wesentlich ist,
daß die Monroedoktrin echt und unverfälscht bleibt, solange der Gedanke
eines konkret bestimmten Großraumes festgehalten wird, in welchen raum-
freınde Mächte sich nicht einmischen dürfen.

Das Gegenteil eines solchen, vom konkreten Raum her gedachten Grund-
satzes ist ein die ganze Erde und Menschheit umfassendes, universalistisches
Weltprinzip. Dieses führt naturgemäß zu Einmischungen aller in alles.
Während der Raumgedanke einen Abgrenzungs- und Verteilungsgesichts-
punkt enthält und daher ein ordnendes Rechtsprinzip aufstellt, zerstört
der universalistishe Welt-Einmischungsanspruch jede vernünftige Ab-
grenzung und Unterscheidung. Wohin solche raummißachtenden Universali-
sierungen führen, hat die Praxis des Genfer Völkerbundes an vielen Bei-
spielen gezeigt. Ich erinnere nur daran, daß in der Frage, ob das damalige
Österreich eine Zollunion mit dem Deutschen Reich eingehen dürfe (1931),
schließlich die Stimme eines Kubaners, Bustamente, für das Gutachten des
Ständigen Internationalen Gerichtshofs ausschlaggebend werden konnte?,
In allen wichtigen europäischen Angelegenheiten, nicht zuletzt im sog.
Minderheitenschutzrecht, läßt sich die verwirrende und zerstörende Wir-
kung universalistischer Methoden feststellen, deren eigentliches Unheil
darin besteht, daß sie fortwährend für die Einmischungen raumfremder

ı Von den zahlreichen geschichtlichen Arbeiten zur Monroedoktrin sei hier das
letzte, in drei Bänden vorliegende Werk von Dexter Perkins, The Monroe Doc-
trine, genannt, dessen Band 3 (1867—1907) 1937 in Baltimore erschienen ist.

2 Eine vorzügliche, für den Zusammenhang unseres Textes lehrreiche Darstellung
der bei diesem Gutachten offenkundig gewordenen Sinnwidrigkeit solcher „inter-
nationalen“ Streitbeilegungsmethoden enthält der Aufsatz von Carl Bilfinger,
Die deutsch-österreichische Zollunion vor dem Ständigen Internationalen Gerichtshof
im Haag, Deutsche Juristen-Zeitung 1931, S. 1205 ff.

296 Großraum gegen Universalismus

Mächte Vorwand und Anlaß liefern. Man darf ohne Übertreibung sagen,
daß der Genfer Völkerbund an dem Mißverhältnis zugrunde gegangen ist,
das zwischen seiner universalistischen Konstruktion und den sachlichen
Notwendigkeiten der inneren Eigenordnung des europäischen Großraumes
besteht. Alle Hinweise auf dieses Mißverhältnis sind nutzlos gewesen!.
Die Universalisten waren unbelehrbar, weil sie sich von der Ideologie der
liberaldemokratischen Westmächte nicht freimachen konnten.

In der Geschichte der amerikanischen Monroedoktrin bedeutet die gegen
Ende des 19. Jahrhunderts einsetzende ökonomisch-imperialistische Politik
des Präsidenten Theodore Roosevelt einen Wendepunkt. Th. Roosevelt hat
die Monroedoktrin als Vorwand für besonders rücksichtslose Methoden
einer liberal-kapitalistischen „Dollar-Diplomacy“ mißbraucht. Diese
Methoden haben eine eingehende Kritik gefunden, deren Berechtigung
durch die einschränkenden und mildernden Erklärungen, die seit 1928 er-
gangen sind, im Grundsatz anerkannt ist. Eine starke ibero-amerikanische
Richtung bemüht sich, gegenüber solchen imperialistischen Mißbräuchen
den spezifisch kontinental-amerikanischen und defensiven Charakter der
Monroedoktrin durchzusetzen und dadurch ihren ursprünglichen Sinn zu
retten?. In der Tat hat die ursprüngliche amerikanische Monroedoktrin
mit den Grundsätzen und Methoden des modernen liberalkapitalistischen
Imperialismus nichts zu tun. Als echte Raumdoktrin steht sie sogar in aus-
gesprochenem Gegensatz zu einer raummißachtenden Verwandlung der
Erde in einen abstrakten Welt- und Kapitalmarkt, Dieser ganze, von
Th. Roosevelt inaugurierte Entwicklungsabschnitt läßt sich daher geradezu
mit der l’orme] Monroe contra Roosevelt kennzeichnen. Daß eine derartige
Umfälschung der Monroedoktrin in ein imperialistisches Welthandels-
prinzip möglich war, wird für alle Zeiten ein erschütterndes Beispiel der
betäubenden Wirkung leerer Schlagworte bleiben. Die Fälschung erreichte
ihren Höhepunkt, als der Präsident Woodrow Wilson am 22, Januar 1917
in aller Form verkündete, die Monroedoktrin müsse eine Weltdoktrin
werden. Darunter verstand er nicht etwa eine sinngemäße Übertragung
des in der echten Monroedoktrin enthaltenen, nichtinterventionistischen
Raumgedankens auf andere Räume, sondern im Gegenteil eine raum- und
grenzenlose Ausdehnung liberaldemokratischer Prinzipien auf die ganze
Erde und die ganze Menschheit?. Auf diese Weise suchte er eine Recht-

1 Vgl. Carl Schmitt, Die Kernfrage des Völkerbundes, Berlin 1926, S. 19 ff.

®2 Hans Römer, Strukturwandel der Nordamerikanischen Ibero-Amerika-Politik
1928—1934 in Ibero-Amerikanisches Archiv Bd.8 S. 231 ff.; Gaston Nerval (Pseudo-
Ay für Raül Diez de Media), Autopsy of the Monroe Doctrine: the strange story
oi Inter-american relations, New York 1934. Audı die Bemühungen von Alejandro
Alvarez, auf der Grundlage der Monroedoktrin ein amerikanisches Völkerrecht zu
schaffen, gehen in scharfer Unterscheidung auf die ursprüngliche Monroedoktrin
zurück. Vgl. audı die Bemerkung von Jessup zu dem mexikanischen Memorandum

vom Oktober 1933 „The Generalisation of the Monroe Doctrine“ in American Journal
of International Law, Bd.29 (1935) S. 105 ff.

.” Carl Schmitt, Völkerrechtlihe Großraumordnung mit Interventionsverbot
für raumfremde Mächte, Berlin-Wien 1939, S.57, 54.

Großraum gegen Universalismus 297

fertigung für seine ungeheuerliche Einmischung in den ihm völlig fremden
außereuropäischen Raum und in die kriegerische Auseinandersetzung
zwischen den europäischen Mächten.

Für jeden, der an klare Begriffe gewöhnt ist, wird der Satz, daß die
Monroedoktrin eine Weltdoktrin werden müsse, in der Bedeutung, die
Wilson ihm 1917 gegeben hat, zunächst ganz unverständlich sein. Wie kann
ein Grundsatz, dessen spezifischer Sinn und Rechtsgedanke in seiner Be-
schränkung auf einen bestimmten Kontinent liegt und dessen Kern der
Grundsatz der Nichtintervention raumfremder Mächte ist, zu einer all-
gemeinen raum- und grenzenlosen Weltdoktrin und zur Rechtfertigung
einer Einmischung in einen auf einem fernen Kontinent geführten Krieg
werden? Was hat der Protest Monroes aus dem Jahre 1823, der gegen die
Einmischung Rußlands und der Heiligen Allianz in amerikanische Ver-
hältnisse gerichtet war, mit den kapitalistischen Weltmarktinteressen in
Europa oder Asien zu tun? Die Methoden und Interessen dieses Welt-
kapitalismus heben doch gerade die räumlichen Grenzen und Unter-
scheidungen auf, durch welche alle Begriffe und Vorstellungen von Ein-
mischung und Nichteinmischung überhaupt erst einen faßbaren Inhalt be-
kommen,

Die Umwandlung eines raumhaft gedachten Nichteinmischungsprinzips
in ein raumlos allgemeines Finmischungssystem ist dadurch möglich ge-
worden, daß Woodrow Wilson den ideologischen Gedanken der liberalen
Demokratie und der mit ihr zusammenhängenden Vorstellungen, insbeson-
dere des „freien“ Welthandels und „freien“ Weltmarktes, an die Stelle
des ursprünglichen und echten Monroeprinzips setzte. Damit beginnt ein
erbitterter geistiger Kampf um die Monroedoktrin. Indem Th. Roosevelt,
Woodrow Wilson und der gegenwärtige Präsident Franklin D. Roosevelt
aus einem spezifisch amerikanischen Raumgedanken eine überstaatliche
und übervölkische Weltideologie machten, haben sie versucht, die Monroe-
doktrin als ein Instrument der Herrschaft des angelsächsischen Kapitals auf
dem Weltmarkt zu benutzen. Nach dem Weltkrieg wurde die Monroe-
doktrin auf China in der Weise angewandt, daß sie vor allem den Grund-
satz der „offenen Tür“ und des freien kapitalistischen Wettbewerbs gegen-
über den politischen Ansprüchen Japans zum Inhalt haben sollte. Gerade
dem positivistisch gerichteten Juristen wird es schwer, die eigentümliche
Umdeutung, die hier vorliegt, sofort zu durchschauen. Der Positivist wendet
sich, angewidert von dem Lärm der Schlagworte, lieber von solchen Vor-
gängen ab, um dann freilich, wenn die Schlagworte ihr Ziel erreicht haben,
um so eifriger in ihrem Dienst zu funktionieren. Werfen wir daher einen
Blick auf den geistigen Kampf, der seit vielen Jahren wegen der sog. „ost-
asiatischen“ oder „japanischen Monroedoktrin“ geführt wird.

Er verdient unsere besondere Aufmerksamkeit schon deshalb, weil fast
alle rechtlichen Beweisgründe, die von amerikanischer und englischer Seite
gegen das japanische Vordringen geltend gemacht worden sind, in gleicher
oder ähnlicher Weise auch gegen berechtigte Ansprüche Deutschlands ins

298 Großraum gegen Universalismus

Feld geführt werden. Der englisch-amerikanische Anspruch auf die Rolle
eines Weltenrichters äußert sich z. B. in der Stimsondoktrin!, die sich
die „Anerkennung“ oder „Nichtanerkennung“ von Gebietsänderungen vor-
behält. Das Buch desselben Staatssekretärs Stimson über die Krisis im
Fernen Osten? läßt sowohl die weltanschaulich liberaldemokratische Grund-
haltung wie auch die selbstverständliche Identifizierung angelsächsischer
Interessen mit dem Völkerrecht selbst erkennen. Beides richtet sich in ent-
sprechender Weise auch gegen das Deutsche Reich und Italien. Die Be-
rufungen auf politisches und wirtschaftliches Lebensreht und Lebens-
raum, die von deutscher, italienischer und japanischer Seite in verschiedenen
Formulierungen vorgebracht worden sind, stoßen immer auf dieselben
Einmischungsansprüche der westlichen Demokratien. Über die asiatische
oder japanische Monroelehre, den „Asia Monroe-shugi“, ist bereits
ein großes Schrifttum entstanden. Zwar liegen eigentliche Regierungs-
erklärungen, die das Wort und die Formel „Monroedoktrin“ amtlich für
Japan in Anspruch nehmen, soviel ich sehe, noch nicht vor. Doch hat schon
die in zahlreichen Äußerungen nichtamtlicher Art gebrauchte Formel und
ihre Verwendung in der Publizistik genügt, um eine Reihe von kritischen
Veröffentlichungen auf den Plan zu rufen. Sie vertreten mit großem Eifer
die Tendenz, daß die Monroedoktrin ein Monopol der Vereinigten Staaten
von Amerika ist und daß sie auf andere politische und geopolitische
Situationen nicht oder jedenfalls nur mit Billigung und Approbation der
Regierung der Vereinigten Staaten übertragen werden kann. Dieses Schrift-
tum ist heute, nach den Erklärungen der Führerrede vom 28. April 1939,
für den deutschen Rechtswahrer von besonderem Interesse. Es soll hier
kurz behandelt werden, nicht, um alle seine vielen einzelnen Beweisgründe®
erschöpfend wiederzugeben, sondern um ihre völkerrectliche Kern-
argumentation herauszustellen. Sie beruht auf einer eigentümlichen Ver-
bindung bloßer Besitzargumentationen des status quo der heutigen Ver-
tragslage (pacta sunt servanda), also eines bloßen Vertragspositivismus,

ı Die Note des amerikanischen Staatssekretärs Stimson an die Regierungen von
China und Japan vom 7. Januar 1932 enthält die Erklärung, daß die Regierung der
Vereinigten Staaten weder die Legalität irgendeiner de facto-Situation zugeben, noch
zwischen Japan und China abgeschlossene Verträge anerkennen werde, die die Ver-
tragsrechie der Vereinigten Staaten oder ihrer Staatsbürger in China verletzen, ein-
schließlich solcher Verträge, die sich auf die Souveränität, die Unabhängigkeit oder
die territoriale und administrative Unverletzlichkeit der chinesischen Republik oder
diejenige internationale Politik hinsichtlich Chinas, die als die „Politik der offenen
Tür" bekannt sei, beziehen. Eine Entschließung der Genfer Völkerbundsversammlung
vom 11. März 1932 stellt in entsprechender Weise den Grundsatz der Nicht-
Anerkennung aller Situationen oder Verträge auf, die im Widerspruch mit dem
Genfer Völkerbundspakt oder dem Kelloggpakt zustande gekommen sind.

?2 The Far Eastern Crisis, New York und London 1936.

® Ein soldıes Einzelargument ohne grundsätzlichen Charakter ist z.B. der Hin-
weis von Parker Thomas Moon, Imperialism and World Politics, New York 1927,
S. 363, darauf, daf die Vereinigten Staaten von Amerika fast die Hälfte der Bevölke-
rung der westlichen Hemisphäre einnehmen, während Japan nur 6 bis 7 v.H. der
Bevölkerung Asiens habe.

Großraum gegen Universalismus 299

mit den ideologischen Grundsätzen einer liberaldemokratischen und liberal-
kapitalistischen Weltanschauung.

Solange Rußland der Feind Englands war, hatte man allerdings gegen
die Verwendung einer asiatischen Monroedoktrin durch Japan nichts ein-
‘zuwenden. Schon im Jahre 1905 soll der damalige Präsident Theodore
Roosevelt dem japanischen Vicomte Kaneko die Anregung gegeben haben,
die Monroedoktrin auf Asien zu übertragen. Dabei ging Roosevelt offenbar
von der Vorstellung aus, daß diese Übertragung der Monroedoktrin nichts
anderes bedeute als die wirtschaftliche Erschließung Ostasiens für das
amerikanische Kapital, also eine Übertragung der weltwirtschaftlichen
Methoden des angelsächsischen Imperialismus auf Ostasien, insbesondere
auf China. Eine ostasiatische Monroedoktrin mit diesem Sinn und Inhalt
wäre demnach nichts anderes gewesen als die Öffnung Chinas für seine
Ausbeutung durch das angelsächsische Kapital, d. h. eine Verwandlung
Chinas in eine amerikanisch-englische Kolonie. Damit war man natürlich
einverstanden. Kaum zeigte sich aber, daß zwischen diesen angelsächsisch-
kapitalistischen Interessen in China auf der einen und Japans politischen
Ansprüchen auf die Mandschurei und auf eine Reform und Reorganisation
Chinas auf der anderen Seite ein wesentlicher Unterschied bestand, so
setzte auch gleich das oben erwähnte Schrifttum ein und suchte mit ver-
schiedenartigen Argumenten die Übertragbarkeit der Monroedoktrin und
die Zulässigkeit einer „japanischen Monroedoktrin“ in Zweifel zu ziehen.

Ein bekannter Professor der Political Science an der Johns-Hopkins-
Universität, Westel W. Willoughby, der 1916/17 legal adviser der chine-
sischen Republik gewesen war und als ein besonderer Kenner Chinas gilt,
hat 1927 ein Buch über die fremden Rechte und Interessen in China ver-
öffentlicht und darin der Frage, ob Japan ein wirkliches Recht habe, mit
Bezug auf China eine Monroe Doctrine zu verkünden, ein besonderes
Kapitel gewidmet!. Daß Japan schon wegen seiner geographischen und
politischen Lage gegenüber China eine „special position“ hat, kann er
natürlich nicht bestreiten. Die Frage ist für ihn nur, welche Rechte, die
durch anerkannte Grundsätze des Völkerrechts und der „Comity“ be-
gründet sind, Japan für sich in Anspruch nehmen dürfe. Zu dem „Recht
auf wirtschaftliche Existenz und nationale Sicherheit“ meint der amerika-
nische Gelehrte, daß auch eine wirtschaftliche oder sonstige Notlage kein
Recht auf Verletzung der vertraglichen Reduie anderer Staaten gebe. Der-
artige Forderungen erklärt er für „Ansprüche von der Art des deutschen
Anspruchs auf den Platz an der Sonne“. Statt dessen gibt er Japan den
guten Rat, in freier Konkurrenz den chinesischen Markt zu erobern. Der
Sinn der Argumentation ist klar: ein Recht auf Rohstoffe wird nur bei
gleichzeitiger Unterwerfung unter das liberalkapitalistische Weltsystem
zugebilligt. Ausdrücklich wird die in gleicher Richtung gehende Antwort

ı Foreign rights and interests in China, Baltimore (The John Hopkins Press) 1927,
S. ne Japan an Valid Right to Assent a Monroe Doctrine with Reference
to China?

300 Großraum gegen Universalismus

der alliierten Mächte auf den deutschen Protest gegen die Versailler
Friedensbedingungen aus dem Jahre 1919 zitiert. Ein Industrieland soll
sich seine Rohstoffe auf dem Weltmarkt kaufen. Alle anderen Ansprüche
erscheinen (lem amerikanischen Professor der Political Science als recht-
lich unbegründet. Die Argumentation des bloßen status quo, verbunden
mit dem tlinweis auf die bestehenden Verträge und das bekannte pacta
sunt servanda, beherrscht diesen Teil der Ausführungen Willoughby’s.

Neben dieser Berufung auf die Legalität des status quo der Verträge
sind aber, ebenso deutlich und ebenso entscheidend, die Prinzipien der
liberaldemokratischen Weltanschauung als die eigentliche Grundlage der
Gedanken- und Beweisführung erkennbar. Wie tief der weltanschauliche
Gegensatz liegt, zeigt sich bei der Erörterung der Frage, ob die Monroe-
doktrin Japan vielleicht einen „precedent“ liefern könne. Die Frage wird
selbstverständlich verneint. Die Begründung der Verneinung ist überaus
kennzeichnend. Die Monroedoktrin, sagt Willoughby, hat den Vereinigten
Staaten niemals Argumente für territoriale Annexionen geliefert, und
wenn die Vereinigten Staaten in Zentralamerika und Westindien eine
finanzielle und administrative Kontrolle ausüben, so immer nur und aus-
schließlich im Interesse eigener Staatsangehöriger, die dort Handel treiben,
und nur zum Wohl der Bevölkerung dieser Gebiete. Mit anderen Worten:
nur der ökonomisch-kapitalistische Imperialismus amerikanischen Stils soll
das Recht haben, sich auf die Monroedoktrin zu berufen. Ein anderer Autor,
Professor G. H. Blakeslee!, hat ein ähnliches Argument in der Form vor-
gebract, daß er sagt, man dürfe die Mandschurei und Zentralamerika
nicht vergleichen, denn die Vereinigten Staaten, betont Blakeslee, hätten
Mexiko nicht militärisch besetzt, nicht seine Verwaltung an sich gerissen,
keine Unabhängigkeitsbewegungen organisiert und keine neue Regierung
eingesetzt. Angesichts der Vorgänge, die zur Entstehung der Republiken
Kuba und Panama geführt haben, ist das kein gutes Argument.

Ein anderer Amerikaner, C. Walter Young, hat der „besonderen Lage
Japans in der Mandschurei“ eine im Jahre 1931 erschienene eingehende
Untersuchung gewidmet?. Der Grundsatz des Lebensrechts, „the Right to
live Doctrine“, sagt er (S. 298ff.) ist keine Lehre der Zusammenarbeit und
Versöhnung, sondern nur die einseitige Inanspruchnahme des einstigen
Rechts, gegen einen Staat, der Rohstoffe besitzt, vorzugehen. Eine asiatische
Monroedoktrin ist zwar von Japan niemals formell nach amerikanischem
Prototyp für Asien oder auch nur Ostasien in Anspruch genommen worden,
aber Japan will die führende Rolle mit Bezug auf China spielen. Young
betont allerdings, daß man die sog. Karibische Doktrin und die Westindien-,

1 Die im übrigen oberflächlihe Abhandlung von Georges Klevanski, Le
„Monroisme“ Japonais, Paris 1935, ist im wesentlichen Gedankengang von Blakeslee
abhängig, dessen Buch Conflicts of Politics in the Far East 1934 in Boston er-
schienen ist. Blakeslee war Sachverständiger der amerikanischen Regierung in der
Lytton-Kommission.

? Japan’s special position in Manchuria, its assertion, legal interpretation and
present meaning; Baltimore-London-Oxford 1931.

Großraum gegen Universalismus 301

Panamakanal- und Mexiko-Politik-der Vereinigten Staaten nicht mit der
Monroedoktrin verwechseln dürfe, wie das auch Charles Evan Hughes
mit Recht betont habe. Von der „Karibischen“ Doktrin wird die Monroe-
doktrin also ausdrücklich abgerückt. Auch das Recht, die eigenen Staats-
angehörigen zu beschützen, sei etwas ganz anderes als die Monroedoktrin
(S. 344/45). Das ist zweifellos richtig. Wo liegt nun, nach Young, der wahre
und eigentliche Grund dafür, daß die Japaner kein Recht haben sollen,
sich auf eine asiatische Monroedoktrin zu berufen? Darin, daß die Über-
legenheit Japans keine „natürliche“, d. h. für den Amerikaner: keine wirt-
schaftliche oder finanzielle Überlegenheit ist, sondern militärischen Cha-
rakter hat (8.343). Dieses Argument spielt auch in dem oben genannten
Buc des Staatssekretärs Stimson über die Krisis im Fernen Osten eine
große Rolle. Hier wird sogar (S.73) eine große weltgeschichtliche Freund-
Feind-Gruppierung unter dem Aspekt des Gegensatzes von Recht und
Unrecht, angelsächsischem Rechtsgefühl und japanischem Militarismus an
die Wand gemalt. Hier zeigt sich, mit welcher Selbstverständlichkeit das
liberalkapitalistische Denken des ökonomischen Imperialismus seine spe-
zifischen Expansions- und Beherrschungsmethoden für wesentlich „fried-
lich“ und „natürlich“ erklärt, nicht nur, um die Monroedoktrin dem poli-
tischen Gegner aus der Hand zu nehmen und für sich zu beschlagnahmen,
sondern auch als geistige Rüstung für den gerechten Krieg.

Aus dem Schrifttum zur asiatischen Monroedoktrin sei schließlich noch
die Abhandlung eines Chinesen, Johnson Long, genannt, die 1933 in fran-
zösischer Sprache erschienen und von de La Pradelle mit einer einleitenden
Vorrede versehen ist!. Der französische Völkerrectsjurist bleibt in seiner
Einleitung bei dem typischen vertragspositivistischen Argument der Legali-
tät des status quo. Die wahre „Doktrin“, um die es sich handelt, gründet
sich nach ihm auf die internationalen Verträge, insbesondere den Neun-
Mächte-Pakt vom 6. Dezember 1922 und auf zwei Prinzipien: die Gleich-
heit der wirtschaftlichen und industriellen Chancen für alle Nationen, ohne
Bevorzugung Japans, und den Respekt vor der Souveränität und der terri-
torialen Integrität Chinas. Johnson Long selbst spricht von einer asiatischen
Monroedoktrin als einer bloßen „Pseudodoktrin“ (S. 176). Er faßt seine An-
sicht von der großen Verschiedenheit der japanischen gegenüber den ameri-
panischen Prinzipien in drei Punkte (S. 182) zusammen: 1. die amerikanische
Monroedoktrin garantiert die Unabhängigkeit der amerikanischen Staaten
und schützt sie vor Kolonisation; Japan dagegen will aus China eine
japanische Kolonie machen; 2. die amerikanische Monroedoktrin ent-
hält das Prinzip der Nichtintervention auf der Grundlage des demokra-
tischen Regimes und der demokratischen Freiheit; das Reich des Mikado
dagegen ist ein feudalistischer Militärstaat und schon deshalb ein ungeeig-
neter Vorkämpfer der Monroedoktrin; 3. die amerikanische Monroedoktrin
ist ein Prinzip der Isolierung und als solches im Zeitalter des Verkehrs

! La Mandcourie et la doctrine de la porte ouverte, Paris 1933.

303 Großraum gegen Universalismus

überholt, und das Asien des Jahres 1933 ist etwas anderes als das Amerika
des Jahres 1823,

Die drei Punkte widersprechen sich. Punkt 3 erklärt eigentlich die
ganze Monroedoktrin für obsolet und scheint vorauszusetzen, daß die
moderne Verkehrstechnik die Erde bereits in einen einzigen, allen angel-
sächsischen Interventionen offenstehenden Raum verwandelt habe. Doch
sind auch solche in sich widerspruchsvollen Darlegungen von sympto-
matischer Bedeutung. Sie lassen nämlich erkennen, wie zäh und weit ver-
breitet die Verbindung ist, die die amerikanische Politik zwischen der
Monroedoktrin und der Ideologie eines liberaldemokratischen Imperialis-.
mus hergestellt hat.

Dieser ganzen Verwirrung haben die Erklärungen der Führerrede vom
28. April 1939 mit einem Schlag ein Ende gemacht. Sie haben die Bahn zur
Wiederherstellung des echten und ursprünglichen Gedankens der Monroe-
doktrin gebrochen. „Herr Roosevelt wird sich in diesem Falle (nämlich
einer von unserer Seite an ihn gestellten Frage, welche Ziele er in seiner
Außenpolitik gegenüber den mittel- und südamerikanischen Staaten ver-
folge) sicherlich auf die Monroedoktrin berufen und eine solche Forderung
als eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten des amerikanischen
Kontinents ablehnen. Genau die gleiche Doktrin vertreten wir Deutsche
nun für Europa, auf alle Fälle aber für den Bereich und die Belange des
Großdeutschen Reiches.“ Damit ist der Gedanke einer schiedlich-friedlichen
Abgrenzung der Grofßräume in einfachster Sachlichkeit ausgesprochen und
die Verwirrung beseitigt, mit der ein ökonomischer Imperialismus die
Monroedoktrin umnebelt hatte, indem er ihren vernünftigen Raum-
abgrenzungsgedanken in einen ideologischen Welteinmischungsanspruch
umbog. Es wäre ein Streit um Worte, wenn man jetzt fragen wollte, ob
damit eine „deutsche Monroedoktrin“ verkündet ist, oder wenn man —
wie das früher bereits einmal geschehen ist — eine weitere Erörterung
darüber begänne, ob und wieweit man überhaupt von einer deutschen,
einer japanischen oder einer sonstigen Monroedoktrin sprechen dürfe. Ein
Blick auf den seit über zwei Jahrzehnten geführten Kampf um den völker-
rechtlichen Sinn der Monroedoktrin zeigt, daß es hier nicht um leere und
beliebig austauschbare Schlagworte geht, sondern um die elementarste
Frage eines völkerrechtlichen Zusammenlebens der Völker und Staaten,
nämlich um den Gegensatz einer klaren, auf dem Grundsatz der Nicht-
intervention raumfremder Mächte beruhenden Raumordnung gegen eine
universalistische Ideologie, die die ganze Erde in das Schlachtfeld ihrer
Interventionen verwandelt und sich jedem natürlichen Wachstum leben-
diger Völker in den Weg stellt. Wir ahmen also nicht einfach ein ameri-
kanisches Vorbild nah, wenn wir uns auf die Monroedoktrin beziehen; wir
legen nur den gesunden Kern eines völkerrechtlichen Großraumprinzips
frei und bringen ihn für unseren europäischen Großraum zu sinngemäßer
Entfaltung.

Der Reichsbegriff im Völkerrecht 303

36. Der Reichsbegriff im Völkerrecht (1999)

Eine Großraumordnung gehört zum Begriff des Reiches, der hier als
eine spezifisch völkerrechtliche Größe in die völkerrechtswissenschaftliche
Erörterung eingeführt werden soll. Reiche in diesem Sinne sind die führen-
den und tragenden Mächte, deren politische Idee in einen bestimmten Groß-
raum ausstrahlt und die für diesen Großraum die Interventionen fremd-
räumiger Mächte grundsätzlich ausschließen. Der Großraum ist natürlich
nicht identisch mit dem Reich in dem Sinne, daß das Reich der von ihm vor
Interventionen bewahrte Großraum selber wäre; und nicht jeder Staat
oder jedes Volk innerhalb des Großraumes ist selber ein Stück Reich, so
wenig jemand bei der Anerkennung der Monroedoktrin daran denkt,
Brasilien oder Argentinien zu einem Bestandteil der Vereinigten Staaten
von Amerika zu erklären. Wohl aber hat jedes Reich einen Großraum,
in den seine politische Idee ausstrahlt und der fremden Interventionen nicht
ausgesetzt sein darf.

Der Zusammenhang von Reich, Großraum und Nichtinterventions-
prinzip ist grundlegend. Erst durch ihn erhalten die Begriffe Intervention
und Nicht-Intervention, die für jedes auf dem Zusammenleben der ver-
schiedenen Völker beruhende Völkerrecht ganz unentbehrlich, heute aber
heillos verwirrt sind, ihre theoretische und praktische Brauchbarkeit. Im
bisherigen, staatlich konstruierten Völkerrecht war das berühmte Witzwort
Talleyrands, Nichtintervention bedeute ungefähr dasselbe wie Intervention,
nicht etwa ein überspitztes Paradox, sondern eine alltägliche Erfahrungs-
tatsache. Sobald aber völkerrechtliche Großräume mit Interventionsverbot
für raumfremde Mächte anerkannt sind und die Sonne des Reichsbegriffes
aufgeht, wird ein abgrenzbares Nebeneinander auf einer sinnvoll ein-
geteilten Erde denkbar und kann der Grundsatz der Nichtintervention seine
ordnende Wirkung in einem neuen Völkerrecht entfalten.

Wir wissen, daß die Bezeichnung „Deutsches Reich“ in ihrer konkreten
Eigenart und Hoheit nicht übersetzbar ist. Es gehört zu der Geschichts-
mächtigkeit jeder echten politischen Größe, daß sie ihre eigene, nicht
beliebig subsumierbare Bezeichnung mitbringt und ihren eigentümlichen
Namen durchsetzt. Reich, Imperium, Empire sind nicht dasselbe und, von
innen gesehen, untereinander nicht vergleichbar. Während „Imperium“ oft
die Bedeutung eines universalistischen, Welt und Menschheit umfassenden,
also übervölkischen Gebildes hat (wenn auch nicht haben muß, da es
mehrere und verschiedenartige Imperien nebeneinander geben kann) ist
unser Deutsches Reich wesentlich volkhaft bestimmt und eine wesentlich
nichtuniversalistische, rechtliche Ordnung auf der Grundlage der Achtung
jedes Volkstums. Während „Imperialismus“ seit dem Ende des 19. Jahr-
hunderts zu einer oft als bloßes Schlagwort mißbrauchten Bezeichnung öko-
nomisch-kapitalistischer Kolonisierungs- und Expansionsmethoden ge-

304 Der Reichsbegriff im Völkerrecht

worden ist’, blieb das Wort „Reich“ von diesem Makel frei. Auch bringen
sowohl die Erinnerungen an die Völkeranschauungen des untergehenden
römischen Imperiums wie die Assimilierungs- und Schmelztiegelideale der
Imperien westlicher Demokratie den Begriff desImperiums in den schärfsten
Gegensatz zu einem volkhaft aufgefaßten, alles volkliche Leben achtenden
Reichsbegriff. Das wirkt um so stärker, als das Deutsche Reich, in der
Mitte Europas, zwischen dem Universalismus der Mächte des liberaldemo-
kratischen, völkerassimilierenden Westens und dem Universalismus des
bolschewistisch-weltrevolutionären Ostens liegt und nach beiden Fronten
die Heiligkeit einer nichtuniversalistischen, volkhaften, völkerachtenden
Lebensordnung zu verteidigen hat.

Eine völkerrechtliche Betrachtung muß aber nicht nur die innere Einzig-
artigkeit, sondern auch das Zusammenleben und Nebeneinander der poli-
tischen Größen sehen, die Träger und Gestalter der völkerrectlichen
Ordnung sind. Aus praktischen wie theoretischen Gründen ist es notwendig,
dieses Neben-, Mit- und Gegeneinander wirklicher Größen im Auge zu
behalten. Jede andere Betrachtungsweise leugnet entweder das Völker-
recht, indem sie jedes einzelne Volk isoliert, oder sie verfälscht, wie es das
Genfer Völkerbundsrecht getan hat, das Recht der Völker in ein universa-
listisches Weltrecht. Möglichkeit und Zukunft des Völkerrechts hängen also
davon ab, daft die wirklich tragenden und gestaltenden Größen des Zu-
sammenlebens der Völker richtig erkannt und zum Ausgangspunkt der
Erörterung und Begriffsbildung gemacht werden. Diese tragenden und
gestaltenden Größen sind heute nicht mehr, wie im 18. und 19. Jahrhundert,
Staaten, sondern Reiche.

Die richtige Benennung ist dabei von großer Bedeutung. Wort und
Name sind nirgends nebensäclich, am wenigsten bei politisch-gescicht-
lichen Größen, die das Völkerrecht zu tragen bestimmt sind. Der Streit um
Worte wie „Staat“, „Souveränität“, „Unabhängigkeit“ war das Zeichen
tieferliegender politischer Auseinandersetzungen, und der Sieger schrieb
nicht nur die Geschichte, sondern bestimmte auch das Vokabularium und
die Terminologie. Die Bezeichnung „Reiche“, die hier vorgeschlagen wird,
kennzeichnet am besten den völkerrechtlichen Sachverhalt der Verbindung
von Großraum, Volk und politischer Idee, der unseren Ausgangspunkt dar-
stellt. Die Bezeichnung „Reiche“ hebt die eigentümliche Besonderheit des
einzelnen dieser Reiche in keiner Weise auf. Sie vermeidet die das Völker-
recht gefährdende leere Allgemeinheit, wie sie in Worten wie „Großmacht-
sphäre“, „Block“, „Raum- und Machtkomplex“, „Gemeinwesen“, Common-
wealth usw. oder gar in der inhaltlosen Raumangabe „Bereich“ liegen

ı Eine Auseinandersetzung mit diesem Begriff des Imperialismus und seiner
umfangreichen Literatur würde den Rahmen unserer Darlegung sprengen und muß
einer anderen Untersuchung vorbehalten bleiben. Ich möchte aber wenigstens auf
die überaus klare Darlegung von Werner Sombart, Das Wirtschaftsleben im Zeitalter
des re are (Der moderne Kapitalismus, Ba. III, 1) München und Leipzig
1927, 5.66 ff., den Aufsatz von Carl Brinkmann in der Festgabe für L. Brentano,
12 und Heinrich Triepel, Hegemonie, Ein Buch von führenden Staaten, 1938, 5.185 f,

inweisen.

Der Reichsbegriff im Völkerrecht 305

würde; sie ist also konkret und prägnant im Hinblick auf die Wirklichkeit der
gegenwärtigen Weltlage. Sie gibt andrerseits aber auch eine gemeinsame
Benennung der vorhandenen maßgebenden Größen, ohne welche gemein-
same Benennung jede völkerrechtliche Erörterung und Verständigung so-
fort aufhören müßte; vermeidet also den andern, ebenfalls das Völkerrecht
gefährdenden Irrtum, der aus der Konkretisierung eine vereinsamende,
jeden Zusammenhang aufhebende Isolierung der einzelnen politischen
Größe macht, Sie entspricht endlich dem deutschen Sprachgebraud, der
das Wort „Reich“ in den mannigfaltigsten Verbindungen — Reich des
Guten und des Bösen, Reich des Lichtes und Reich der Finsternis, sogar
in „Pflanzen- und Tierreich“ — als Ausdruck, sei es eines Kosmos im Sinne
einer konkreten Ordnung, sei es einer krieg- und kampffähigen, Gegen-
reichen gewachsenen geschichtlichen Macht, verwendet, der aber auch zu
allen Zeiten gerade die großen, geschichtsmäßigen Gebilde — das Reich der
Babylonier‘, der Perser, der Makedoner und der Römer, die Reiche der
germanischen Völker wie die ihrer Gegner — in einem spezifischen Sinne
immer „Reiche“ genannt hat. Darüber hinaus würde es uns von dem rein
völkerrechtlichen Sinn und Ziel unserer Arbeit ablenken und die Gefahr
endloser Zerredungen heraufbeschwören, wollten wir uns hier auf alle
denkbaren geschichtsphilosophischen, theologischen und ähnlichen Deu-
tungsmöglichkeiten einlassen, zu denen das Wort „Reich“ Veranlassung
geben kann. Hier kommt es nur darauf an, dem bisherigen Zentralbegriff
des Völkerrechts, dem Staat, einen einfachen, völkerrechtlich brauchbaren,
aber durch seine Gegenwartsnähe überlegenen, höheren Begriff entgegen-
zusetzen.

Das bisherige, im 18. und 19. Jahrhundert entwickelte und in unser
20. Jahrhundert hinein weitergeführte Völkerrecht ist allerdings ein reines
Staatenrecht. Trotz einzelner Besonderheiten und Auflockerungen erkennt
es grundsätzlich nur Staaten als Völkerrechtssubjekte an. Von Reichen ist
nicht die Rede, obwohl noch jeder aufmerksame Betrachter sich darüber
gewundert hat, wie sehr die politischen und wirtschaftlichen Lebensinter-
essen des englischen Weltreiches mit den Sätzen dieses Völkerrechts harmo-
nieren. Auch das englische Weltreich können sich die Lehrbücher des Völker-
rechts nur als eine „Staatenverbindung“ vorstellen. Dabei ist der Reichs-
begriff des englischen Empire durchaus besonderer Art und als „Staaten-
verbindung“ niemals zu begreifen. Er ist, wie das an anderer Stelle gezeigt
wurde, schon durch seine geographisch zusammenhanglose Lage universa-
listisch bestimmt. Der diese Art von Weltreichsgedanken zum Ausdruck
bringende Kaisertitel des Königs von England ist an weit entfernte, über-
seeische, fernasiatische Kolonialbesitzungen, an Indien angeknüpft. Der
Titel eines „Kaisers von Indien“, eine Erfindung Benjamin Disraelis, ist nicht
nur ein persönliches Dokument des „Orientalismus“ seines Erfinders,
sondern entspricht auch der Tatsache, die Disraeli selbst in dem Ausspruch

1 „In Babylon erhob sich zuerst das Reich“ (To babilonie irhuf sik irst dat rike),
Sachsenspiegel III, 44, 5 1.

20 1682

306 Der Reichsbegriff im Völkerrecht

formuliert hat: “England is really more an Asiatic Power than a Euro-
pean.”

Zu einem solchen Weltreich gehört kein Völkerrecht, sondern ein all-
gemeines Welt- und Menschheitsrecht. Die systematische und begriffliche
Arbeit der Völkerrechtswissenschaft kannte aber, wie eben gesagt, bisher
überhaupt keine Reiche, sondern nur Staaten. In der politisch-geschicht-
lichen Wirklichkeit gab es selbstverständlich immer führende Großmächte;
es gab ein „Konzert der europäischen Mächle“ und im Versailler System
die „alliierten Hauptmächte“. Die rechtliche Begriffsbildung hielt an einem
Allgemeinbegriff „Staat“ und an der rechtlichen Gleichheit aller un-
abhängigen und souveränen Staaten fest!. Eine echte Rangordnung der
Völkerrechtssubjekte wurde von der Völkerrechtswissenschaft grundsätz-
lich ignoriert. Die sachliche und qualitative Verschiedenheit hat trotz
mancher naheliegenden Erörterungen auch in der Genfer Völkerbunds-
Jurisprudenz keine offene und folgerichtige Anerkennung gefunden, ob-
wohl die Fiktion der völkerrechtlichen Gleichheit angesichts der offen-
kundigen Hegemonie Englands und Frankreichs gerade im Genfer Völker-
bund aller Wahrheit und Wirklichkeit fortwährend ins Gesicht schlug.

Daß dieser überkommene Staatsbegriff als Zentralbegriff des Völker-
rechts der Wahrheit und Wirklichkeit nicht mehr entspricht, ist seit langem
zum Bewußtsein gekommen. Ein großer Teil der Völkerrechtswissenschaft
der westlichen Demokratien, insbesondere auch der Genfer Völkerbunds-
jurisprudenz, hat die Entthronung des Staatsbegriffes auf dem Wege eines
Vorstoßes gegen den Souveränitätsbegriff in Angriff genommen. Das ge-
schah mit der Tendenz, der zweifellos fälligen Überwindung des Staats-
begriffs im Völkerrecht die Wendung ins Pazifistisch-Humanitäre, also in
ein universalistisches Weltrecht zu geben, dessen Stunde mit der Nieder-
lage Deutschlands und mit der Gründung des Genfer Völkerbundes ge-
kommen zu sein schien. Auch jetzt noch blieb jene oben erwähnte prästabi-
lierte Harmonie von Völkerrecht und politischem Interesse des englischen
Weltreiches gewahrt, ja, sie war eigentlich auf ihrem Höhepunkt angelangt.
Deutschland stand, solange es wehrlos und schwach war, gegenüber diesen
Tendenzen ganz in der Defensive und konnte, völkerrechtlich gesehen,
zufrieden sein, wenn es ihm gelang, seine staatliche Unabhängigkeit zu
verteidigen und seine Staatsqualität zu wahren. Mit dem Sieg der national-
sozialistischen Bewegung ist aber auch in Deutschland — freilich von
ganz anderen Ausgangspunkten aus und mit ganz andern Zielen als jene
pazifistisch-universalistische Staatsentthronung — ein Vorstoß zur Über-
windung des Staatsbegriffs im Völkerrecht erfolgreich geworden. Angesichts
der mächtigen Dynamik unserer außenpolitischen Entwicklung soll die nun-
mehr gegebene Lage des Völkerrechts im folgenden kurz erörtert und durch

1 Carl Bilfinger, Zum Problem der Staatengleichheit im Völkerrecht, Zeit-
schrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Bd. IV (1934) S. 481 ff.
und Les bases fondamentales de la Communaute des Etats in Recueil des Cours de
l’Academie de droit international 1939 S.95 f. (Egalit€ et Communaute des Etats).

Der Reidhsbegriff im Völkerrecht 307

die Einführung unseres Reichsbegriffs völkerrechtlich geklärt werden, nach-
dem die staats- und verfassungsrechtliche Bedeutung des Reichsbegriffs
durch Darlegungen von Reichsminister Lammers und Staatssekretär
Stuckart! bereits klargestellt worden ist.

Das überkommene zwischenstaatliche Völkerrecht findet seine Ordnung
darin, daß es eine bestimmte konkrete Ordnung mit gewissen Eigenschaften,
eben einen „Staat“, bei allen Mitgliedern der völkerrechtlichen Gemein-
schaft in gleicher Weise voraussetzt. Wenn die Herrschaft des Staatsbegriffs
im Völkerrecht in den letzten Jahren in Deutschland vom Volksbegriff aus
erschüttert worden ist, so liegt es mir fern, das Verdienst dieser völker-
rechtswissenschaftlichen Leistung herabzusetzen. Nur darf nicht übersehen
werden, daß im bisherigen Staatsbegriff ein Mindestmaß von innerer,
berechenbarer Organisation und innerer Disziplin enthalten ist und daß
dieses organisatorische Minimum die eigentliche Grundlage alles dessen
bildet, was man als die konkrete Ordnung „Völkerrechtsgemeinschaft“
ansehen konnte. Insbesondere hat der Krieg, als eine anerkannte Ein-
richtung dieser zwischenstaatlichen Ordnung, sein Recht und seine Ordnung
wesentlich darin, daß er ein Staatenkrieg ist, d. h. daß Staaten als konkrete
Ordnungen ihn gegen Staaten als konkrete Ordnungen gleicher Ebene
führen. Ähnlich wie ein Duell, wenn es einmal rechilich anerkannt ist, seine
innere Ordnung und Gerechtigkeit darin findet, daß auf beiden Seiten
satisfaktionsfähige Ehrenmänner (wenn auch vielleicht von sehr ver-
schiedener körperlicher Kraft und Waffenübung) einander gegenüber-
stehen. Der Krieg ist in diesem völkerrechtlichen System eine Beziehung
von Ordnung zu Ordnung und nicht etwa von Ordnung zu Unordnung.
Diese letzte Beziehung, von Ordnung zu Unordnung, ist „Bürgerkrieg“ und
ist etwas, womit das heutige Staatenvölkerrecht wenig anzufangen weiß.

Die unparteiischen Zeugen, die zu einem solchen Staatenkriegsduell
gehören, können in einem zwischenstaatlichen Völkerrecht nur die Neu-
tralen sein. Das bisherige zwischenstaatliche Völkerrecht fand seine wirk-
liche Garantie nicht in irgendeinem inhaltlichen Gerechtigkeitsgedanken
oder einem sachlichen Verteilungsprinzip, auch nicht in einem internatio-
nalen Rechtsbewußtsein, das sick während des Weltkrieges und in Ver-
sailles als nicht vorhanden erwiesen hat, sondern — wiederum in voller
Harmonie mit dem außenpolitischen Interesse des britischen Reiches? — in
einem Gleichgewicht der Staaten. Die maßgebende Vorstellung ist, daß die
Machtverhältnisse der zahlreichen großen und kleinen Staaten sich fort-

ı H.H. Lammers, „Staatsführung im Dritten Reich“, in der Vortragsreihe der
österreichischen Verwaltungs-Akademie, Berlin 1938, S. 16: „Staatsidee und Volksidee
in sich vereinend, scheint mir das Wort vom Dritten Reich der Deutschen aber auch
von tiefer staatsrechtlicher Bedeutung und zum ersten Male die richtige Bezeichnung
für den deutschen Staat zu sein.“ Ebenso im Völkischen Beobachter vom 2., 3. und
4, September 1958. Wilhelm Stuckart, zuerstin dem Vortrag „Partei und Staat“:
Deutscher Juristentag 1936, 271/73 über „Das Reich als völkische Lebensform und
Lebensordnung“.

2 Fritz Berber, „Prinzipien der britischen Außenpolitik“; Schriften des Deut-
schen Instituts für außenpolitische Forschung, Berlin 1939, S. 20 f.

20%

308 Der Reichsbegriff im Völkerrecht

während ausbalancieren und daß gegen den jeweils übermäctigen und
daher dem Völkerrecht gefährlichen Stärkeren automatisch eine Koalition
der Schwächeren zustande kommt. Dieses schwankende, von Fall zu Fall
sich bildende, fortwährend sich verlagernde, daher äußerst labile Gleich-
gewicht kann nach Lage der Sache gelegentlich wirklich eine Garantie des
Völkerrechts bedeuten, nämlich dann, wenn genügend starke neutrale
Mächte vorhanden sind. Die Neutralen werden auf diese Weise nicht nur
die unparteiischen Zeugen des Kriegsduells, sondern auch die eigentlichen
Garanten und Hüter des Völkerrechts. Es gibt in einem solchen völkerrecht-
lichen System so viel wirkliches Völkerrecht, wie es wirkliche Neutralität
gibt. Der Genfer Völkerbund hat nicht zufällig seinen Sitz in Genf, und
der Internationale Ständige Gerichtshof residiert aus gutem Grund im
Haag!. Aber weder die Schweiz noch die Niederlande sind starke Neutrale,
die das Völkerrecht im Ernstfall allein und aus eigener Kraft verteidigen
könnten. Gibt es, wie während der letzten Jahre des Weltkrieges, 1917/18,
keine starken Neutralen mehr, so gibt es, wie wir erfahren haben, auch kein

Völkerrecht mehr.

Das bisherige Völkerrecht beruhte ferner auf der unausgesprochenen,
aber ihm wesentlichen und jahrhundertelang auch wirklichen Voraus-
setzung, daß jenes, das Völkerredıt garantierende Gleichgewicht sich um
eine schwache Milte Europas bewegte. Es konnte eigentlich nur funktio-
nieren, wenn hier viele mittlere und kleinere Staaten gegeneinander aus-
gespielt werden konnten. Die zahlreichen deutschen und italienischen
Staaten des 18. und 19. Jahrhunderts wurden, wie Clausewitz anschaulich
sagt, als die kleinen und mittleren Gewichtssteine zur Ausbalancierung
zwischen 'den Großmächten bald auf dieser, bald auf jener Seite in die
Waagschale geworfen. Eine starke politische Macht in der Mitte Europas
mußte ein derartig durchkonstruiertes Völkerrecht zerstören. Die Juristen
eines solchen Völkerrechts konnten daher behaupten, und auch in vielen
Fällen wirklich glauben, daß der gegen ein starkes Deutschland gerichtete
Welikrieg 1914—18 ein Krieg des Völkerrechts selbst, und die scheinbare
Vernichtung der politischen Macht Deutschlands im Jahre 1918 „der Sieg
des Völkerrechts über die brutale Gewalt“ war. Nicht nur für eine geschicht-
lich-politische, sondern auch für eine rechtswissenschaftliche Betrachtung
und Forderung ist es notwendig und. keineswegs unjuristisch, sich auf
diesen Sachverhalt zu besinnen, um den gegenwärtigen Wendepunkt der
völkerrechtlichen Entwicklung richtig zu erfassen. Denn heute, angesichts
eines neuen und starken Reiches, wird jene gegen ein starkes Deutsches
Reich gerichtete völkerrechtliche Begriffswelt in den westlichen Demo-
kratien und in allen von ihnen beeinflußten Ländern mit großer Wucht
aufs neue mobilisiert. Angeblich streng wissenschaftliche Zeitschriften des

i Christoph Steding, Das Reich und die Krankheit der europäischen Kultur,
Hamburg 1939; dazu CarlSchmitt, Neutralität und Neutralisierung, in der Zeit-
schrift Deutsche Rechtswissenschaft Bd. IV (1939) Heft 2; vgl. den Aufsatz Nr. 34
oben S.271 f. unserer Sammlung.

Der Reichsbegriff im Völkerrecht 309

Völkerrechts stellen sich in den Dienst dieser Politik und arbeiten an der
moralischen und juristischen Vorbereitung eines „gerechten Krieges“ gegen
das Deutsche Reich. Der im Januarheft 1939 des American Journal of
International Law erschienene Aufsatz von J. W. Garner „The Nazi pro-
scription of German professors of international law“ ist in dieser Hinsicht
ein geradezu erstaunliches Dokument.

Die deutsche Völkerrechiswissenschaft hat, wie gesagt, in den letzten
Jahren einen sehr bedeutenden Vorstoß unternommen, um das Völker-
recht aus einer bloß zwischenstaallichen Ordnung zu einem wirklichen
Recht der Völker zu machen. Unter den Veröffentlichungen dieser Richtung
verdient der erste systematische Entwurf eines neuen, auf dem Volksbegriff
aufgebauten Völkerrectts von Norbert Gürke, Volk und Völkerrecht
(Tübingen 1955), als positive wissenschaftliche Leistung in erster Linie
genannt zu werden. Aber es ist selbstverständlich nicht möglich und liegt
auch nicht im Sinne Gürkes, nun einfach aus der bisherigen zwischen-
staatlichen eine zwischenvolklidie Ordnung zu machen. Dann würde näm-
lich nur der alten zwischenstaatlichen Ordnung durch den Begriff des
Volkes neue Substanz und neues Leben zugeführt. An die Stelle eines inner-
lich neutralen, abstrakten Staatsbegriffs wäre ein substanzhafier Volks-
begriff getreten, im übrigen aber die systematische Struktur der über-
kommenen Völkerrechtsordnung beibehalten. Das wäre dann schließlich
nur eine Bluttransfusion in die alten Adern, nur eine Aufwertung oder
Auffüllung des alten Staatenrechts zu einem Völkerrecht. So richtig und
verdienstvoll dieser Vorstoß ist, zwei Gesichtspunkte dürfen, glaube ich,
dabei nicht außer acht bleiben:

Der erste betrifft die völkerrechtlichen Ordnungselemente, die im bis-
herigen Staatsbegriff als einer organisatorisch bestimmten Größe liegen.
„Staat“ im Sinne der Völkerrechtsordnung setzt jedenfalls ein Mindestmaß
von Organisation, berechenbarem Funktionieren und Disziplin voraus. Ich
will hier nicht auf die Kontroverse eingehen, die auf der einen Seite von
Reinhard Höhn geführt wird, der den Staat entschieden und folgerichtig
als „Apparat“ bestimmt, während auf der anderen Seite verschiedenartige
Vorstellungen, wie Staat als Form oder als Gestalt, verwendet werden.
Begnügen wir uns hier mit der Formulierung Gottfried Neeßes, daß der
Staat wesentlich Orgänisation und das Volk wesentlich Organismus ist.
Apparat und Organisation sind aber, wie auch Ilöhn selbstverständlich
weiß, durchaus keine „ungeistigen“ Dinge. Das moderne Zusammenleben
der verschiedenen Völker und besonders der großen oder gar der bedrohten
Völker erfordert eben eine straffe Organisation im eigentlichen Sinne des
Wortes; es verlangt ein Mindestmaß von innerer Konsistenz und sicherer
Berechenbarkeit. Dazu gehören hohe geistige und sittliche Qualitäten, und
bei weitem nicht jedes Volk ist schon als solches „von Natur“ diesem
Mindestmaß an Organisation und Disziplin gewachsen. Der völkerrechts-
wissenschaftliche Kampf gegen den Staatsbegriff müßte sein Ziel verfehlen,
wenn er der echten Ordnungsleistung nicht gerecht würde, die — in der

310 Der Reichsbegriff im Völkerrecht

Wirklichkeit oft sehr problematisch, aber im Grundsatz doch immer ver-
langt — dem bisherigen Staatsbegriff wesentlich war. Ein zum Staat auch
in diesem nur organisatorischen Sinne unfähiges Volk kann gar nicht
Völkerrechtssubjekt sein. Im Frühjahr 1936 z. B. hat sich gezeigt, daß
Abessinien kein Siaat war. Nicht alle Völker sind imstande, die Leistungs-
probe zu bestehen, die in der Schaffung eines guten modernen Staatsappa-
rates liegt, und sehr wenige sind einem modernen Materialkrieg aus
eigener organisatorischer, industrieller und technischer Leistungskraft ge-
wachsen. Zu einer neuen Ordnung der Erde und damit zu der Fähigkeit,
heute Völkerrechtssubjekt ersten Ranges zu sein, gehört ein gewaltiges
Maß nicht nur „natürlicher“, im Sinne naturhaft ohne weiteres gegebener
Eigenschaften, dazu gehört auch bewußte Disziplin, gesteigerte Organi-
sation und die Fähigkeit, den nur mit einem großen Aufgebot menschlicher
Verstandeskraft zu bewältigenden Apparat eines modernen Gemeinwesens
aus eigener Kraft zu schaffen und ihn sicher in der Hand zu haben.

Der zweite Gesichtspunkt betrifft die völkerrechtlichen Ordnungs-
elemente des bisherigen Staatsbegriffs, die im Staat als einer Raumordnung
liegen, Jede völkerrechtlich brauchbare Vorstellung eines Trägers oder
Subjekts der Völkerrechtsordnung muß außer einer personalen Bestimmung
(der Staats- und Volkszugehörigkeit) auch eine territoriale Abgrenzungs-
möglichkeit in sidı enthalten. Diese Seite des Staatsbegrifles wird sogar von
den extremsten englischen Pluralisten anerkannt. G. D. H. Cole, dessen
Ansichten in dieser Hinsicht vielleicht authentischer sind als die des sonst
für den englischen Pluralismus meistens zitierten Juden Laski, sagt z. B.,
der Staat als „political body“ sei „an essentially geographical grouping'“.
Statt weiterer Ausführungen möchte ich hier auf ein Symptom von größter
Bedeutung aufmerksam machen: die moderne technische Überwindung des
Raumes durch Flugzeug und Radio hat nicht etwa, wie man zuerst ver-
mutet hatte, und wie man nach manchen sonstigen, zum Teil sehr wichtigen
Analogien erwarten sollte, völkerrechtlich dazu geführt, daß der Luftraum
im Völkerrecht nach der Analogie des freien Meeres behandelt wurde, viel-
mehr ist, im Gegenteil, der Gedanke der territorialen Souveränität des
Staates im atmosphärischen Raum in besonders betonter Weise die Grund-
lage aller bisherigen vertraglichen und sonstigen Regelungen des inter-
nationalen Flug- und Funkwesens geworden. Vom technischen Standpunkt
aus ist das sonderbar und geradezu grotesk, besonders bei territorial
kleinen Staaten, wenn man bedenkt, wie vielen „Souveränitäten“ ein
modernes Flugzeug unterstehen soll,wenn es in wenigen Stunden über viele
kleine Staaten hinwegfliegt, oder gar was aus den vielen Staatshoheiten
über alle die elektrischen Wellen wird, die ununterbrochen mit Sekunden-
schnelle durch den atmosphärischen Raum über den Erdball kreisen. Die
völkerrechtswissenschaftliche Überwindung des alten, zentralen Staats-
begriffs ist hier situationsmäßig zweifellos fällig. Es gibt auch schon

2 Conflicting Social Obligations, in Proceedings of the Aristotelian Society, Neue
Reihe XV (1915), S. 151.

Der Reichsbegriff im Völkerrecht 311

wichtige Ansätze dazu. Man hat in Deutschland nicht genügend darauf
geachtet, in welchem Maße eine in England vertretene Theorie gerade diese
moderne technische Entwicklung benutzt, um durch die Überwindung des
Staates unmittelbar in ein universalistisches, sei es vom Genfer Völker-
bund, sei es von anderen Organisationen geiragenes Weltrecht vorzustoßen
und dadurch die Staatsüberwindung im universalistischen Sinne plausibel
zu machen. Insbesondere hat J. M.Spaight in mehreren Schriften! solche
Erwägungen zu dem Gedanken benutzt, daR die moderne technische Ent-
wicklung, insbesondere der Luftwaffe, den Staatenkrieg überholen werde,
daß die Luftwaffe genüge, um die Erde in Ruhe und Ordnung zu halten, so
daß die Staatenkriege von selbst aufhören und schließlich nur noch
Bürgerkriege, Polizeiaktionen oder Sanktionen übrigbleiben. Solche Kon-
struktionen, die oft großen Eindruck machen, zeigen, daß das Problem einer
neuen Raumordnung völkerrechtswissenschaftlich nicht länger außer acht
bleiben kann. Im Volksbegriff an sich ist aber ein völlig neues, den bloßen
Nationalstaatsgedanken des 19. Jahrhunderts überwindendes Raum-
ordnungselement noch nicht so deutlich, daß damit allein die bisherige
zwischenstaatliche Ordnung in einer überzeugenden Weise rechtswissen-
schaftlich aus den Angeln gehoben wäre.

Die Maße und Maßstäbe unserer Raumvorstellungen haben sich in der
Tat wesentlich geändert. Das ist auch für die völkerrechtliche Entwicklung
von entscheidender Bedeutung. Das europäische Völkerrecht des 19. Jahr-
hunderts, mit seiner schwachen Mitte Europas und den westlichen Welt-
mächten im Hintergrunde, erscheint uns heute als eine von Riesen über-
schatteteKleinwelt. Dieser Horizont ist für ein modern gedachtes Völkerrecht
nicht mehr möglich. Wir denken heute planetarisch und in Großräumen. Wir
erkennen die Unabwendbarkeit kommender Raumplanungen, von denen
Ministerialdirektor H. Wohlthat wie auch Reichsleiter General Ritter von
Epp gesprochen haben?. In dieser Lage besteht die Aufgabe der deutschen
Völkerrechtswissenschaft darin, zwischen einer nur konservativen Bei-
behaltung des bisherigen zwischenstaatlichen Denkens und einem von den
westlichen Demokratien her betriebenen, unstaatlichen und unvölkischen
Übergreifen in ein universalistisches Weltrecht, den Begriff einer konkreten
Großraumordnung zu finden, der beiden entgeht und sowohl den räumlichen
Maßen unseres heutigen Erdbildes als auch unseren neuen Begriffen von
Staat und Volk gerecht wird. Das kann für uns nur der völkerrechtliche
Begriff des Reiches sein als einer von bestimmten weltanschaulichen Ideen
und Prinzipien beherrschten Großraumordnung, die Interventionen raum-

ı Air power and Cities, London 1930 (die Fortführung von Air power and War
Rights, 1924). Kennzeichnend besonders der Satz: „Air power will clear the way
of the acceptance of the new order of ideas“ aus International Air Force, London
1932,

2H. Wohlthat, Großraum und Meistbegünstigung, im Deutschen Volkswirt
vom 23. Dezember 1938; Rittervon E ‚Rede vom 24. Februar 1939, vgl. den
Bericht im „Hakenkreuzbanner“ vom 25. Debruar 1939, Nr. 56, S. 2.

513 Der Reichsbegriff im Völkerrecht

fremder Mächte ausschließt und deren Garant und Hüter ein Volk ist, das
sich dieser Aufgabe gewachsen zeigt.

Soviel wissenschaftliche Arbeit auch noch erforderlich sein wird, um
unseren Begriff des Reiches im einzelnen sicherzustellen, seine grund-
legende Stellung für ein neues Völkerrecht ist ebensowenig bestreitbar, wie
seine spezifische, zwischen der alten Staatenordnung des 19. Jahrhunderts
und dem universalistischen Ziel eines Weltreiches stehende Eigenart
erkennbar und unterscheidbar ist. Als ich im Herbst 1957 meinen Bericht
über „Die Wendung zum diskriminierenden Kriegsbegriff“ der Abteilung
für Rechtsforschung der Akademie für Deutsches Recht zu deren 4. Jahres-
tagung vorlegte, war die politische Gesamtlage von der heutigen noch
wesentlich verschieden. Damals hätte der Reichsbegriff nicht, wie das jetzt
hier geschieht, zum Angelpunkt des neuen Völkerrechts erhoben werden
können. Im Anschluß an jenen Bericht wurde die Frage gestellt, was ich
denn eigentlich Neues an die Stelle der alten Staatenordnung zu setzen
hätte, da ich weder einfach beim alten bleiben, noch mich den Begriffen der
westlichen Demokratien unterwerfen wollte. Heute kann ich die Antwort
geben. Der neue Ordnungsbegriff eines neuen Völkerrechts ist unser
Begriff des Reiches, der auf einer volkhaften, von einem Volk getragenen
Großraumordnung beruht. In ihm haben wir den Kern einer neuen völker-
rechtlichen Denkweise, die vom Volksbegriff ausgeht und die im Staats-
begriff enthaltenen Ordnungselemente durchaus bestehen läßt, die aber
zugleich den heutigen Raumvorstellungen und den wirklichen politischen
Lebenskräften gerecht zu werden vermag; die „planetarisch“, das heißt
erdraumhaft sein kann, ohne die Völker und die Staaten zu vernichten und
ohne, wie das imperialistische Völkerrecht der westlichen Demokratıen, aus
der unvrermeidlichen Überwindung des alten Staatsbegriffs in ein universa-
listisch-imperialistisches Weltrect zu steuern.

Der Gedanke eines zu den Trägern und Gestaltern eines neuen Völker-
rechts gehörenden Deutschen Reiches wäre früher ein utopischer Traum
und das auf ihm aufgebaute Völkerreht nur ein leeres Wunschrecht
gewesen. Heute aber ist ein machtvolles Deutsches Reich entstanden. Aus
einer schwachen und ohnmächtigen ist eine starke und unangreifbare Mitte
Europas geworden, die imstande ist, ihrer großen politischen Idee, der
Achtung jedes Volkes als einer durch Art und Ursprung, Blut und Boden
bestimmten Lebenswirklichkeit, eine Ausstrahlung in den mittel- und ost-
europäischen Raum hinein zu verschaffen und Einmischungen raumfremder
und unvölkischer Mächte zurückzuweisen, Die Tat des Führers hat dem
Gedanken unseres Reiches politische Wirklichkeit, geschichtliche Wahrheit
und eine große völkerrechtliche Zukunft verliehen.

Ab integro nascitur ordo.

Hinweise

Zu Nr. 1, Seite 9 ff. Der Aufsatz ist ein Teil meines Beitrages zur Bonner Fest-
gabe für Ernst Zitelmann, die dem Jubilar zu seinem 50jährigen Doktorjubiläum
am 1. August 1923 in Bonn überreicht wurde und als „Bonner Festgabe für Ernst
Zitelmann“ 1923 bei Duncker & Humblot München und Berlin erschienen ist. Der
Beitrag „Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus“ ist als
Sonderveröffentlichung in 1. Auflage 1923, in 2. Auflage 1926 am gleichen Ort
erschienen (vgl. auch unten Nr. ?). Ka lihrungen „Zur politischen Theorie
des Mythus“ sind öfters als die erste Einführung der politischen Theorien von
Georges Sorel in Deutschland bezeichnet worden. Das ist insofern nicht ganz richtig,
als der erste les ea Hinweis auf Sorel sich in meinem Buch „Die
Diktatur“ 1921, S. 147, Anmerkung, befindet,

Zu Nr. 2, S. 19 ff. Zuerst veröffentlicht im Heidelberger „Archiv für Sozialwissen-
schaft und Sozialpolitik“ Band 51, Heft 3 (1924), S. 817—823. Dieser Aufsatz ist
der erste fachwissenschaftliche Vorstoß gegen die juristische Rezeption „welt-
läufiger“, das heißt in Wahrheit nur der weltdemokratischen, insbesondere der
angelsächsischen Presse geläufiger Begriffe,

Zu Nr. 3, S, 26 ff. Veröffentlicht in der Schriftenreihe „Flugschriften zum Rhein-
problem“ Heft Nr.4, 1925. Der zweite Teil dieses Vortrages betraf die moralische
Bedeutung des Begriffes der „Obrigkeit“ unter der Herrschaft internationaler
Regierungskommissionen. Ich habe ihn hier nicht mit abgedruckt, weil das poli-
tische Regime solcher Kommissionen heute nicht mehr von praktischer Bedeutung
ist, doch hat auch dieser zweite Teil meines Vortrags seine Wirkung noch bei der
Vorbereitung der Abstimmung im Saargebiet Anfang 1935 ausgeübt.

Zu Nr, 4, S, 33 ff, Zuerst veröffentlicht in der Zeitschrift „Hochland“, Oktober-
heft 1925, S, 1—9.

Zu Nr. 5, S. 43 ff. Diese Ausführungen bilden den Schluß der im Jahre 1926 als
Heft 18 der „Völkerrechtsfragen“ (Herausgeber Heinrich Pohl und Max Wenzel)
erschienenen Abhandlung „Die Kernfrage des Völkerbundes“, S. 80-82. Erste
Veröffentlichung in „Schmollers Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und
Volkswirtschaft im Deutschen Reiche“, Band 48/49 (1925), S. 1—27. Die Wendung
von der „Verschweizerung“ Europas steht Seite 6% in: „Die Kernfrage des Völker-
bundes“ vgl. den Aufsatz über Steding, Das Reich und die Krankheit der euro-
päischen Kultur. Nr. 34 unserer Sammlung, S. 273,

Zu Nr. 6, S. 45 ff, Veröffentlicht im Heidelberger „Archiv für Sozialwissenschaft
und Sozialpolitik“, Band 56, Heft 1 (1926), S. 226—254.

Zu Nr.?, S.52 ff. Der Aufsatz bildet dieEinleitung zu der 1926 erschienenen 2. Auf-
lage der „Geistesgeschichtlicien Lage des Parlamentarismus“. Vgl. oben Nr. 1. Ein
Vorabdruck ist im „Hochland“, 23. Jahrgang, Juni 1926, S. 257—270, erschienen.
In der Reihe der Namen S. 38 fehlt Benjamin Constant, dessen Bedeutung mir erst
durch spätere Arbeiten zum Bewußtsein gekommen ist (vgl. unten Nr. 17 und 34).

Zu Nr. 8, S. 67 ff. Aus dem zuerst im Heidelberger „Archiv für Sozialwissenschaft
und Sozialpolitik“, Band 58, Heft 1 (1927), S. 1—33, veröffentlichten Aufsatz „Der
Begriif des Politischen“. Die Thesen dieser Abhandlung sind in meinen Seminaren
in Bonn 1925 und 1926 entstanden; in größerer Öffentlichkeit vorgetragen wurden
sie zuerst am 10. Mai 1927 in der Berliner Hochschule für Politik, und zwar an der-
selben Stelle, an der kurz vorher Max Scheler seine aufsehenerregenden Thesen
über den unwiderstehlichen, Völker, Rassen, Konfessionen und sogar den Uhnter-
schied der Geschlechter neutralisierenden „Ausgleich“ vorgetragen hatte, den er für
die Wirkung und die Folge der modernen Demokratie und der modernen Technik
hielt. Die 2. Auflage des „Begriffs des Politischen“ ist 1931 bei Duncker & Humblot,
die 3. und folgende Auflagen sind seit 1933 im Verlag der Hanseatischen Verlags-

314 Hinweise

anstalt, Hamburg, erschienen. Der vorliegende Abdruck ist wörtlich nach der
Veröffentlichung des Jahres 1927 erfolgt, zur besseren Beurteilung der von Emi-
granten-Zeitschrifien gemachten Versuche, einige Verbesserungen, die ich später
vorgenommen habe, als unanständige Gesinnungsänderungen hinzustellen,

Zu Nr.9, 5.75 ff. Diese Abhandlung ist in Weiterführung der Auseinander-
setzung mit Donoso Cortes („Die Diktatur“, 1921, S. 139, 147, 195; „Politische Theo-
logie“ in der „Erinnerungsgabe für Max Weber“, 1922, Bd. II, S.35, „Politische
Theologie“ 1922, S.46—56, 2. Ausgabe 1934, S.66--84) und in der „Festschrift für
Karl Muth zu dessen 60. Geburtstag“, München 1927, erschienen. Von ausführ-
licheren und eingehenderen deutschen Spezialarbeiten über Donoso Cort&s sind
hier die Veröffentlichungen von Edmund Schramm zu nennen: „Donoso Cort6s.
Leben und Werk eines spanischen Antiliberalen.“ (Ibero-amerikanische Studien.
Hrsg. von Harri Meier. 7.) Hamburg, lbero-Amerikanisches Institut 1935, und
„Donoso Cortes, su vida y su pensamiento“, Madrid 1936; dazu die Besprechung
von Eugen Wohlhaupter, „Deutsche Literatur-Zeitung“ 1936, S. 1114 ff. vgl. ferner
unten Nr. 14.

Zu Nr. 10, S. 85 ff. Aus einem Vortrag in der Juristischen Gesellschaft zu Berlin,
vom 11. Dezember 1926, abgedruckt in der Abhandlung „Volksentscheid und Volks-
begehren. Ein Beitrag zur Auslegung der Weimarer Verfassung und zur Lehre
von der unmittelbaren Demokratie“ („Beiträge zum ausländischen öffentlichen
Recht und Völkerrecht“, herausgegeben vom Institut für ausländisches öffentliches
Recht und Völkerrecht in Berlin, Heft 2) Berlin und Leipzig, 1927, S. 11—53.

Zu Nr. 11, S. 88 ff. Vortrag vom 29. Oktober 1927 vor der Gesellschaft der Freunde
und der Universität Bonn, veröffentlicht im „Hochland“, Januar 1928.
3. 345—354,

Zu Nr. 12, S. 97 ff. Vortrag auf der Tagung des Verbandes Deutscher Geschichts-
lehrer vom Oktober 1928 in Heppenheim an der Bergstraße, veröffentlicht in der
Sammlung „Rheinische Schicksalsfragen. Eine Schriftenfolge“, herausgegeben von
Paul Rühlmann, Schrift 27/28: „Probleme des deutschen Westens“. Berlin 1929.
S. 76-89. Sondervordruck im „Rheinischen Beobachter“ VII, 1928, S. 340 ff.

Zu Nr. 13, S. 109 ff. Diese Besprechung des Buches von Erwin von Beckerath über
„Wesen und Werden des faschistischen Staates“ (1927) ist in „Schmollers Jahrbuch
für Begehung, Verwaltung und Volkswirtschaft im Deutschen Reiche“, Jahr-
gang 53, Heft 1 (1929), S. 107—113, erschienen. Die mit der Anmafung der
„Wissenschaftlichkeit“ gemachte Prophezeiung aus dem Jahre 1925 „Mussolinis
Sturz ist nurmehr eine Frage der Zeit“, stammt von dem damaligen Münchener
Rechtslehrer H, Nawiasky „Die Stellung der Regierung im modernen Staat“, 1925,
S.23, vgl. dazu auch mein Vorwort zur 2. Auflage meines Buches: „Die Diktatur“,
München und Leipzig 1926.

Zu Nr. 14, S.115 ff. Aus der Zeitschrift „Hochland“, Jahrgang 1929, S. 491—496.
Ein Vortrag vom 23. Oktober 1929 im Centro de Intercambio Intelectual Germano-
Espafiol in Madrid, faßt diese und die unter Nr. 9 genannte Arbeit zusammen. Er
ist als Heft 17 der Veröffentlichungen des Centro de Intercambio Intelectual
Germano-Espafol 1930 in spanischer Sprache in Madrid erschienen. Die Zeitschrift
„JlIochland“ hat sich später in einem Aufsatz vom Juni 1954, S. 277, von meiner
Auffassung Donoso Cortes’ ausdrücklich distanziert.

Zu Nr. 15, S. 120 ff. Der in Barcelona gehaltene Vortrag ist zuerst im November-
Heft der „Europäischen Revue“, Band 5, 1929, S.517 ff., erschienen. Er ist aufer-
dem in der 2. Auflage des „Begriffs des Politischen“, 1931, S. 70 ff, abgedruckt. Eine
französische Ausgabe hat William Gueydan de Roussell in „L’Anne&e Politique
francaise et &trangere“, 11. Jahrgang (Dezember 1936), S. 274—289, in Paris
veröffentlicht. Die Veröffentlichung in der „Europäischen Revue“, 1929, trägt den
Titel „Die europäische Kultur im Zwischenstadium der Neutralisierung“.

Zu Nr. 16, S. 133 ff. Vortrag gehalten in Halle auf einer Tagung der Kant-Gesell-
schaft vom 22. Mai 1929. Eine rumänische Übersetzung von Corinna Sombart ist in
der Zeitschrift „Minerva“, Bukarest 1930, S.1—15, erschienen. Der Vortrag gehört
mit Nr. 8, 10, 17, 21 in den Zusammenhang der Auseinandersetzung mit dem poli-
tischen System des Parteienpluralismus, mit seinen Ausführungen zu dem Satz
„pacta sunt servanda“ in den Kampf gegen die Legalität und Legitimität des
status quo; vgl. dazu meine „Verfassungslehre“, 1928, S, 69—71.

Hinweise - 315

Zu Nr. 17, S. 146 ff. Zuerst in der „Europäischen Revue“, Dezemberheft 1931, ver-
öffentlicht und in die Abhandlung „Der Hüter der Verfassung“, Tübingen 1931,
S. 73—91 aufgenommen; in der spanischen Ausgabe „La Defensa de la Constitucion,
Esiudio acerca de las diversas Especies y_Posibilidades des Salvaguardia de la
Constitucion“, Barcelona 1931, S. 98—115. Der eigentlich verfassungskonstruktive
Teil des „Hüter der Verfassung“ ist unter dem gleichen Titel bereits im Jahre 1929
im „Archiv des öffentlichen Rechts“, Neue Folge, Band 16, S. 161 bis 237, erschienen.

Zu Nr. 18, 5.158 ff. Diese Übersicht lag mehreren Vorträgen zugrunde, die ich 1930
und 1931 gehalten habe, vgl. zum Beispiel „Mitteilungen der Industrie- und
Handelskammer Berlin“, Band 28 (1938), S. 471—477. Der vorliegende Abdruck
entspricht S. 111 bis 115 aus dem „Hüter der Verfassung“ (1931); spanische Ausgabe
S.139 bis 143.

Zu Nr. 19, S. 162 ff. Der Vortrag ist in den Königsberger „Auslandsstudien“ Band,
1933, erschienen. Zu dem Thema vgl. oben Nr. 3 und unter Nr. 35,

Zu Nr.20, S.180. Das vollständige Rubrum des Prozesses lautet:

In den verbundenen verfassungsrechtlichen Streitsachen

f. 1. des Landes Preußen, vertreten durch das Preußische Staatsministerium;
2. der Zentrumsfraktion im Preußischen Landtage;
3,der Fraktion der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands im Preußischen
Landtage;
Antragsteller, gegen das Deutsche Reich, Antragsgegner,
II. 1. des Preußischen Ministerpräsidenten Dr. h.c. Otto Braun;

2.des Preußischen Ministers des Innern Dr. h.c. Karl Severing;

3.des Preußischen Ministers für Volkswohlfahrt Dr. h. c. Hirtsiefer;

4, de uneIen Ministers für Landwirtschaft, Domänen und Forsten Dr. h.c.

eiger;

5. des Preußischen Ministers für Handel und Gewerbe Dr. Schreiber;

6. des Preußischen Justizministers Dr. Schmidt;

7. des Preußischen Ministers für Wissenschaft, Kunst und Volksbildung Grimme;

8. des Preußischen Finanzministers Klepper;

! Antragsteller gegen
1. das Deutsche Reich;
2.den Reichskanzler als Reichskommissar für Preufen;

Antragsgegner;
III. des Landes Bayern;
Antragstellers;
gegen das Deuische Reich;
Antragsgegner;
TV. des Landes Baden;
Antragstellers;
gegen das Deutsche Reich;
Antragsgegner;

wegen Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Einsetzung eines Reichskommis-
sars für das Land Preußen u.a.

Nas Urteil des Staatsgerichtshofes vom 25. Oktober 1932 ist abgedruckt in der
Sammlung der Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen Bd. 138, Anhang
1--43, und in der Sammlung Lammers-Simons Bd. V (1935), S. 24, 30 ff. Ein Steno-
grammbericht der Verhandlungen vor dem Staatsgerichtshof in Leipzig vom 10. bis 14.
und vom 17. Oktober 1932 ist unter dem Titel „Preußen contra Reich vor dem
Staalsgerichtshof“ 1953 in dem Verlag J. H. W. Dietz, Berlin, veröffentlicht worden.
In diesem Stenogrammbericht ist meine Schlußrede S. 466-469 abgedruckt. Es
ist dabei zu beachten, daß ich, ebenso wie die anderen Vertreter und Mitarbeiter
der Reichsregierung in diesem Prozeß, im Einvernehmen mit der BEISerSET NIE
die Korrekturdurchsicht dieses Stenogrammberichtes abgelehnt habe, so daf die
bei solchen stenographischen Aufnahmen unvermeidlichen Ungenauigkeiten und
Unebenheiten nicht verbesert sind. Doch enthält der Stenogrammbericht im wesent-
lichen eine richtige Wiedergabe meiner Schlußrede. Auf diese Schlußrede bezieht
sich die Bemerkung, die Ernst Rudolf Huber in seiner ausgezeichneten und mit
Recht berühmt gewordenen Abhandlung „Reichsgewalt und Staatsgerichtshof“,
Oldenburg (bei Stalling), 1932, S. 71/72 gemacht hat, Zu dem Problem des „Preußen-
schlags“ vom 20. Juli 1932 habe ich mich noch in folgenden Aufsätzen geäußert:

316 Hinweise

„Deutsche Juristen-Zeitung“, „Die Verfassungsmäfigkeit der Einsetzung eines
Reichskommissars für das Land Preußen“, 1932, Heft 15, Seite 953—958; „Münch-
ner Neueste Nachrichten“ Nr. 205 vom 29. Juli 1932, „Staat, Bewegung, Volk“, Ham-
burg 1933, S. 31; „Staatsgefüge und Zusammenbruch des Zweiten Reichs“, Hamburg
1934, S.47—49. Im übrigen vgl. in der vorliegenden Sammlung Nr. 21, S. 185 ff,

Zu Nr. 21, S. 185 ff. Diese Darlegungen — in dieser Form im Februarheft 1933 der
„Europäischen Revue“ erschienen — bilden den Inhalt mehrerer Vorträge vom
Herbst und Winier 1932/33.

Zu Nr. 22. Die Kernfrage dieser Vorlesung, das Verhältnis der Begriffe Reich,
Staat und Bund in der deutschen Verfassungsgeschichte, habe ich unter dem Ein-
druck der Erfahrungen des Prozesses Preußen — Reich vor dem Leipziger Staats-
gerichtshof (20. Juli bis 25. Oktober 1932) im Wintersemester 1932/33 und im Früh-
Ka 1933 mehrfach in Vorträgen behandelt, insbesondere in meiner Rede zur

eichsgründungsfeier vom 18, Januar 1933 in der Handelshochschule Berlin. Die
Kölner Antrittsvorlesung gibt die endgültige, durch die Erfahrungen meiner Mit-
arbeit am Reichsstatthaltergesetz vom 7. April 1933 bestimmte Fassung. Vgl. den
Bericht im „Westdeutschen Beobachter“, Köln, vom 21. Juni 1933.

5 a Nr. 23. „Deutsche Juristen-Zeitung“ vom 1. August 1934. Band 39, Heft 15,
. 945— 950,

Zu Nr. 24. Aus der von Freiherrn von Freytagh-Loringhoven herausgegebenen
Zeitschrift „Völkerbund und Völkerrecht“, 2. Jahrgang 1935/36. S. 92—98.

Zu Nr. 25, „Deutsche Juristen-Zeitung“ vom 1. Juli 1936, Bd.41 S. 785—789.

Zu Nr. 26. „Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht“,
Bd. VI, 1936, S. 252—-268. Eine französische Übersetzung ist in den „Melanges
Edouard Lambert“ unter dem Titel „L’&volution r&cente du problöme des dele-
gations l&gislatives", Lyon 1938, erschienen.

Zu Nr. 27. Jahrbuch der Akademie für Deutsches Recht, 3. Jahrgang 1936,
S. 10—15. Die Erkenntnis des politischen Sinnes der Redewendung „Form ohne
Prinzip“ verdanke ich der Arbeit am Entwurf einer Strafverfahrensordnung in der
Wissenschaftlichen Abteilung des NS, Rechtswahrerbundes im Sommer 1936; vgl.
die Denkschrift des NS. Rechtswahrerbundes, Neuordnung des Strafverfahrens-
rechts, Deutscher Rechtsverlag, Berlin 1937, S. 8[—111. Diejenigen, die eine offene
und sachliche Erörterung des staats- und verfassungsrechtlichen Problems und des
jüdischen Einflusses im Zweiten Reich mit der Begründung ablehnen, dadurch
werde jüdischen Gelehrten wie Laband zuviel Bedeutung Beigele t und zuviel
Ehre angetan, erinnere ich daran, daß folgender Ausspruch Bismarcks kolportiert
wird, der die geradezu ungeheuerliche Autorität Labands erklärt (ich zitiere ihn
nach Friedrich List-Kormann, Einführung in die Praxis des Verwaltungsrechts,
Tübingen 1930, S. 177): „Und da wir doch gerade bei den Gründern des Deutschen
Reiches sind, mögen Sie aus einer kleinen Erzählung Labands, des berühmten
Straßburger Staatsrechtlers ersehen, wie viele Persönlichkeiten bei der Reichs-
grlndung eigentlich beteiligt gewesen sind. Bismarck hat nämlich Laband, den

chöpfer des ‚Staatsrechts des Deutschen Reiches‘ dadurch einmal ausgezeichnet,

daß er ihm sagte: ‚Ich habe das Reich politisch, Sie staatsrechtlich aufgebaut.‘ In
der Tat kann das feinziselierte vierbändige Werk Labands mit einem architek-
tonischen Begriffe gut belobt werden.“

Zu Nr. 28. Vortrag vom 5. Februar 1937; veröffentlicht in „Völkerbund und
Völkerrecht“, 4. Jahrgang, S.139—145. Das französische Zitat am Schluß stammt
aus A. Rimbauds „Saison en Enfer“.

Zu Nr.29. „Völkerbund und Völkerrecht“, 4. Jahrgang, S. 351—354. Die spätere
Veröffentlichung von George A. Finch, der in einer Bemerkung zu dem Anti-
piratenabkommen von Nyon vom 14. September 1937, „American Journal of
International Law“ 31 (1937) p. 665, an den Zusammenhang der Argumentation
Wilsons mit der Definition der Piraterie erinnert, bestätigt die Grundthese meines
Aufsatzes.

Zu Nr. 30, Diese Übersicht lag meinen ee 1937/1938 zugrunde.
In ausgearbeiteter Form ist Teil II als Aufsatz unter dem Titel „Inter pacem
et bellum nihil medium“ in der „Zeitschrift der Akademie für Deutsches Recht“,
VI. Jahrgang, Heft 18, 1. Oktober 1939, S. 594/595 veröffentlicht. Das Ganze ist
der Versuch einer Weiterführung des „Begriffs des Politischen“.

Hinweise 317

Zu Nr. 31 und 32. Der Aufsatz „Das neue Vae Neutris“ ist in „Völkerbund und
Völkerrecht“, 4, Jahrgang, S. 633—638, „Völkerrechtliche Neutralität und völ-
kische Totalität“ in den von Fritz Berber herausgegebenen „Monatsheften für Aus-
wärtige Politik“, 5. Jahrgang, Juli 1938, S. 615—618, erschienen. Beide Aufsätze
führen einzelne Gedanken und Stellungnahmen weiter, die in systematischem
Zusammenhang in meinem Bericht „Die Wendung zum diskriminierenden Kriegs-
begriff“ enthalten sind (zur vierten Jahrestagung der Akademie für Deutsches
Recht in München am 29. Oktober 1937 vorgelegt; in den „Schriften der Akademie
für Deutsches Recht, Gruppe Völkerrecht“ Nr. 5, München 1938, veröffentlicht).

Zu Nr, 33, Im Herbst 1938 für die „Melanges Georges Streit“, Athen, überreicht.

Zu Nr. 34. Veröffentlicht in der „Deutschen Rechtswissenschaft, Vierteljahres-
schrift der Akademie für Deutsches Recht“, Bd. IV, 2. Heft, April 1939, S. 97—118.
Der verfassungsrechtliche Teil ist eine Weiterführung der Thesen und Gesichts-

unkte der Abhandlung „Staatsgefüge und Zusammenbruch des Zweiten Reiches“,
amburg, Hanseatische Verlagsanstalt, 1934.

Zu Nr. 35, „Zeitschrift der Akademie für Deutsches Recht“, Jahrgang VI, Heft 7,
Mai 1939, S. 333—337. Der Aufsatz enthält die weitere Ausarbeitung einer Stelle
aus der Abhandlung „Völkerrechtliche Großraumordnung“, S.23 ff., vgl. Nr. 36.

Zu Nr. 36. Schlußteil des Vortrages „Völkerrechtliche Großraumprinzipien“;
gehalten am 1. April 1939 in Kiel anläßlich der zum 25jährigen Bestehen ver-
anstalteten wissenschaftlichen Arbeitstagung des Instituts für Politik und Inter-
nationales Recht in Kiel. Der ganze Vortrag ist unter dem Titel „Völkerrechtliche
Großraumordnung mit Interventionsverbot für ausländische Mächte, Ein Beitrag
zum Reichsbegriff“ 1939 im Deutschen Rechtsverlag erschienen. Der Aufsatz
„Der Reichsbegriff im Völkerrecht” ist abgedruckt in der Zeitschrift „Deutsches
Recht“ Heft i1 vom 29. April 1939, S. 341—344.

Namenverzeichnis

Adams, John Quincey 295
Amira, Karl von 246
Antioche, Adh&mar Graf 75

Bakunin 101.

Barandon 291

Barbey d’Aurevilly 81, 116
Barker, E. 133

Baty 31

Bauer, Bruno 295

Baudelaire 16

Becker, Werner 62

Beckerath, E. von 109, 187
Bellarınin 259

Bentham, J. 53, 58

Bernanos, G. 114

Berber, Fritz 287, 307, 317
Bergson 10, 15

Berth, E. 67

Biedermann, K. 75

Bilfinger, Carl 159, 181, 291, 295, 306
Binding, K. 214, 235

Bismarck 68, 76, 82, 117, 135, 276, 316
Blakeslee, G. Il. 300

Bluntschli, 149, 194

Boccalini 51

Bockhoff, Ernst 286 f.

Bonn 55, 64

Brinkmann, Carl 63, 86, 147, 304
Buß, F. J. 5

Campanella 51

Capitant, R. 227

Cardozo 220

Carr& de Malberg 218
Cavaglieri, A. 247
Cavour 57

Clausewitz 235, 237/8, 308
Clemenceau 239

Cochin, A. 229

Cole, G. D. H. 134 f., 310
Comte, A. 122, 127
Connolly 17

Constant, Benjamin 274, 292, 313
Costamagna, C. 2121.
Croce, B. 10

Cromwell 9, 238

Daskalakis, G. 256

Dickinson, E. D. 264

Dilthey, W. 127

Disraeli 305

Donoso Cortes 12f., 75f., 121f., 314

Dufour 201
Duguit 66, 217

Engels, Fr. 9, 14

Epp, Ritter von 311

Esmein 67, 217

Eugenie, Kaiserin von Frankreich 76, 117
Eulenburg, Ph. Fürst zu 279, 281 f.

Fay, B. 229

Feine, H. E. 279

Ferri, E. 10

Figgis, J. N. 135

Finch, G. A. 316

Fischer, Williams Sir John 251, 253,
254, 287

Fragistas 268

Frank, Walter 272

Friedrich Wilhelm IV, 79f., 80, 81, 85

Freytag, K. 75

Freytagh-Loringhoven, Frhr. von 247,

516
Fuller, J. F. C. 235

Garner, J. W. 274, 309
Gentz 49

Gerlach, L. v. 77, 80
Gierke, OÖ. von 135, 235, 262
Gneist, R, von 147, 150, 233
Görres 135

Goya 117

Grotius 71, 158, 247, 288
Gürke, Norbert 286, 309
Gueydan de Roussel, W. 250, 314
Guizot 53, 58

}Täberlin 201

Hamann, Joh. G. 128

Haenel, A. 233

Hammarskjöld 252

Haskins 31

Hayter, Sir William 37

Heckel, Joh. 277

Hefele, H. 62

Hegel 13, 15, 45, 49, 77, 112, 113, 114,
133, 137, 192, 292

Henkel, H. 201

Hensel, A. 87

Hindenburg 184, 280

Hobbes, Th. 50, 72, 123, 260, 262

Höhn, RB. 262, 309

Holstein, F. von 281

Huber, E. R. 277, 284, 315

Hugelmann 294

Namenverzeichnis 319

Jakowenko, Boris 142
James, W, 135, 142
Jeze, G. 212
Jünger, Ernst 235

Kaminski, K. 277.

Kant 125, 133

Keller 294

Kelsen 24, 266
Kennedy, W. P. M. 263
Kierkegaard 273, 292
Knapp, G. F. 112
Koellreutter, O, 188

Laband 221, 232 f., 316
Lammers, H. H. 307
Lapradelle 301
Larnaude 175

Laski, H. J. 52, 67, 134 £., 310

Leibholz 109
Lenin 10

Lenz 80

Lenz, F. 158
Leroy, Maxime 133
Linnebach, K. 100
Lippmann, W. 57
Locke 217, 228
Long, Johnson 301
Ludendorff 235
Ludwig XIV. 121, 276

Mann, F. K. 153

Marx, Karl 9, 80, 118, 126, 275

Maurras, Ch. 78
Meinecke, Fr. 45 f.
Meyendorff, von 75, 76, 117
Michels, R. 10, 57
Mill, J. St. 53, 58, 228
Milovanovic 39

Mohl, R. von 233
Montalembert 75/6
Montesquieu 54, 288
Morgan, General 34
Mosca, G. 53

Mussolini 17, 109, 113, 114, 119

Napoleon I. 192, 274
Napoleon III. 58, 84, 119
Nawiasky 180, 183, 314
Naumann, Fr. 38, 194
Neefte, G. 309

Oncken, H. 80
Oncken, O. 249
d’Ors, Eugenio 116, 118

Pearse, P. 17

Perkins, Dexter 295
Pfordten, Th. v. d, 232
Platon 137
Poetzsch-Heffter 220, 224
Popitz, Joh. 86/7, 152, 153
Preuß, H. 38
Prevost-Paradol 57/8

Proudhon 10, 82, 118, 143
Pufendorff 50, 64, 123, 191

Rachfahl 80

Raczynski, Graf 76/77
Radowitz 77

Ranke 80, 83, 116
Rappard 213
Raschhofer, H. 288
Rathenau 112, 130
Renan 13

Reu, Fritz 268/9
Romano, Santi 212
Roosevelt, Th. 296/7, 299
Roosevelt, Fr. 256, 296, 302
Rousseau 62/62, 85, 123

Saemisch 153
Saint-Simon 129
Savigny 293

Scelle, G. 90

Scheffer, Paul 110, 113

‚ Scheler, Max 128, 130, 142, 313

Schelling 83, 116, 293
Schindler, Dietrich 253, 255/6, 287
Schmoller 112

Schramm, Edm. 314
Schücking, W. 43, 178
Schumpeter, J. 162

Seydel, Max von 218, 233
Sieyes 217

Simson, E. 294

Smend, Rudolf 44, 52, 104, 111, 276
Sombart, Corinna 314
Sombart, Werner 304

Sorel, G. 10f., 67, 118, 129, 313
Spaight, J. M. 207, 311
Spencer, H. 127, 238
Spengler 130

Spinoza 123

Spranger, E. 146

Stahl, Jolson 77, 234, 275, 293
Steding, Chr. 271f., 308 f.
Stein, L, von 112, 147

Stiel, P. 240

Streit, G. 261, 317

Stuckart, W. 307

Suarez 123, 228

Talleyrand 5, 154, 303

Thoma, R. 19 f, 53, 149, 155, 217
Thomas von Aquin 228

Tingsten, H. 214, 216, 227

Triepel, Heinridı 214, 220, 224, 262
Troeltsch, E. 49, 130

Veuillot 751,
Vico 122
Voltaire 293

Wagner, Albrecht 230, 277
Waldecker, L. 149

Walz, G. A, 262, 266 £., 270/1, 288
Washington 162

320

Sachverzeichnis

Weber, Alfred 63, 133

Weber, Max 20, 55, 58, 130, 160, 272
Weber, Werner 267, 277

Wehberg, Hans 43, 177, 249
Weinreidh, M. 272

Wilhelm I. 2761.

Wilhelm II. 278 £.

Willoughby, W. W. 299

Wilson, W. 165, 175, 211, 252, 285, 297

Wohlthat, H. 311
Wyndham, Lewis 49, 57

Young, Walter C. 300

Zachariae, C. S. 192
Ziegler, H. O. 255
Ziegler, Leopold 130
Zitelmann, E. 263, 313

Sachverzeichnis

Abessinien 210 £., 235

Ägypten 29

Allianz, Heilige 40, 95, 165

Anarchismus 9f.

Amerika, Vereinigte Staaten von 29, 90,
106; — und Genfer Völkerbund 174f.
siehe Monroedoktrin, Panama

Angreifer 36, 101, 206, 245, 251, 254

Arcana 45f.; Verfassungs— des Zweiten
Reiches 276 f.

Apparat Staat und — 112, 113, 114, 140,
158, 309

Assistance mutuelle 204 f.

Beistand 49; Allgemeinpakte auf gegen-
seitigen — 204f.

Bolschewismus 64f., 112

Bourgeois 11, 16, 120

Budget und Heer 147, 151, 233, 277

Bund 190f., 208, 210; —esstaat 192 £.;
—esexekution 184; Parteienbundes-
staat 197

Bürgerkrieg 259/60, 307

Cäsarismus 65, 110, 113, 115

Chance, gleiche 159
Common Law 263 f., siehe auch Gemein-
recht

Debellatio 210 f.

Delegation, legislative 213 f.

Demokratie 19f., 24; 59 f, 115; — und
Finanz 85

Diktatur 10, 14, 64, 85, 115; — und
Rechtsstaat 215f., 2289

Diskussion 52, 56, 120

Dollar Diplomacy 162f., 296

Drei-Stadien-Gesetz 122, 127

Dualismus von Staat und Gesellschaft
147; — von Völkerrecht und Staats-
recht 261 f.; — von öffentlichem und
privatem Recht 261 f.

Elite 55, 125, 131/11
England und Englisches Weltreich 38,

60, 82f., 88, 106, 305
Englischer Seekrieg 237 f.
Entmilitarisierung 35 f, 99£.
Entpolitisierungen 120 f.
Ermächtigungsgesetze 214f.
Europa 88f.

Faschismus 17f., 64£., 109, 118, 275

Feind 71f., 204, 208; totaler — 235f.,
244f, Krieg und — 235f.; — als
Nicht-Freund 246, siehe Freund, Krieg

Filmzensur im neutralen Staat 159, 186

Finanz und Demokratie 85 f.

Föderalismus 192f.; siehe Bund

Form ohne Prinzip 2321.

Fortschrittsmythos 125 f.

Kran ua Nationalversammlung 75,
80f.

Freimaurerei 17

Freund 71f., 245f., siehe Feind

Frieden 33, 37 f., 42; Krieg und — 9, 247;
Status quo und — 33f.

Gemeinrect 271

Gerichtsherr, oberster — des deutschen
Volkes 200 f.

Gesetz 22718

Gleichheit und Demokratie 59; All-
gemeine Menschen— 61; formale —
105; siehe Homogenität

Gesetzesstaat 154

Großraum gegen Universalismus 295,
311f., 317

Heer und Budget 277

Hegemonie 169, 175, 304, 306

Homogenität in der Demokratie 59, 61,
139; — des Bundes 208, 210 f.

Hüter der Verfassung 149, 183, 315; — des
Völkerrechts 308

Humanität s. Menschheit

Imperialismus, Völkerrechtliche Formen
des modernen —- 28, 162 f., 179, 296 f.,
303, 312

Sachverzeichnis

Industrielle Gesellschaft 129

Intervention, Nicht-Intervention 29, 60,
91, 154, 172, 303

Investigation 52, 99

Japan 177, 247

Japanische Monroedoktrin 297 £.

Juden 81, 161, 232, 294

Juridifizierung der Politik 41, 105,178, 185

Juristisches und historisches Denken
45 f., 234

Justiz 154/5; — und Verwaltung 230

Karibische Doktrin 166, 300

Kelloggpakt 176, 247, 298

Kirche im pluralistischen System 67, 155

Kolonien 60, 163

Konservativismus 85

Kombattanten, Unterscheidung von —
und Nicht-Kombattanten 249, 269

Konstitutionalismus 230 f, 274f.; kon-
stitutionalistische Monarchie 217, 275;
konstitutionalistische Korrektheit 275

Krieg 70, 71, 90, 177; Staaten— 307 f.;
Kombattanten— 236, 238; — und Feind
235, 259, 244f.; — und Repressalie
177, 236; — und Frieden 151/2, 248;
— gegen den — 117; totaler — 2351,
244; dreidimensional totaler — 254;
Zwischenzustand zwischen -- und
Frieden 34, 43, 236, 247 f.'

Kuba 29, 91, 106, 1701.

Kulturkampf 68, 76, 117, 135

Legalität 156/7, 173, 200; —sbedürfnis
104; — des status quo 50f., 121, 300;
Neutralität der — 199

Legitimität 12, 40, 163; — des status
quo 50f., 121, 300, 314; bürgerlich-
legitimistischer Kompromiß 230

Legislative und Exekutive 227 1; — Dele-
gationen 214.

Liberalismus 19 f., 110, 205, 231, 277, 285

Mandate 291, 163

Marxismus 9f,

Mensch und Menschheit 73f., 145, 229,
252, 306; Feind des Menschen-
geschlechts 73, 240; Mythos der Men-
schenrechte 229; magnus homo 262;
siehe Gleichheit, Homogenität

Mittelalter 238

Monarchie 19, 23, 54, 58, 64; konstitutio-
nelle — 274 f.

Monroedoktrin 35, 90 £., 164 f., 295 f.
Japanische — 217

Mythus, politischer 9£.;— der Menschen-
rechte 229; — der Tugend 11, 123

Nationalliberale 231, 277

Naturzustand 108

Neutralität. 1. Innerstaatlich, neutrale
Gewalt, pouvoir neutre 110, 128, 158 f,,
274 f,, 283;

21 1682

321

2. Völkerrechtlih 250f.; Zusammen-

hang innerstaatlicher und zwischen-

staatlicher — 288f.; Neutrale als

Garanten des Völkerrechts 308; diffe-

rentielle — 253;

— und Totalität 955;

— und Reichsbegriff 271;

emeiget Neutralisierungsprozeß

6. — der Schweiz 253;

7. Übersicht der verschiedenen Bedeu-
tungen des Wortes — 159 f,, 250 f,

Nicht-Intervention, siehe Intervention

Nyon-Konferenz September 1937 240

Ordnung 137, 144; konkretes Ordnungs-
denken 265, 269

Ordre public 269

Österreich 106

Pacta sunt servanda 106, 140, 145, 298,
300, 314; siehe Status quo

Panama 30, 91, 106, 172

Parität und Neutralität 159, 310

Parlamentarismus 12, 17 £,, 150, 155, 157,
189, 228; — im Zweiten Reich 283;
Parlamentarische und konstitutio-
nelle Regierung 231, 275

Parteien 21f,, Meinungs— 187; akti-
vistische — 188; — Bundesstaat 197;
siehe Pluralismus

Pilatusfrage 161

Piraterie 240 f., 270

Plebiszit 111

Pluralismus 52, 61, 67, 110, 132 £.; — und
Staatsethik 133 £,; — der Loyalitäten
134, 156; — der Legalitätsbegriffe
456/7; — der Staatenwelt 72f.; —
der Welt des objektiven Geistes 132,

141 f.

Politisch, Begriff des — 67 f.; siehe Juri-
difizierungen

Positivismus, juristischer 233

Potestas indirecta 259, 274

Preußen 78; preußischer Verfassungs-
"konflikt 233, 277; — Soldatenstaat
239, — und Konstitutionalismus 231,
275; — und Hegelsche Philosophie
292; — und Reich 180£.; 193 f., 277;
— — schlag vom 20. Juli 1932 180f,,
197

Prisenrecht 270, 290

Privatrecht 267 £.

Protektorate 19 f., 28, 60, 163, 172

Quis judicabit? 30, 32, 176, 206

Rechtsstaat 203, 215 f.; feudal-städtischer
— 148; Reich, Staat, Bund, — 190f;
Zerstörung des —s durch den Staat
191; — und Preußen 180 f, 193 f, 277;
— und Neutralität bei Steding 271 £.;
—sbegriff im Völkerrecht 303 £.

"Nav

322

Reich 190 £., 303 f,, siehe Staat, Bund
Reichspräsident 184, 189
Reichsstatthaltergesetz vom 7. April 1933
197, 316
Religion: cujus regio ejus — 126; — und
raltıik 70f.; — der Technizität 124,
Reparationen 32, 92f.
Repräsentation 51, 131
Repressalien 177, 236, 247
Rheinbund 192
Rheinlande 26 f,, 97£.
Richter und Führer 200
Richterliches Prüfungsrecht 149, 183, 201
Romantik 123
Rundfunk, Neutralität des — 159, 186
Rußland 83, 88, 111, 120, 211
Saargebiet 98f.
Sanktionen 32, 258
Selbstverwaltung 148
Soldat und Zivilist 237, 239; siehe Kom-
battant
Stimson-Doktrin 298, 301
Syndikalismus 67
' Staat 19f.; —sräson 45 f; totaler — 146,
152, 185 f., 235, 141, 243; neutraler —
146 f., 152; Gesetzes— 146, 148; Wirt-
schafts— 152f., 158; preußischer —
195, 292; —seinheit und Pluralismus
133, 137; pluralistischer Parteien—
155; — als Selbstorganisation der
liberalen Gesellschaft 152; — als
Raumordnung 310; siehe Bund, Reich,
Völkerrecht
Staatsanwalt 230
Staatschef 274 f.
Staatsgerichtshof, Urteil vom 25. Okto-
ber 1932 180 £., 194 £., 315

Sachverzeichnis

Stato etico 114

Stato neutrale e agnostico 127, 136

Staatsstreichpläne 281 f.

Status quo 34f., 107, 121, 131, 240, 248, 286,
298, 314; — von Versailles 94f.; —
und Friede 33f.; England und der
— 38, 39; Legitimität des — 50, 121,
140, 145, 298, 300, 314; siehe Pacta
sunt servanda

Strafprozef 230, 316

Suezkanal 29, 37, 256

Technik und Neutralisierungen 124,
128f.; Neutralität der — 158/9

Totalität; totaler Staat 148 f,, 185 £., 256;
totaler Krieg _235f.; totaler Feind
235; — aus Schwäche 187

Universalismus 73, 142 f.; — des Genfer
Völkerbundes 74, 90, 94, 295 f.; Groß-
raum gegen — 295f.; — und eng-

lisches Weltreich 306; siehe Mensch
und Menschheit
Verfassung, Begriff und Geschichte

229f.; preußischer —skonflikt 277;
Hüter der — 183; —s Arcana 276 f.

Völkerbund, Genfer 38, 41, 44, 73f.,
ssf, 104, 1748, 1768, 210f., 253,
257, 295; — und Europa 88f.; Ame-
rika und — 174 ff.,;, — und -Kellogg-
pakt 176f.; — und Neutralität 253,
257, 308; Schweiz und — 253, 257;
Die siebente Wandlung des — 210 f.

Völkerrecht und staatliches Recht 261 f.;
— und Neutralität 308

Volonte generale bei Rousseau 63

Wahl im pluralischen Staat 111, 189
Washingtoner Konferenz 1922, 242

Vom gleichenVerfassererschienen

Der Leviathan in der Staatslehre des Thomas Hobbes. Sinn und Fehlschlag eines
politischen Symbols. Leinen RM. 5,80 / Schmitt hat das Problem der staatlichen Souveränität
aus seiner politischen Substanz erfaßt und in allen Konsequenzen durchdacht. Er geht an seine
Aufgabe geschichtlich beschreibend heran, um, wie der Untertit.l seiner Untersuchung sagt,
„Sinn und Fehlschlag eines politischen Symbols‘“ zu zeigen. Die Geschichte dieser Entwick-
lung wird mit dramatischer Spannung geschildert. Es ist ein interessantes und vielfach ver-
blüffendes Buch, in dem Schmitt seine Untersuchungen über Hobbes zusammenfaßt. Histo-
riker und Juristen werden sich in erster Linie damit zu befassen haben, weiterhin aber auch
jeder geistesgeschichtlich und politisch Teilnehmende. (Frankfurter Zeitung)

Der Begriff des Politischen. 5. Auflage. Kartoniert RM. 1,—. Italienische Ausgabe von
Professor Delio Cantimori (Florenz 1935). Spanische Ausgabe durch Professor F. J. Conde,
Burgos, in Vorbereitung / Carl Schmitt, der bekannte Staatsrechtler, war es, der schon zu einer
Zeit, als die deutsche Versöhnungs- und Erfüllungspolitik noch in ihrer Sünden Maienblüte
stand, „das Politische‘ als „die Unterscheidung von Freund und Feind“ im Sinne der „äußer-
sten Intensität einer Verbindung oder Trennung“ umschrieb. Heute ist Schmitts Formel zum
Allgemeingut nicht nur der politischen Publizistik, sondern des politischen Sprachgebrauchs
überhaupt geworden. Sie ist von einer großartigen Unerbittlichkeit, beschließt ihre Definition
des Politischen doch wenigstens die Möglichkeit einer kriegerischen Auseinandersetzung in sich.
(Berliner Börsenzeitung)

Staat, Bewegung, Volk. Die Dreigliederung der politischen Einheit. 3. Auflage. Karto-
niert RM. 1,—. Italienische Ausgabe durch Professor Delio Cantimori (Florenz 1935). Japa-
nische Ausgabe von K. Ozaki (Tokio 1936). Spanische Ausgabe durch Professor F. J. Conde,
Burgos, in Vorbereitung / Zur Klärung und Unterrichtung der staatsrechtlichen Lage, des
Werdens und Wachsens der politischen Form des Deutschen Reiches wird diese Broschüre viel
beitragen können, da sie besonders in der Abgrenzung und Gegenüberstellung der zweiteiligen
Staatskonstruktion der Liberaldemokratie und der Einheit des nationalsozialistischen Staates
sowie in der Gründung des nationalsozialistischen Rechts durch Führertum und Artgleichheit
in der Haltung des politischen Denkens und der Ziele unserer Tage geschrieben wurde. (Ham-
burger Universitäts-Zeitung)

Staatsgefüge und Zusammenbruch des zweiten Reiches. Der Sieg des Bürgers über
den Soldaten. Kartoniert RM. 1,—. (Spanische Ausgabe in Vorbereitung / Rumänische Ausgabe
von M. I. Goruneanu, Constantza. 1939 / Die Schrift von Carl Schmitt reiht sich würdig den
bisherigen an, durch die er an der staatsrechtlichen Ausprägung der neuen deutschen Haltung
entscheidend mitgearbeitet hat; sie stellt zu jenen gewissermaßen eine glänzende Abrechnung
mit der Vergangenheit dar, deren klare Erkenntnis eine Voraussetzung für den Neubau ist.
Was Schmitt bei seiner Betrachtung des Staatsgefüges des zweiten Reiches bringt, ist nichts
weniger als die Tragödie des preußisch-deutschen Staates von 1848-1918, die er eindrucksvoll
deutet. (Zeitungsverlag Berlin)

Über die drei Arten des rechtswissenschaftlichen Denkens. Kartoniert RM. 1,— /
In anregenden Darlegungen zeigt der Verfasser, wie alle Wandlungen eines juristischen Denk-
typus in dem großen geschichtlichen und systematischen Zusammenhang stehen, der sie der
jeweiligen Lage des politischen Gemeinschaftslebens einordnet. Die Schrift eröffnet den Rechts-
studenten und Referendaren einen tiefschürfenden Einblick in das rechtswissenschaftliche Ge-
schehen der Vergangenheit und der Gegenwart. (Der junge Rechtsgelehtte, Berlin)

HANSEATISCHEVERLAGSANSTALT HAMBURG

Vom gleichen Verfassererschienenin anderen Verlagen:

Politische Romantik

Zweite Auflage (1925)
Französische Ausgabe von Pierre Linn (Paris 1928)

Die Diktatur

Von den Anfängen desmodernen Souveränitätsgedankens bis zum proletarischen Klassenkampf.
Mit einem Anhang: Die Diktatur des Reichspräsidenten nach Art. 48 der Weimarer Verfassung

Zweite Auflage (1928)

Politische Theologie
Zweite Auflage (1934)

Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus
Zweite Auflage (1926)

Verfassungslehre

(1928)
Spanische Ausgabe von Professor F, Ayala (Barcelona 1933)

Legalität und Legitimität
(1932)
Französische Ausgabe von W. Gueydan de Roussel (Paris 1936)

Die Wendung zum diskriminierenden Kriegsbegriff
(1938)

VerlagDuncker& Humblot,MünchenundLeipzig

Der Hüter der Verfassung

(1931)
Spanische Ausgabe von Manuel Sanchez Sarto (Barcelona 1931)

VerlaglL€BMohr(PaulSiebecek)inTübingen

Völkerrechtliche Großraumordnung

mit Interventionsverbot für raumfremde Mächte. Ein Beitrag zum Reichsbegriff im Völkerrecht
(1939)

Deutscher Rechtsverlag, Beriin-Wien